DES FONCTIONS QUI APPARTIENNENT, ETC

ciâles. Un homme, àmoinsqu ilnesoitbonàpendre, est regardé comme aussi capable que tout autre de tout emploi qu*il lui plaît de solliciter. Quand les nominations faites par une assemblée populaire ne dépendent pas, comme il arrive presque toujours, de liaisons de partis ou de manœuvres privées, un homme est nommé, soit parce qu'il a une réputation de talent 9^^a/, qui souvent n'est pas méritée, soit (ce qui est un cas très-fréquent) par cette seule raison qu'il est personnellement populaire.

On n'a jamais cru désirable que le parlement nommât lui-môme les membres du cabinet. Il suffit qu'il décide véritablement qui sera le premier ministre ou quels seront lesdeuï ou trois individus entre lesquels on choisira lepremier ministre. En agissant ainsi, le parlement reconnaît simplement ce fait : que certaine personne est le candidat du parti auquel, pour le bien de la politique générale, le parlement doit prêter appui. En réalité, le parlement ne décide qu'une seule question, celle de savoir lequel entre deux partis ou trois au plus, fournira le personnel du gouvernement exécutif ; l'opinion du parti luimôme décide lequel de ses membres est le plus propre à être son chef. De la manière dont ces choses marchent dans la constitution britannique, elles paraissent sur un aussi bon pied que possible. Le parlement ne nomme aucun ministre, mais la couronne nomme le chef de l'administration, conformément

aux désirs et aux penchants généraux exprimés par le parlement : puis, elle nomme les autres ministres sur la recommandation du chef,, tandis que sur chaque ministre personnellement pèse la responsabilité morale de nommer les personnes voulues aux autres emplois de Tadministration qui ne sont pas permanents.

Dans une république il faudrait employer quelque autre mécanisme ; mais plus il se rapprocherait en pratique de ce qui existe depuis si longtemps en Angleterre, plus il aurait de chance de bien fonctionner. Il faut ou que le chef de V exécutif soit élu par quelque influence indépendante du corps représentatif, comme dans la république américaine, ou que ce corps se borne à nommer le premier ministre et à le rendre responsable du choix de ses collègues et de ses inférieurs.

Je suis pleinement convaincu qu'en théorie au moins toutes ces considérations obtiendront Tassentiment général; mais en pratique la tendance est forte parmi les corps représentatifs à s'immiscer de plus en plus dans les détails de Tadministration. On n'est pas le plus fort sans éprouver une tentation croissante d'abuser de sa force : c'est une loi générale et un des dangers pratiques auxquels l'avenir des gouvernements représentatifs sera exposé.

Mais il est également vrai, quoi qu'on ne s'accorde à le reconnaître que lentement et depuis peu.

DES PONCTIONS QUI APPARTIENNENT, ETC. 127 qu'une assemblée nombreuse est aussi impropre h la besogne directe de la législation qu'à celle de l'administration. Faire des lois est une œuvre qui veut plus qu'aucune autre non-seulement des esprits expérimentés et exercés, mais encore des esprits formés à cette tâche, au moyen d'études longues et laborieuses. Cette raison suffirait, quand même il n'y en aurait pas d'autres, pour que les lois ne pussent jamais être bien faites que par un comité composé d'un très-petit nombre de personnes. Une raison non moins concluante, c'est que chaque clause de la loi veut être faite avec la perception la plus exacte et la plus prévoyante de son effet sur toutes les autres clauses, et que la loi une fois complète doit pouvoir se fondre et s'encadrer dans l'ensemble des lois préexistantes. Il est impossible que ces conditions soient remplies à un degré quelconque, quand les lois sont votées clause par clause dans une assemblée composée d'éléments divers. L'in« congruité d'une telle façon de légiférer frapperait tous les esprits, si nos lois n'étaient déjà, quant à la forme et à l'interprétation, un tel chaos que rien ne semble pouvoir en augmenter la confusion et la contradiction. Pourtant, même sous ce régime, l'inaptitude complète de notre mécanisme législatif à atteindre le but qu'il se propose, se fait sentir tous les ans davantage par des inconvénients pratiques.

Rien que le temps employé nécessairement à traverser la procédure des biUs^ rend le parlement de plus en plus incapable d'en passer aucun, si ce n*est sur des sujets détachés et bornés. Qu*un Mil ait été préparé, qui entreprenne de traiter dans son ensemble un sujet quelconque (et il est impossible du statuer convenablement sur quoi que ce soit, sans avoir présent à Tesprit Tensemble d'un sujet) le bill traînera de session en session uniquement parce qu'on ne peut trouver le temps de s'en occuper. Peu importe que le bill ait été rédigé à loisir par l'autorité estimée la plus compétente et d'ailleurs munie de toutes les ressources et de toutes les informations, ou bien qu'il ait été préparé par une commission d'élite, chargée de ce soin pour sa profonde connaissance du sujet, qui a passé des années entières dans l'étude et la coordination de la mesure dont il s'agit.... le bill ne passera pas, parce que la chambre des communes n'abandonnera point le précieux privilège de le remanier de ses lourdes mains.

Depuis peu on a adopté assez généralement la coutume, lorsque le principe d'un bill est accepté à la seconde lecture, de le renvoyer pour un examen détaillé à un comité choisi. Mais, on n'a pas trouvé que cette coutume épargnât beaucoup de temps ; car lorsque ensuite le comité de toute la chambre prononce sur le bill, les opinions ou les lubies pri-

DES FONCTIONS QUI APPARTIENNENT, ETC. 129 vées, jusque-là maîtrisées par le savoir, insistent toujours pour retrouver leur chance devant le tribunal de rignorance. Cette coutume a été adoptée principalement par la chambre des lords, dont les membres sont moins occupés, moins avides de se mêler de tout et moins jaloux de Timportance de leurs voix individuelles qu'on ne Test à la chambre élective- Et quand un bill à clauses nombreuses réussit à se faire discuter en détail, comment dépeindre rétat dans lequel il sort des mains du comité ! On a oublié des clauses qui étaient essentielles à l'effet du reste ; on en a inséré d'incroyables pour gagner quelque intérêt privé ou pour satisfaire quelque membre sujet à lubies qui menace de retarder le bill; à l'instigation de quelque demi-savant qui n'avait qu'une teinture superficielle du sujet, on a introduit des articles conduisant à des conséquences qui n'ont été prévues, au premier moment, ni par le membre qui a proposé le bill ni par ceux qui l'ont appuyé, et il faudra à la session suivante un acte d'amendement pour en corriger les mauvais effets. C'est uti mal inhéretit à la manière actuelle de conduire ces choses, que l'exposition et la défense d'un bill soient rarement le fait de la persçnne dont il est la conception propre et qui probablement ne siège pas à la chambre. La défense d'un bill revient à quelque tninistre ou à quelque membre du pariement qlii tie l'a pas conçu;

qui a besoin d'être approvisionné par autrui de tous ses arguments, excepté de ceux qui sont évidents d'eux-mêmes, qui ne connaît pas toute la force de sa cause, ni les meilleures raisons qui viennent à son appui, et qui se trouve totalement incapable de répondre à des objections imprévues. On peut remédier à ce mal, en ce qui regarde les bilh du gouvernement; et on y a remédié dans quelques constitutions représentatives, en permettant au gouvernement d'être représenté dans les deux chambres par des personnes qni ont sa confiance et qui ont le droit de parler, quoiqu'elles n'aient pas celui de voter.

Si cette majorité de la chambre des communes, majorité jusqu'à présent considérable, qui ne désire jamais proposer un amendement ou faire un discours, voulait bien ne plus abandonner la direction de toutes choses à ceux qui proposent et qui parlent ; si elle voulait se rappeler qu'il faut d'autres facultés pour la législation que celles de parler facilement et d'obtenir les voix d'un corps de commettants, et que ces qualités peuvent se rencontrer en les cherchant, on reconnaîtrait bientôt qu'en fait de législation comme d'administration, la seule tâche dont une assemblée représentative soit capable, n'est pas de faire la besogne elle-même, mais de la faire faire, de décider à qui on la confiera, et une fois qu'elle est faite, de lui accorder ou de lui

DES FONCTIONS QUI APPARTIENNENT, ETC. i3i refuser la sanction nationale. Tout gouvernement fait pour un degré élevé de civilisation, devrait avoir parmi ses éléments fondamentaux, un corps dont les membres n'excéderaient pas en nombre ceux d'un cabinet et dont la charge spéciale serait de faire les lois. Si les lois de notre pays étaient revues et refondues, comme elles le seront sans doute sous peu, la commission de codification qui accomplirait cette tâche devrait subsister comme institution permanente, pour veiller sur son œuvre, en prévenir la détérioration et y faire toutes les améliorations qui deviendraient nécessaires. Personne ne désirerait que ce corps possédât par lui-même le pouvoir de rendre des lois ; la commission ne ferait que représenter l'élément d'iutelligence, le parlement représenterait l'élément de volonté. Aucune mesure ne deviendrait une loi sans avoir été expressément sanctionnée par le parlement, et le parlement ou la chambre des lords aurait le pouvoir non-seulement de rejeter un bill, mais de le renvoyer à la commission, pour y être réexaminé et amélioré. Chacune des chambres pourrait aussi déployer son initiative en si^alant quelque sujet de loi à la commission. Naturellement la commission n'aurait pas le pouvoir de se refuser à la confection des lois demandées par le pays. Des instructionls étant données de concert par les deux chambres pour préparer un bill qui atteindrait quelque but particulier, ces instructions

devraient être obéies par les commissaires, à moins qu'ils ne préférassent donner leur démission. Cependant la mesure une fois préparée, le parlement ne pourrait point la changer, mais simplement passer le btU ou le rejeter, ou bien, s'il le désapprouvait en partie, le renvoyer à la commission pour être réexaminé.

Les commissaires seraient nommés par la couronne, mais garderaient leurs places pendant un temps déterminé (disons cinq ans), à moins que les deux chambres ne sollicitassent leur révocation, soit pour inconduite personnelle (comme dans le cas des juges), soit pour refus de préparer un btlt conformément aux demandes du parlement» A Texpiratioti des Cinq ans. Un membre perdrait sa place, à moins qu'il ne fût renommé ; on aurait ainsi un moyen commode de se débarrasser des membres qui ne se seraient pas montrés à la hauteur de leur emploi et d'infuser dans les veines du corps un sang nouveau et plus jeune.

La nécessité d'une semblable précaution s'était fait sentir même dans la démocratie athénienne où^ dans le temps de sa plus grande puissance, YEcctésta populaire pouvait passer des Psépkismes qui laL plupart du temps étaient des décrets sui* dés matières de simple police ; mais quant aux lois proprement dites, elles ne pouvaient être rendues ou (changées que par un corps différent et moins nom-

DES FONCTIONS QUI APPARTIENNENT, ETC^ 133 breux appelé le Nomothetœ, qui avait aussi pour devoir de réviser Tensemble des lois et de pourvoir à I ce qu'elles s^accordassent entre elles. Dans la constitution anglaise il est très-dîffioile d'introduire un arrangement nouveau et dans le fond et dans la forme; mais, comparativement parlant, on ressent très-peu de répugnance à édicter de nouvelles mesures en y adaptant les formes, les traditions existantes. Il me semble qu'on pourrait trouver le moyen d'enrichir la constitution de ce grand avan^ tage, en y employant la chambre des lords et ses procédés. Une commission pour préparer les bilU ne serait pas en soi une plus grande nouveauté dans la constitution que le bureau pour Tadministration delà loi des pauvres ou que la commission des clôtures. On pourrait, en considération de la grande importance et de la dignité de la charge, établir comme règle que toute personne nommée membre de la commission législative serait pair à vie, à moins qu'elle ne fût destituée sur une demande du parlement : il est probable qu'alors le même bon sens et le même bon goût qui abandonnent en pratique les fonctions judiciaires de la pairie au soin eir clusif des lords jurisconsultes, abandonneraient aux législateurs de profession la tâche de faire les lois, excepté sur dès questidiistouchant aux principes et aux intérêts politiques. Il est probable aussi que des Mis conçus parla chambre haute seraient tdujoiirs

préparés par ces mêmes législateurs, que le gouvernement leur confierait la préparation de tous ses bilk, et que les simples membres de la chambre des communes finiraient par trouver beaucoup plus commode et beaucoup plus favorable au succès de leurs mesures une manière de procéder par laquelle, au lieu d*apporter un bill et de le soumettre directement à la chambre, ils obtiendraient la permission de le présenter et de le voir renvoyer ensuite à la commission législative. Car naturellement la chambre serait libre d'adresser à la commission, pour être examinée par elle, nonseulement une matière, mais toute proposition spécifique, ou bien un projet de bill tn extenso, si quelque membre se croyait capable d'en préparer un qui fût digne de passer : sans aucun doute la chambre adresserait à la commission tous projets semblables, quand ce ne serait que comme matériaux et à cause des suggestions utiles qu'ils peuvent renfermer ; elle adresserait de même à la commission tout amendement ou objection que pourraient proposer par écrit les membres de la chambre, relativement à toute mesure émanée des commissaires.

Le changement des iills par un comité de toute la chambre ne serait pas aboli formellement,- mais tomberait en désuétude. On n'abandonnerait pas ce droit; on l'enfermerait dans cet arsenal où sont déjà le veto royal, le droit de refuser les subsides et

DES FONCTIONS QUI APPARTIENNENT, ETC. i3ii d'autres instruments surannés de guerre politique, dont personne n'a envie de faire usage, mais dont on ne veut point se défaire, de crainte qu'un beau jour, dans une circonstance extraordinaire, on ne vienne à en avoir besoin de nouveau. Au moyen de tels arrangements, la législation prendrait sa place comme œuvre exigeant une grande habileté, une expérience et une étude spéciale, tandis que la nation conserverait intacte la plus importante de ses libertés, celle de n'être gouvernée que par des lois qu'ont acceptées ses représentants élus . Cette liberté prendrait plus de valeur^ une fois isolée des inconvénients sérieux mais nullement inévitables qui l'accompagnent sous la forme d'un procédé législatif mal conçu.

Le véritable office d'une assemblée représentative n'est pas de gouverner, elle y est radicalement impropre ; mais bien de surveiller et de contrôler le gouvernement, de mettre en lumière tous ses actes, d'en exiger l'exposé et la justification, quand ces actes paraissent contestables, de les blâmer s'ils sont condamnables, de chasser de leur emploi les hommes qui composent le gouvernement s'ils abusent de leur charge ou s'ils la remplissent d'une façon contraire à la volonté expresse de la nation, et de nommer leurs successeurs, soit expressément, soit virtuellement. Voilà sans doute un pouvoir as-

sez vaste et d'une sécurité suffisante pour la liberté de la nation. En outre, le parlement a une autre fonction qui, pour Timportance, ne le cède pas à la première : c'est d'être à la fois pour la nation un comité des griefs et un congrès des opinions. Le parlement, c'est une arène où nonseulement l'opinion générale de la nation, mais encore l'opinion des diverses parties de la nation, et autant que possible celle de tous les individus éminents que renferme le pays, peut se produire au grand jour et provoquer la discussion. Là, chaque citoyen peut être sûr de trouver quelqu'un qui expose sonr opinion, aussi bien ou mieux qu*il ne pourrait le faire lui-même, non pas exclusivement à des amis et à des partisans, mais à des adversaires, de façon à lui faire subir l'épreuve de la controverse ennemie. Là, ceux dont l'opinion a le dessous ont la satisfaction intime d'avoir été entendus et d'être éconduits, non par un caprice arbitraire, mais pour des raisons réputées supérieures et jugées telles par les représentants de la majorité de la nation. Là, tout parti ou toute opinion peut rassembler ses forces et perdre ses illusions sur le nombre et le pouvoir de ses partisans. Là, toute opinion qui domine dans la nation se montre dominante, et fait manœuvrer son armée en présence du gouvernement qui, de la sorte, peut et doit lui céder sur cette simple manifestation, sans attendre

DES FONCTIONS QUI APPARTIENNENT, ETC. VM qu'elle fasse un usage réel de sa force. Là, enfin, les hommes d'État peuvent vérifler, avec plus de certitude que partout ailleurs, ce qui monte ou ce qui décline parmi les éléments de Fopinion et du pouvoir ; et il ne tient qu'à eux de prendre leurs mesures par rapport non-seulement aux besoins actuels, mais aux tendances qui sont en voie de progrès.

Les ennemis des assemblées représentatives leur ont souvent reproché d'hêtre le séjour triomphant du verbiage et du bavardage. On ne saurait imaginer une raillerie plus pitoyable. Je ne sache pas qu'une assemblée représentative puisse employer son temps plus utilement qu'à parler, lorsque les sujets de ses discours sont les grands intérêts publics et lorsque chacune de ses paroles représente l'opinion ou d'une classe importante de la nation, ou d'un individu dans lequel une de ces classes a mis sa confiance. Une réunion d'hommes où chaque intérêt, chaque nuance d'opinion peut voir plaider sa cause, peut môme la voir plaider aVec passion à la face du gouvernement et des autres intérêts et opinions, peut les contraindre à l'écouter, à dire oui à ses demandes ou à démontrer clairement pourquoi ils disent non, est en soi une des institutions politiques les plus importantes qui puissent exister, et un des plus précieux bienfaits du gouvernement libre. De telles paroles n'auraient ja-

i38 GOUVERNEMENT REPRÉSENTATIF.

mais été traitées avec dénigrement, si on pe leur avait permis d'entraver Faction, chose qui n'arriverait point si les assemblées savaient et reconnaissaient que parler et discuter sont leur besogne propre, tandis que Vaction, comme résultat de la discussion, est la tâche non pas d'un corps nombreux, mais d'individus dressés à cet effet, le véritable office d'une assemblée étant de veiller à ce que ces individus soient choisis honnêtement et intelligemment, et cela fait, de ne plus se mêler de leur conduite, que pour les critiquer ou pour leur suggérer des idées, ou bien enfin pour leur accorder ou leur refuser le sceau de l'assentiment national. C'est faute de cette judicieuse réserve que les assemblées populaires entreprennent de faire ce qu'elles ne sauraient bien faire — gouverner et légiférer — et n'imaginent pas pour la plus grande partie de cette besogne d'autre mécanisme qu'ellemême, quoique naturellement chaque heure passée à discourir, soit une heure de prise aux affaires réelles. Mais le fait même, qui rend une assemblée impropre à être un conseil de législation, savoir — qu'une assemblée n'est point un choix des plus grands esprits politiques du pays, dont l'opinion ne peut rien faire présumer de certain sur l'opinion de la nation; mais bien qu'une assemblée, lorsqu'elle est convenablement constituée, est un échantillon véritable de tous les degrés d'intelli-

DES FONCTJONS QUI APPARTIENNENT, ETC. 139 gence parmi les classes qui ont voix au gouvernement — ce fait-là même est ce qui la met en état de bien remplir son autre fonction. Le rôle des assemblées, c'est d'indiquer les besoins, d'être un organe pour les demandes populaires, un lieu de discussion pour toutes les opinions sur les affaires publiques, petites ou grandes, et en même temps de contenir par leur critique et au besoin en leur retirant leur appui, ces hauts fonctionnaires publics qui dirigent en réalité les affaires publiques, ou qui nomment ceux par qui elles sont dirigées. Pour jouir à la fois des avantages du contrôle populaire et des bienfaits d'une administration et d'une législation habite (lesquels deviennent tous les jours plus nécessaires à mesure que les affaires humaines croissent en importance et en complexité), il faut absolument réduire dans ces limites rationnelles les fonctions des corps représentatifs. On ne cumule ces avantages qu'en séparant ces fonctions, en mettant d'un côté la charge de critiquer et de contrôler, de l'autre, la conduite réelle des affaires ; en^conflant la première aux représentants du plus grand nombre, tandis que l'on confie I la seconde à un petit nombre d'hommes éclairés, expérimentés, préparés d'ailleurs par une éducation et par une pratique spéciale, et qui ne cessent pas pour cela d'être responsables envers la nation. Après la discussion qu'on vient de voir sur les

fonctions qui appartiennent à rassemblée représentative souveraine de la nation, ce serait le lieu de rechercher quelles sont les fonctions propres des corps représentatifs moinà importants qui devraient exister pour des objets purement locaux. Une pareille recherche forme une partie essentielle de cet ouvrage : il est à propos cependant pour diverses raisons de Tajourner jusqu'à ce que nous ayons examiné quelle est la composition la plus convenable du grand corps représentatif, destiné à contrôler souverainement les actes législatifs et Tadministration des affaires générales de la nation.