DES FONCTIONS QUI APPARTIENNENT AUX CORPS REPRÉSENTATIFS

En traitant la question du gouvernement représentatif, il importe] par -dessus tout de ne jamais perdre de vue la distinction à faire entre son idéal ou essence, et les formes particulières que cet idéal a revêtues, sous le coup d'accidents historiques, ou sous rinûuence des notions reçues à quelque époque donnée.

Gouvernement représentatif signifie que la nation tout entière ou au moins une portion nombreuse de la nation, exerce, par l'entremise de députés qu'elle nomme périodiquement, le pouvoir du contrôle suprême, pouvoir qui dans toute constitution doit résider quelque part. Ge pouvoir suprême, la nation doit le posséder dans toute sa perfection. Elle doit être maîtresse, quand elle veut, de toutes les opérations du gouvernement. Il n*est pas nécessaire que la loi constitutionnelle elle-même lui donne cet empire. Elle ne le donne pas dans la constitution britannique ; mais ce qu'elle donne revient au même, en pratique. Le pouvoir de contrôle tinal est aussi

DES FONCTIONS QUI APPARTIENNENT, ETC. H 3 essentiellement unique dans un gouvernement mélangé et pondéré que dans une monarchie ou une démocratie pure. C'est là ce qu'il y a de vrai dans cette opinion des anciens, adoptée de nouveau aujourd'hui par de grandes autorités, qu'une constitution pondérée est impossible. Il y a presque toujours une pondération ; mais jamais les plateaux de la balance ne sont parfaitement à niveau. A ne regarder que la surface des institutions politiques, on ne voit pas toujours lequel remporte. Dans la constitution britannique, chacun des trois membres combinés de la souveraineté est investi de pouvoirs qui, s'il les exerçait pleinement, le rendrait capable d'arrêter tout le mécanisme du gouvernement. Donc, nominalement chacun d'eux pctesède un pouvoir égal de contrarier et d'arrêter les autres. Et si l'un de ces trois membres pouvait apercevoir un avantage à exercer ce pouvoir, le train ordinaire des choses humaines nous permet de supposer qu'il l'exercerait. Sans aucun doute, chacun des trois membres emploierait tous ses pouvoirs pour se défendre, s'il se trouvait attaqué par l'un des deux autres ou par tous deux ensemble. Qui est-ce qui l'empêche donc de s'en servir agressivement? Les maximes non écrites de la constitution, en d'autres termes la moralité positive et politique du pays : c'est cette moralité positive et politique que nous devons considérer, si nous voulons savoir où réside le

pouvoir vraiment suprême dans la constitution.

Par la loi constitutionnelle, la couronne peut refuser son assentiment à tout acte du parlement, et nommer ou maintenir dans son emploi tout ministre, malgré les remontrances du parlement. Mais la moralité constitutionnelle du pays annule ces pouvoirs, elle empêche qu'on en fasse jamais usage, elle exige que le chef de Tadministration soit toujours nommé virtuellement par la chambre des communes : par là elle fait de ce corps le véritable souverain de TÉtat. Mais les règles non écrites qui circonscrivent l'emploi des pouvoirs légaux, n'ont d'effet et de vie qu'à condition de s'accorder avec la distribution actuelle de la véritable force politique. En toute constitution, il y a un pouvoir plus fort, un pouvoir qui remporterait la victoire si les compromis, grâce auxquels la constitution fonctionne ordinairement, étaient suspendus et que les forces en vinssent à se mesurer. On adhère aux maximes constitutionnelles, et elles ont un effet pratique, aussi longtemps qu'elles donnent la prédominance dans la constitution à celui des pouvoirs qui possède au dehors la prépondérance du pouvoir actif.

En Angleterre, ce pouvoir c'est le pouvoir populaire. A ce compte, si les précautions légales de la ' constitution britannique ainsi que les maximes non | écrites qui règlent par le fait la conduite des diffé- 1 rentes autorités politiques, ne donnaient pas à l'élé-

DES FONCTIONS QUI APPARTIENNENT, ETC. 115 ment populaire dans la constitution, cette suprématie véritable dans toutes les branches du gouvernement^ qui correspond à son pouvoir réel sur le pays, la constitution ne posséderait pas cette sta* bilité qui la caractérise, ou les lois et maximes non écrites auraient bientôt à changer. Ainsi, le gouvernement britannique est un gouvernement représentatif dans le vrai sens du mot, et les pouvoirs quMl abandonne aux mains de ceux qui ne sont pas directement responsables envers le peuple, ne peuvent être regardés que comme des précautions que le pouvoir dominant permet de prendre contre ses propres erreurs. De telles précautions ont existé dans toutes les démocraties bien constituées. La constitution athénienne en renfermait un grand nombre, et il en est de même dans la constitution des Etats-Unis.

Mais, tandis qu'il est essentiel pour un gouvernement représentatif que la suprématie pratique dans l'État appartienne aux représentants du peuple, on se demande quelles seront les fonctions véritables que remplira directement et personnellement le corps représentatif? quelle sera sa part précise dans le mécanisme du gouvernement? Sous ce rapport, de grandes variétés sont compatibles avec Fessence du gouvernement, pourvu que les fonctions assurent au corps représentatif l'autorité suprême en toutes choses.

11(i GOUVERNEMENT REPRÉSENTATIF.

Il y a une différence radicale entre contrôler la besogne du gouvernement et Taccooiplir réellement. Le même homme ou le même corps peut être capable de tout contrôler mais ne peut pas tout faire, et, dans bien des cas, moins il essaiera d*agir par lui-même et plus son contrôle sur toutes choses sera satisfaisant. Le chef d'une armée ne pourrait pas si bien en diriger les mouvements s'il combattait dans les rangs ou s'il montait à l'assaut. Il en est de même pour les assemblées humaines. Certaines choses ne peuvent être bien faites que par des assemblées, d'autres ne peuvent être bien faites par elles. En conséquence, savoir ce qu'une assemblée populaire doit contrôler est une question, savoir ce qu'elle doit faire en est une autre. Gomme nous l'avons déjà vu, elle doit contrôler toutes les opérations du gouvernement. Mais pour décider de quelle manière ce contrôle peut le mieux être exercé, et quelle portion de la besogne du gouvernement l'assemblée représentative doit accomplir elle-même, il nous faut examiner quel genre de besogne un corps nombreux est capable d'accomplir avec succès. Il ne doit se charger personnellement que de ce qu'il peut bien faire. Quant au reste, sa tâche est de ne pas le faire, mais de s'arranger pour que d*autres le fassent bien.

Par exemple, l'office qu'on regarde comme appartenant plus particulièrement que tout autre à |

DES FONCTIONS QUI APPARTIENNENT, ETC. iM

une assemblée représentative du peuple, c'est celui de voter l'impôt. Néanmoins dans aucun pays rassemblée représentative n'entreprend de préparer les budgets, soit elle-même, soit par des délégués. Quoique le budget des dépenses ne puisse être voté que par la chambre des communes, et quoique la sanction de la Chambre soit exigée également pour l'appropriation des revenus aux différents item de la dépense publique, c'est une maxime et une pratique habituelle dans la constitution, de n'accorder l'argent que sur la proposition de la couronne. Il fut compris sans doute qu'on ne peut espérer de la modération quant à la somme, du soin et du jugement dans le détail de son application, que lorsque le gouvernement exécutif par les mains duquel cet argent doit passer^ est responsable des plans et des calculs sur lesquels se basent les appels de fonds. En conséquence, on ne demande pas au parlement, et même on ne lui permet pas de diriger précisément- soit l'imposition des taxes, soit la dépense. Tout ce qu'on lui. demande, c'est son consentement, et le pouvoir de le refuser est le seul qu'il possède.

Les principes contenus et reconnus da^is cette doctrine constitutionnelle, si on les suit jusqu'au bout, sont un guide pour reconnaître et définir les fonctions générales des assemblées représentatives. D'abord, il est admis dans tout pays où le système

représentatif est compris en pratique, que des corps représentatifs et nombreux ne devraient pas admi • nistrer. Cette maxime est fondée non-seulement sur les principes les plus essentiels d*un bon gouvernement, mais sur ceux d'où dépend le succès en toute affaire. Nulle collection d'hommes, à moins qu'elle n'ait une organisation et une hiérarchie, n'est propre à Faction, dans le vrai sens du mot. Même un conseil d'élite, composé d'un petit nombre de membres familiers avec la besogne qu'ils ont à traiter, est toujours un instrument inférieur à quelque individu qui pourrait être trouvé parmi ses membres, et ce conseil gagnerait énormément à ce que 'cet individu devînt le chef, et à ce que les autres lui fussent subordonnés. Ce qu'une assemblée peut faire mieux qu'aucun individu, c'est de délibérer. Quand il est nécessaire ou important que beaucoup d'opinions contradictoires soient entendues et prises en considération, une assemblée délibérante est indispensable. Ces assemblées sont donc fréquemment utiles, môme pour la besogne administrative; mais à titre de conseillères, car en règle générale une pareille besogne est toujours mieux dirigée par une seule personne responsable. Même une compagnie par actions a toujours en réalité un gérant : la bonne ou la mauvaise direction de la compagnie dépend essentiellement des qualités d'un seul individu, et les autres directeurs ne servent qu'à con-

DES FONCTIONS QUI APPARTIENNENT, ETC. H9 seiller cet individu, ou bien à le surveiller, à TarrÔter ou à le changer en cas de mauvaise gestion. Qu'ils aient ostensiblement une part égale à la sienne dans la direction, ne serait nullement un avantage, mais un obstacle considérable. Cela affaiblirait grandement dans l'esprit du gérant et dans celui des autres, le sens de cette responsabilité individuelle qui doit peser sur lui et sur lui seul.

Mais une assemblée populaire est encore plus incapable d'administrer ou de donner des ordres détaillés à ceux qui sont chargés de Tadministration. Même avec une intervention honnête, cette intervention est presque toujours fâcheuse. Toute branche d'administration est une affaire délicate qui a ses règles, ses traditions particulières dont beaucoup ne sont pas même connues, si ce n*est de ceux qui pendant quelque temps ont mis la main à l'œuvre, et dont nulle ne peut être appréciée que par les personnes qui ont une connaissance pratique de la chose. Je ne veux pas dire que la conduite des affaires publiques renferme des mystères esotériqttes accessibles seulement aux initiés. Les principes de cette conduite sont intelligibles pour tout homme de bon sens/ qui se représente fidèlement l'ensemble des circonstances et des conditions auxquelles il a affaire ; mais pour cela il faut connaître ces circonstances et ces conditions, et cette connaissance ne vient pas par intuition. 11 y a beaucoup de règles

de la plus haute importance dans toutes les branches des affaires publiques (comme dans toute occupation privée) dont un individu nouveau à la chose ne peut connaître la raison ni même soupçonner Texistence, parce que ces règles sont faites pour avoir raison de dangers ou d'inconvénients auxquels il n'avait jamais songé. J'ai connu des hommes publics, des ministres d'une capacité plus qu'ordinaire qui, lorsqu'ils abordaient une branche d'administration nouvelle pour eux, faisaient sourire leurs inférieurs, de l'air qu'ils annonçaient comme une vérité ignorée jusque-là et mise en lumière par eux, quelque idée élémentaire qui s'offre à première vue, et qu'on laisse bientôt derrière soi en avançant dans le sujet. Un homme d'État, il est vrai, est celui qui sait quand il faut se départir des traditions aussi bien que quand il faut y adhérer. Mais c'est une grande erreur de supposer qu'il y réussira mieux pour être ignorant des traditions.

Une personne qui ne connaît pas à fond les manières d'agir que l'expérience commune a sanctionnées, est incapable de voir quand les circonstances exigent qu'on se départe de ces manières habituelles d'agir. Les intérêts qui reposent sur les actes émanés d'une branche d'administration, les conséquences qui peuvent résulter de quelque manière particulière de la diriger, sont choses qui veulent être pQié^s et estimées avec une sorte de savoir et

DES FONCTIONS QUI APPARTIENNENT, ETC. 121 de jugement spécial très-exercé ; et cela ne se voit pas plus chez ceux qui n*ont pas été élevés pour la chose, qu*on ne rencontre la capacité de réformer la loi chez ceux qui ne Font pas étudiée professionnellement. Toutes ces difficultés seront ignorées à coup sûr d'une assemblée représentative qui entreprend de prononcer sur des mesures spéciales d'administration.

 mettre les choses au mieux, c'est l'inexpérience siégeant pour jugerrexpérience, c'estl'ignorance siégeant pour juger le savoir; l'ignorance qui ne soupçonnaat jamais l'existence de ce qu'elle ne sait pas, est également insouciante et hautaine, traitant avec légèreté, si ce n'est avec colère, toute prétention à émettre un jugement plus digne de considération que le sien. Voilà ce qui en est quand nul motif intéressé ne survient; mais dans le cas contraire, on a le spectacle d'un maquignonnage (jobbery) plus effronté et plus audacieux que la corruption la plus effroyable qu'on puisse voir dans un service public sous un gouvernement de publicité. Il n'est pas nécessaire que la majorité de l'assemblée ait un motif intéressé. Dans bien des cas. il suffit que deux ou trois de ses membres en aient. Ces deux ou trois membres auront un intérêt plus grand à égarer l'assemblée qu'aucun des autres n'en aura probablement à la remettre dans le bon chemin. La masse de l'assemblée peut rester les mains nettes; mais

elle ne peut porter un esprit bien vigilant, ni beaucoup de jugement et de discernement sur des matières auxquelles elle ne connaît rien : une majorité indolente, comme un individu indolent, appartient à la personne qui se donne le plus de peine pour s'en emparer.

Les mesures mauvaises et les nominations mauvaises d'un ministre peuvent être contrôlées par le parlement, et l'intérêt qu'ont les ministres à se dé^ fendre, comme l'intérêt qu'ont leurs rivaux à les at* taquer, assure un débat qui peut être passablement sérieux. Mais « quis custodiet custodes? » qui contrôlera le parlement? Un ministre, le chef d'un service public, sent peser sur lui une certaine responsabilité. En pareil cas, une assemblée ne se sent nullement responsable. En effet, quand a-t-on jamais vu un membre du parlement perdre son siège pour la manière dont il avait voté sur quelque détail d'administration ? Pour un ministre ou pour le chef d'un service, ce qu'on pensera de ses mesures au bout de quelque temps, est plus important que ce qu'on en pense au moment même. Mais une assemblée, dès qu'elle a pour elle l'opinion du moment, et quand même cette opinion serait irréfléchie ou gagnée par artifice, se regarde et est regardée par tous comme complètement disculpée, si désastreuses que puissent être les conséquences. En outre, une assemblée ne ressent jamais personnellement les inconvénients