CHAPITRE XIII

d'une seconde chambre.

De toutes les questions relatives à la théorie du gouvernement représentatif, aucune n'a été plus controversée, particulièrement sur le continent, que la question des deux chambres, comme on rappelle. Elle a bien plus occupé l'attention des penseurs qu'un grand nombre de questions dix fois plus importantes, et on Ta regardée comme une sorte de pierre de touche pour reconnaître, soit les partisans delà démocratie limitée, soit les partisans de la démocratie illimitée. Pour ma part, j'attache peu de valeur au frein que peut imposer une seconde chambre à une démocratie que rien ne modère d'ailleurs, et j'incline à penser que si l'on est venu à une conclusion juste sur toutes les autres questions constitutionnelles, il est peu important, comparativement parlant, que le parlement se compose de deux chambres ou d'une.

S'il y a deux chambres, elles peuvent être composées d'une manière ou semblable, ou dissemblable.

Si la composition des deux chambres est sembla})1e, elles seront soumises toutes deux aux mêmes influences, et quiconque aura la majorité dans une des chambres sera presque assuré de l'avoir dans l'autre.

11 est vrai que la nécessité d'obtenir le consentement des deux chambres, pour faire passer une mesure, peut être parfois un obstacle matériel au progrès, puisqu'on admettant que les deux assemblées soient représentatives et égales en nombre, un nombre dépassant de peu de chose le quart de la représentation peut empêcher un bill de passer, tandis que s'il n'y a qu'une chambre, le bill est assuré de passer avec une simple majorité. Mais quoique la chose ne soit pas impossible, elle n'est guère probable. 11 n'arrivera pas souvent que de deux chambres composées de la même façon, l'une soit presque unanime et l'autre divisée en deux portions presque de même force.

Si dans Tune dés chambres une mesure est rejetée par la majorité, cette mesure aiira généralement rencontré dans l'autre chambre une forte minorité défavorable: Donc tout progrès qui pourrait être ainsi entravé serait la plupart du temps* un progrès qui n'aurait guère pour lui qu'une simple majorité dans le corps tout entier^ et le pire qui puisse s'ensuivre serait ou un léger retard apporté au triomphe de la mesure, ou un nouvel appel fait aux élec-

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teurs pour s'assurer que la*petite majorité dans le parlement répond à une majorité effective dans la. nation.

L'inconvénient du retard et Tavantage de Tappel* à la nation pourraient être regardés dans ce cas comme se contrebalançant.

J'attache peu d'importance à l'argument qu'oi> présente le plus souvent en faveur des deux chambres : à savoir que c'est un moyen d'empêcher laj précipitation et d'imposer une seconde délibération. En effet, il faut qu'une assemblée représentative soit bien mal constituée, si les formalités établies pour l'expédition des affaires n'exigent pas toujours beaucoup plus de deux délibérations. La considération qui parle le plus dans mon esprit en faveur des deux chambres (et celle-ci je la regarde comme d'une certaine importance) c'est le mauvais, effet produit sur l'esprit de tout possesseur du pouvoir, que ce soit un individu ou une assemblée, par le sentiment qu'il n'a que lui à consulter. 11 est important que nulle assemblée d'hommes ne puisse, même temporairement, faire prévaloir son sic volo* sans demander le consentement de personne autre. Une majorité dans une assemblée unique, quand elle a pris un caractère permanent, qu'elle est composée des mêmes personnes agissant habituellement ensemble et qu'elle est toujours assurée de la victoire, devient aisément despotique et outrecuidante^

314r GOUVERNEMENT REPRÉSENTATIF,

lorsqu'elle est délivrée de la nécessité d'examiner si ses actes seront approuvés par une autre autorité constituée.

Il est désirable qu'il y ait deux chambres, par la même raison qui faisait nommer deux consuls aux Romains, pour que ni l'une ni l'autre ne puissent être exposées à l'influence corruptrice du pouvoir absolu, même pendant l'espace. d'une seule année. Une des qualités les plus indispensables pour la direction des affaires publiques et surtout pour le maniement des institutions libres, c'est la conciliation, la promptitude à transiger, l'empressement à faire des concessions aux adversaires, et à rendre de bonnes mesures aussi peu blessantes que possible pour les personnes d'une opinion opposée.

Céder d'un côté, exiger de l'autre, ainsi que cela se pratique entre deux assemblées, est une école permanente de cette salutaire habitude ; école utile dès à présent, et dont l'utilité se ferait probablement sentir encore davantage avec une constitution plus démocratique de la législature.

Mais il se peut que les deux chambres ne soient pas composées de la même façon, qu'on ait cherché en les composant à les modérer l'une par l'autre. Si l'une est démocratique, l'autre naturellement sera constituée en vue de mettre un frein à la démocratie ; mais sous ce rapport, son utilité dépend complètement de l'appui social sur lequel elle peut

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compter en dehors d'elle-même. Une assemblée qui n'a pas pour base quelque grand pouvoir dans le pays, est peu de chose auprès d'une autre qui a cette base . Une chambre aristocratique n'est puissante que dans un état de société aristocratique. La chambre des lords fut autrefois le pouvoir le plus fort dans notre constitution, et la chambre des communes un pouvoir seulement modérateur ; mais alors les barons étaient presque le seul pouvoir dans la nation.

Je ne puis pas croire que dans un état de société véritablement démocratique, la chambre des lords aurait aucune valeur réelle comme modératrice de la démocratie. Quand un parti est faible, le moyen de le fortifier n'est pas de le ranger en ligne de bataille devant son adversafre plus puissant, et de déployer à ciel ouvert leurs forces respectives. Une pareille tactique assurerait la défaite complète du plus faible. Celui-ci ne peut opérer sainement qu'en prenant position parmi la foule plutôt que contre la foule : au lieu de se tenir à l'éqart et de contraindre chacun à se déclarer pour lui ou contre lui, il doit attirer à lui les éléments les plus capables de fusion : il ne faut pas qu'il se pose en corps ennemi, ce qui provoquerait un ralliement général contre lui, mais bien qu'il opère comme l'un des éléments d'une masse mélangée, infusant son levain et souvent faisant le parti le plus fort de celui qui aurait

»été le plus faible, en lui prêtant Tappui de son influence. Le pouvoir réellement modérateur' dans une constitution démocratique, doit agir dans eipar la chambre démocratique.

Je l'ai déjà affirmé, et, selon moi, c'est une maxime fondamentale de gouvernement :' il devrait y avoir 'en toute constitution un centre de résistance contre le pouvoir prédominant, et par conséquent dans une constitution démocratique un moyen de résis- .^tance contre la démocratie. Si un peuple qui possède une représentation démocratique, est, par ses antécédents historiques, plus porté à tolérer un pareil centre de résistance, sous la forme d'une seconde chambre ou d'une chambre des lords, que sous toute autre forme, cela constitue une forte Taison pour que le centre existe sous cette forme. Mais enfin elle ne me semble pas la meilleure, ni la plus propre à atteindre son but.

S'il y a deux chambres, l'une qui est regardée •comme représentant le peuple, l'autre comme représentant une classe seulement ou comme n'étant pas représentative du tout, je ne puis pas croire que là où la démocratie est le pouvoir dominant, la se- 'Conde chambre aurait aucun pouvoir réel de résister, même aux aberrations de la première : on pour^ rait la laisser vivre par déférence.pour les habitudes «t les souvenirs, mais non comme un contre-poids ^effectif. Si elle exerçait une volonté indépendante,

on exigerait qu'elle se contentât dé réparer les oublis accidentels de la branche la plus populaire de la législature, ou de rivaliser avec elle en fait de mesures populaires.'

La possibilité d'un frein réel à l'ascendant de la majorité, dépend donc de la façon dont le pouvoir est réparti dans la branche la plus populaire du gouvernement, et j'ai indiqué la meilleure manière, à mon avis, d'y balancer les forces. J'ai démontré également ceci : dans le cas même où on permettrait à la majorité numérique d'exercer une prépondérance complète par l'entremise d'une majorité correspondante au parlement, si cependant on permet aussi aux minorités d'exercer le droit qui leur appartient également d'après des principes strictement «démocratiques, d'être représentées en proportion de leur nombre, cette précaution garantira la présence constante dans la chambre (au même titre populaire que ses autres membres) d un si grand nombre des premières intelligences du pays, que sans former bande à part et sans être investie d'aucune prérogative odieuse, cette portion de la •représentation aura uneinfluence personnelle beaucoup plus grande que sa force numérique, et fournira de la manière la plus parfaite le centre de résistance morale nécessaire. Une seconde chambre 91'est donc pas indispensable pour atteindre ce but: elle n'y conduirait pas, et même elle pourrait être

un obstacle. Si cependant, par les raisons que j*ai exprimées plus haut, une seconde chambre était jugée nécessaire, elle devrait être composée d*éléments, non pas précisément hostiles aux intérêts de classe de la majorité, mais enclins à lutter con~ tre ces intérêts et capables de s'élever avec autorité contre les erreurs et les faiblesses du plus grand nombre.

Évidemment, ces conditions ne se rencontrent pas dans un corps constitué comme notre chambre des lords. Du moment où le rang conventionnel et les richesses individuelles n'intimident plus la démocratie, une chambre des lords devient insignifiante.

De tous les principes d'après lesquels on peut constituer un corps sagement conservateur, destiné à modérer et à régler l'ascendant démocratique, le meilleur me semble être celui qui avait servi de base au sénat romain, le corps le plus prudent et le plus sagace qui ait jamais administré les affaires publiques. Les défauts d'une assemblée démocratique qui représente le public en général sont les défauts du public lui-même : le manque d'éducation spéciale et de savoir. Ce qu'il faut pour y remédier, c'est de lui associer un corps dont les traits caractéristiques seraient Téducation spéciale et le savoir. Si une chambre représente le sentiment populaire, l'autre devrait représenter le mérite personnel.

éprouvé et garanti par des semces publics réels, et fortifié par Texpérience pratique. Si Tune est la chambre du peuple, l'autre devrait être la chambre des hommes d'État, un conseil composé de tous les hommes publics qui ont occupé des charges ou des fonctions politiques importantes. Une pareille chambre pourrait être beaucoup plus qu'un corps simplement modérateur. Ce ne serait pas uniquement un frein, mais aussi une force impulsive. Là, le pouvoir de contenir le peuple appartiendrait aux hommes les plus capables et en général les plus désireux de le faire avancer dans toute direction utile. Le conseil auquel serait confiée la mission de redresser les erreurs du peuple ne représenterait pas une classe suspecte d'antipathie pour les intérêts du peuple, mais se composerait de ses chefs naturels dans la voie du progrès. Aucune autre manière de constituer une seconde chambre ne réussirait à donner autant de poids et d'efficacité à sa fonction modératrice. Il serait impossible, quelque somme de mal qu'il pût empêcher, de décrier comme un pur obstacle un corps qui serait toujours le premier à favoriser le progrès. Si un pareil sénat pouvait trouver sa place en Angleterre (je n'ai guère besoin de dire que ceci est une pure hypothèse) il pourrait être composé des éléments que voici : — Tous ceux qui seraient ou qui auraient été membres de la commission lé-

gislative décrite dans un des chapitres précédents, •et que je regarde comme un élément indispensable •d'un gouvernement populaire bien constitué— tous ceux qui seraient ou qui auraient été premiers Juges, ou présidents d'une des cours supérieures, civile ou criminelle — tous ceux qui pendant cinq -ans auraient été simples juges — tous ceux qui attiraient été ministres pendant deux ans ; mais ceux-ci pourraient entrer aussiàlachamibre des communes, «t s'ils en étaient membres, leur pairie ou droit isénatorial serait suspendu (la condition de temps est nécessaire, afin d'empêcher de nommer minisires certains hommes, simplement pour leur donner un siège au sénat, et j'ai parlé de deux ans pour que le même terme qui leur donne droit à une pension, puisse leur donner droit à une sénatorerie) — tous ceux qui auraient rempli la fonction de •commandant en chef, et tous ceux qui, ayant commandé une armée ou une flotte, auraient été remerciés par le parlement, pour un succès militaire ou naval — tous ceux qui auraient rempli pendant •dix ans un emploi diplomatique de première classe — tous ceux qui auraient été gouverneurs de l'Inde -ou de l'Amérique anglaise, et tous ceux qui auraient €u pendant dix ans un gouvernement dans quelque colonie.

Le service civil permanent serait aussi représenté ; on nommerait sénateurs tous ceux qui pendant

dix ans auraient rempli les fonctions importantes de sous-secrétaires à la trésorerie, de sous-secrétaires d^État permanents, ou d'autres fonctions également élevées et responsables. Des fonctions légales, politiques, militaires ou navales, pourraient seules donner droit à la dignité de sénateur. La distinction scientifique et littéraire est trop indéfinie et trop sujette à discussion ; elle implique un pouvoir de sélection^ tandis que les autres qualités parlent d'elles-mêmes. Si les écrits qui ont fait la réputation d'un homme ne touchent pas à la politique, ils ne prouvent point que cet homme ait les qualités spéciales voulues : tandis que si ce sont des écrits politiques, les différents ministères pour raient inonder la chambre d'instruments de parti. Avec les antécédents historiques de l'Angleterre^ il est presque certain qu'à moins d'une subversion violente, de la constitution actuelle (chose peu probable), on ne pourrait créer une seconde chambre qu'en l'édifiant sur les fondations de la chambre des lords. Il est hors de question de songer sérieusement à abolir cette assemblée, pour la remplacer par un sénat tel que celui que je viens d'esquisser ou par quelque autre. Mais il pourrait ne pas y avoir la même difficulté insurmontable, à fondre dans l'assemblée actuelle, les classes ou les catégories qu'on vient d'énumérer, en qualité de pairs à vie.

Une mesure ultérieure et peut-être nécessaire d'après cette supposition, serait que la pairie héréditaire fût représentée à la chambre par des représentants au lieu d'y siéger personnellement : une coutume établie déjà pour les pairs d'Ecosse et d'Irlande et qui probablement deviendra inévitable un jour ou Tautre, simplement par l'accroissement de Tordre. En se servant du plan de M. Hare,on pourrait facilement empêcher les pairs représentants de représenter exclusivement le parti qui a la majorité dans la pairie. Si par exemple on accordait un représentant par dix pairs, chaque groupe de dix pourrait être admis à se choisir un représentant, et les pairs pourraient être libres de se grouper à cet effet, comme bon leur semblerait. Voici comment pn pourrait procéder pour l'élection : on exigerait de tous les pairs qui seraient candidats pour la représentation de leur ordre, de se déclarer tels et de porter leurs noms sur une liste. On désignerait le jour et l'endroit où tous les pairs désireux de voter devraient être présents, soit en personne, soit par procuration, suivant la coutume parlementaire ; on recueillerait les votes ; chaque pair ne votant que pour un candidat, tout candidat qui aurait dix votes serait déclaré nommé.

Si un candidat avait plus de dix votes, tous les électeurs, excepté dix, pourraient retirer leurs votes, ou bien on en tirerait dix au sort. Ces dix votes for-

meraîent son corps de commettants, et le surplus de ceux qui auraient voté pour lui serait libre de voter en faveur de quelque autre. On continuerait d'agir ainsi jusqu'à ce que (autant que possible), chaque pair présent, soit personnellement, soit par procuration, fût représenté. Dans le cas où il en demeurerait moins de dix non représentés, on pourrait encore leur permettre, si le nombre s'en élevait jusqu'à cinq, de choisir un représentant. S'ils étaient moins de cinq, leurs votes seraient perdus, ou bien on pourrait leur permettre de les inscrire en faveur de quelqu'un déjà nommé. A cette exception près, et elle est peu considérable, chaque pair élu représenterait dix membres de la pairie, qui tous, non-seulement auraient voté pour lui, mais l'auraient choisi entre tous les candidats comme celui par qui ils étaient le plus désireux d'être représentés. Gomme compensation pour les pairs qui ne seraient pas nommés représentants de leur ordre, ils pourraient être élus à la chambre des communes : une justice qu'on refuse maintenant aux pairs d'Ecosse et aux pairs d'Irlande dans leur propre pays, tandis que la majorité de cette pairie a seule le droit d'être représentée dans la chambre des lords.

Cette manière de former un sénat est, non-seulement celle qui semble la meilleure en soi, mais encore celle en faveur de laquelle parlent le plus haut,

et les précédents historiques et de brillants succès

actuels.

Ce n'est pas toutefois Tunique plan qu'on puisse proposer. Une autre manière de former une seconde chambre, serait de la faire nommer par la première, à la condition toutefois que celle-ci ne nommerait aucun de ses propres membres. Une pareille assemblée, émanant à un degré près du choix populaire ainsi que le sénat américain, ne serait pas regardée comme contraire aux institutions démocratiques, et acquerrait probablement une influence populaire considérable. Nommée comme elle l'aurait été, il ne serait guère probable qu'elle pût exciter la jalousie de la chambre populaire, ou entrer en collision avec elle. En outre, on serait à peu près sûr (toutes les précautions étant prises pour la représentation delà minorité) que la deuxième chambre renfermerait un grand nombre de ces hommes hautement capables, qui, soit par accident, soit faute de qualités brillantes, n'auraient pas voulu rechercher ou n'auraient pas pu obtenir les suffrages de commettants populaires.

La meilleure constitution d'une seconde chambre, est celle qui comprend le plus grand nombre possible d'éléments exempts des intérêts de classe et des préjugés de la majorité, mais n'ayant rien de blessant pour le sentiment démocratique. Je répète cependant, qu'on ne peut se fier absolu-

ment à une seconde chambre, quelle qu^elle soit, pour tempérer Tascendant de la majorité. Le caractère d'un gouvernement représentatif est déterminé par la constitution de la chambre populaire. Comparées à cela, toutes les autres questions relatives à la forme du gouvernement sont insignifiantes.