CHAPITRE XIV

DE l'exécutif dans ON GOUVERNEMENT BEPBtÇENTATIF.

Il serait déplacé de discuter dans ce traité la question de savoir en combien de départements ou de branches, la besogne executive du gouvernement peut être divisée le plus avantageusement. Sous ce rapport, les différents gouvernements sont différents, et il n'est guère probable qu'on fasse de grandes bévues dans^ la classification des services, si les hommes sont disposés à commencer par le commencement et à ne pas se regarder comme liés par la série d'accidents, qui, dans un vieux gouvernement tel que le nôtre, a produit la division actuelle des affaires publiques.

Il suffit de dire que la classification des fonctionnaires devrait correspondre à celle des matières, et qu'il ne devrait pas y avoir plusieurs départements indépendants les uns des autres, pour surveiller les différentes parties d'un même tout ; ce qui existait encore tout récemment dans notre administration militaire et ce qui s'y rencontre aujourd'hui encore

DE L'EXÉCUTIF DANS UN GOUVERNEMENT, ETC. 327 mais à un degré moindre. Quand il s'agit d'un seul objet (tel par exemple que d'avoir une armée puissante), une seule autorité devrait être chargée de ce soin. L'ensemble des moyens dirigés vers un seul but, devrait être sous un seul et môme contrôle et sous une seule et même responsabilité. S'ils sont divisés entre des autorités indépendantes, les moyens deviennent des fins pour chacune de ces autorités, et ce n'est l'affaire de personne, si ce n'est du chef du gouvernement (qui probablement n*a aucune expérience pratique de la chose donnée), de poursuivre la véritable fin. Les différentes classes de moyens ne sont pas combinées ensemble et adaptées les unes aux autres, sous la direction d'une idée principale ; et tandis que chaque département est tout entier à ses besoins, sans s'occuper des autres départements ni de leurs besoins, l'ensemble, le but de l'opération est perpétuellement sacrifié à l'opération elle-même.

En principe, toute fonction executive, supérieure ou subalterne, devrait être le devoir fixe d'un individu. On verrait clairement alors qui fait chaque chose, et de qui est chaque faute, chaque négligence : la responsabilité est nulle, quand personne ne sait qui est responsable, et même quand elle est réelle, elle ne peut être divisée sans être affaiblie. Pour qu'elle '^demeure tout ce qu'elle peut être, il faut qu'il n'y. ait qu'une seule personne qui re-

cueille tout l'honneur de ce qui est bien fait, ou qui supporte tout le blâme de ce qui est mal fait. Il y a cependant deux manières de partager la responsabilité : Tune qui ne fait que raffaiblir, l'autre qui la détruit complètement. Elle est afiPaiblie, quand il faut le concours de plus d'un fonctionnaire pour le même acte. Chacun d'eux continue à porter le poids d'une véritable responsabilité ; si l'acte a été mal fait, aucun d'eux ne peut dire qu'il ne l'a pas fait, il y a participé, tout comme un complice participe à un crime ; s'il y a crime légal, tous peuvent être punis légalement, et leur punition ne doit pas être moins sévère que s'il n'y avait qu'une seule personne coupable. Mais il n'en est pas de môme pour les pénalités, non plus que pour les récompenses de l'opinion : celles-ci sont toujours diminuées lorsqu'on les partage. Quand il n'y a pas de crime légal défini, pas de corruption, ni de malversations, mais seulement une erreur, ou une imprudence, ou ce qui peut passer pour tel, quiconque y a participé trouve une excuse à ses propres yeux et aux yeux du monde, d^ns ce fait que d'autres personnes ont agi conjointement avec lui. L'improbité même • est une dé ces choses dont les hommes se regardent comme absous, si ceux qui auraient dû résister et faire des remontrances n'en ont ri«n fait, bien plus encore s'ils ont donné leur consentement formel. Dans ce cas cependant, quoique la responsabilité

DE l'exécutif dans UN GOUVERNEMENT, ETC. 329 soitaffaiblie, ilya encore responsabilité; chacun de ceux qui sont impliqués dans Taffaire a consenti à l'acte et y a pris part selon sa capacité individuelle. Les choses sont bien pires, quand l'acte lui-même est seulement celui d'une majorité — d'un conseil délibérant les portes fermées sans que personne sache ou ait chance de savoir, excepté dans un cas extrême, si un membre a voté pour ou contre l'acte. La responsabilité dans ce cas n'existe que de nom. « Les conseils, a dit spirituellement Bentham, sont des abris. » Ce que fait le conseil n'est l'acte de personne, et personne ne peut en être responsable. La réputation même du conseil ne souffre que dans «on caractère collectif, et un membre ne ressent cela qu'autant qu'il est porté à identifier sa propre valeur à celle du corps; un sentiment souvent trèsfort lorsque le corps esl permanent et que l'individu y est lié, vaille que vaille ; mais les fluctuations d'une carrière officielle moderne ne laissent pas à un pareil esprit de corps le temps de se former ; et si cet «sprit existe, ce n'est que dans les rangs obscurs des subordonnés permanents. Donc, les conseils ne sont pas un instrument convenable pour la besogne executive, et l'on ne peut la leur confier que lorsque, pour d'autres raisons, il serait encore pire de donner à un seul ministre plein pouvoir et pleine liberté d'agir.

D'un autre côté, il y a une maxime d'expérience

qui dit que la sagesse se rencontre dans la multitude des conseillers, et qu*un homme juge rarement bien de ses propres intérêts et encore moins de ceux du public, quand il a Thabitude de ne faire usage que de son propre savoir ou de celui d'un seul conseiller. Il n'y a pas nécessairement incompatibilité entre ce principe et Tautre ; il est facile de donner le pouvoir réel et la complète responsabilité à un seul, en le pourvoyant (si besoin est) de conseillers dont chacun n'est responsable que de l'opinion qu'il émet. En général, le chef d'un département du pouvoir exécutif est un homme purement politique. Il peut être un bon politique et un homme de mérite, et s'il n'en est pas ordinairement ainsi, le gouvernement est mauvais. Mais son talent général et la connaissance qu'il devrait posséder des intérêts généraux du pays ne sont pas accompagnés, si ce n'est accidentellement, par une connaissance égale, et qu'on pourrait appeler professionnelle, du département dont il est destiné à être le chef. Il faut donc lui fournir des conseillers professionnels. Lorsque l'expérience et les connaissances suffisent, lorsque les qualités voulues dans un conseiller professionnel peuvent se rencontrer toutes chez un seul individu bien choisi (ce qui a lieu par exemple quand il s'agit d'un jurisconsulte), une semblable personne pour les vues et les directions supérieures, avec un état-major de commis pour la

DE L'EXÉCUÎIF DANS UN GOUVERNEMENT, ETC. 33! science des détails, est tout ce qu'il' faut. Mais la plupart du temps, il ne suffit pas que lé ministre consulte une personne compétente, ou, quand il ne connaît pas lui-même le sujet, qu'il suive implicitement ravis d'une telle personne. Il est souvent nécessaire qu'il écoute, non pas à l'occasion, mais habituellement, une variété d'opinions et qu'il s'éclaire par les discussions d'un corps de conseillers. Ceci, par exemple, est strictement obligatoire pour les affaires militaires et navales. Par conséquent les ministres de la guerre et de la marine, et probablement plusieurs autres, devraient être assistés par un conseil composé, au moins pour les deux départements précités,, d'hommes capables et doués d'une grande expérience professionnelle. Afin de réunir malgré tous les changements d'administration les hommes les plus capables, les conseils devraient être permanents.

Je veux dire par là qu'ils ne devraient pas, comme les lords de l'amirauté, se démettre de leurs fonctions en même temps que le ministère qui les a nommés ; mais il est bon que ceux qui ont été choisis pour des positions élevées, qui n'ont pas été appelés par le droit d'une promotion hiérarchique, n'occupent ces positions que pendant un temps déterminé, à moins qu'ils ne soient l'objet d'un second choix; ce qui se fait maintenant pour les noïninations dans l'état-major de l'armée

3d2 GOUVERNEMENT REPRÉSENTATIF.

smglaise. De cette façon, les nominations n'étant pas faites à vie, sont Tobjet de moins d'intrigues; en même temps c'est un moyen de mettre à Téeart sans affront ceux qui ne méritent pas d'être gardés et de nommer des personnes hautement méritantes, de moindre ancienneté, qui ne seraient jamais nommées s'il fallait attendre des morts ou des résignations volontaires.

Les conseils seraient simplement consultatifs en ce sens que la décision finale serait prise par le ministre lui-même, et par le ministre seul; mais les conseillers ne devraient pas être regardés ni se regarder eux-mêmes comme des zéros, ou comme susceptibles d'être réduits à ce rôle, au gré du ministre. Les conseillers d'un homme puissant et peut-être impérieux devraient être dans des conditions telles qu'il leur fût impossible, honorablement, de ne pas exprimer une opinion, et qu'il fût impossible à cet homme de ne pas écouter et examiner leurs recommandations, qu'il les adopte ou non. On trouve précisément dans la constitution du conseil du gouverneur général et des conseils des présidences aux Indes, un modèle des rapports qui devraient exister entre un chef et des conseillers de cette espèce.

Ces conseils sont composés de personnes qui ont une connaissance professionnelle des affaires de Dinde, connaissance qui manque ordinairement au

DE l'exécutif dans UN GOUVERNEMENT, ETC. 333 gouverneur général et aux autres, et qu'il ne faudrait guère exiger d'eux. Il est entendu en principe que chaque membre du conseil doit exprimer son opinion ; un simple acq^uiescement dans la plupart des cas. Mais s'il y a différentes manières de voir, tous les membres ont la liberté et l'habitude invariable d'exposer les motifs de leur opinion. Le gouverneur général ou gouverneur fait de même. Dans les cas ordinaires, on adopte la décision de la majorité t donc le conseil a une part réelle dans le gouvernement. Mais si le gouverneur gépéral ou gouverneur le juge convenable, il peut mettre de côté l'opinion, même unanime du conseil, en exposant ses motifs. Il en résulte que le chef est individuellement et réellement responsable de tous les actes du gouvernement. Les membres du conseil n'ont que la responsabilité de conseillers. Mais on sait toujours par des documents susceptibles •rf'l&tre produits et qui sont toujours produits, si le parlement ou l'opinion publique l'exige, ce que chacun a conseillé, et quels motifs il a donnés à l'appui de son opinion.

En même temps, grâce à leur position élevée, grâce à leur participation ostensible à tous les actes du gouvernement, les conseillers ont des raisons presque aussi fortes pour se consacrer aux affaires publiques, et pour exprimer une opinion dûment réfléchie sur toutes les branches du gouveme-

33t GOUYEUNKMENT REPRÉSENTATIF.

ment, que s*ils portaient toute la responsabilité.

Cette manière de conduire les plus hautes affaires administratives est un des exemples les plus heureux de l'appropriation des moyens à la fin; et l'histoire politique, qui jusqu'à présent n'a pas été très-fertile en œuvres d'habileté et de combinaison, n'en offre pas beaucoup d'autres. C'est une des acquisitioTis dont l'art politique a été enrichi par l'expérience du gouvernement de la compagnie des Indes : et de môme que la plupart des sages combinaisons qui ont conservé l'Inde à ce 'pays, de même que tout ce que cette compagnie a produit de bon gouvernement — dans des circonstances et avec des matériaux qui en font un objet d'étonnement — ce progrès est sans doute destiné à périr dans l'holocauste général qui semble attendre toutes les traditions du gouvernement indien, depuis qu'elles ont été mises à la merci de l'ignorance publique et ,de la vanité présomptueuse des hommes politiques.

Un cri s'élève déjà pour l'abolition des conseils que l'on traite de roue superflue et onéreuse dans le mécanisme du gouvernement, tandis qu'on sollicite depuis longtemps, et avec des chances de succès toujours croissantes, l'abrogation du service civil professionnel, service qui forme les membres de ces conseils, et qui peut seul garantir leur valeur.