DE L*EXÉCUTIF DANS UN GOUVERNEMENT, ETC

Un principe très-important de bon gouvernement dans une constitution populaire, c'est qu'aucun fonctionnaire exécutif ne soit nommé par l'élection populaire, soit celle du peuple lui-même, soit celle de ses représentants. Gouverner est d'un bout à l'autre une œuvre délicate : les qualités nécessaires pour s'en bien acquitter, sont de ces qualités spéciales et professionnelles dont ne .peuvent bien juger que les personnes qui en sont douées ellefs-mêmes jusqu'à un certain point, ou qui en ont quelque expérience pratique.

Trouver les personnes les plus capables de remplir les fonctions publiques — non pas simplement en choisissant les meilleures parmi celles qui se présentent, mais en cherchant les meilleures dans le sens absolu du mot et en prenant note de toutes les personnes capables qu'on rencontre, afln de pouvoir les retrouver, si besoin il y a — est une besogne très-pénible et qui exige un discernement aussi subtil que consciencieux. Et, comme il n'y a pas en général de devoir public aussi mal rempli, c'est celui où il est le plus important d'imposer la plus forte dose possible de responsabilité personnelle ; il convient d'en faire une obligation spéciale pour les hauts fonctionnaires des différents départements. Tous les fonctionnaires publics subordonnés qui ne sont point nommés d'après quelque examen public, devraient être choisis par le

ministre qui serait leur supérieur, celui-ci étant directement responsable de son choix. Naturellement le premier ministre choisira tous les autres ministres, et lui-même, quoique choisi de fait par le parlement, serait, sous un gouvernement royal, nommé officiellement par la couronne.

Le fonctionnaire qui nomme devrait être la seule personne ayant pouvoir de destituer un fonctionnaire subordonné, sujet à destitution ; chose qui la plupart du temps ne devrait pas exister, si ce n'est dans le cas de mauvaise conduite personnelle. En efi'et, on ne peut s'attendre à ce que les personnes qui traitent tout le détail des affaires publiques et dont'les qualités sont de beaucoup plus d'importance pour le public que celles du ministre luimême, se consacreront à leur profession et se mettront à acquérir le savoir et l'habileté dans lesquels le ministre doit souvent placer son entière confiance, si belles peuvent être mises à la porte d'un moment à l'autre, sans avoir commis aucune faute, uniquement parce que le ministre veut donner la place à quelque autre, soit par calcul politique, soit pour des raisons à lui personnelles.

Le principe qui condamne la nomination des fonctionnaires exécutifs par le suffrage populaire, devrait-il faire une exception, sous un gouvernement républicain, en faveur du chef de l'exécutif? La règle qui. dans la constitution américaine, veut

DE L'EXÉCUTIF DANS UN GOUVERNEMENT, ETC. 337 que le président soit nommé tous les quatre ans par le peuple tout entier, est-elle une bonne règle? La question n'est pas sans difficulté. Sans aucun doute, dans un pays comme TAmérique, où la monarchie ne saurait revivre, on trouve un certain avantage à rendre le premier ministre indépendant constitutionnellement du corps législatif, et à faire que les deux grandes branches du gouvernement {lesquelles sont également populaires quant à l'origine et à la responsabilité) se contiennent réellement Tune l'autre. Ge plan est en concordance avec le soin jaloux que prennent les Américains, d'éviter la concentration de grandes masses de pouvoir entre les mêmes mains. Mais cet avantage est payé infiniment plus qu'il ne vaut. Il semble beaucoup mieux que le premier magistrat dans une république soit nommé ouvertement, comme le premier ministre est nommé virtuellement dans une monarchie constitutionnelle, par le corps représentatif. De cette façon d'abord, on est certain que ce sera un homme plus éminent. Si les choses se passaient de la sorte, le parti qui a la majorité au parlement nommerait en général son propre chef qui est toujours un des hommes politiques les plus importants et souvent le premier de tous, tandis que le président des États-Unis, depuis que le dernier survivant des fondateurs de la république a disparu de la scène, est toujours ou un homme

333 GOUVERNEMENT nEPUÉSENTATIF.

obscur, OU UD homme qui a acquis sa réputation autrement qtfen s'occupant de politique. Et ceci, comme je Tai déjà observé, n'est pas un accident, mais Teffet naturel de la situation. Les hommes éminents d'un parti ne sont pas ses candidats les plus utiles, pour une élection où tout le pays doit prendre part. Tous les hommes éminents ont des ennemis personnels, ou bien ont fait quelque chose ou tout au moins professé quelque opinion qui déplaît à une grande partie de la communauté, et qui, probablement, diminuerait beaucoup le nombre des votes en leur faveur, tandis qu'un homme sans antécédents, dont on ne sait rien si ce n'est qu'il professe les opinions du parti, réunira facilement tous les votes de ce parti. Une autre considération importante, c'est le grand danger de manœuvres électorales incessantes. Quand la plus haute dignité de l'État doit être conférée une fois tous les quatre ans par l'élection populaire, le temps qui s'écoule dans l'intervalle est employé à ce qui est implicitement une brigue. Le président, les ministres, les chefs de parti et leurs partisans sont tous des faiseurs d'élection. En fait de politique, tout le pays n'est profondément occupé que de simples personnalités ; on discute et on décide toute question publique, en ayant égard moins à ses mérites qu'à l'effet qu'elle produira sur l'élection du président. Si Ton avait cherché un système pour faire

DE L'EXÉCUTIF DANS UN GOUVKUNEMENT, ETC. 339 de Fesprit de parti le principe d'action dominant dans toutes les affaires publiques, et pour créer un motif non-seulement de faire de toute question une question de parti, mais'encore de soulever des questions afin de pouvoir fonder là-dessus des partis... il aurait été difficile de trouver un meilleur moyen d'atteindre ce lîut.

Je n'affirmerai pas qu'il serait toujours et partout désirable que le chef de l'exécutif dépendît des votes d'une assemblée représentative, comme en dépend le premier ministre en Angleterre, et cela sans aucun inconvénient. Si l'on jugeait qu'il vaut mieux éviter ceci, le ministre pourrait (quoique nommé par le parlement) garder ses fonctions pendant, un laps de temps déterminé, indépendant d'un vote parlementaire, ce qui serait le système américain, moins l'élection populaire et ses maux. Il y a une autre manière de rendre le chef de l'administration aussi indépendant à l'égard de la législature, que faire se peut, sans nuire aux conditions essentielles d'un gouvernement libre. Il ne dépendrait jamais indû'ment d'un vote parlementaire, s'il avait le pouvoir que possède en fait le premier ministre anglais, de dissoudre la chambre et d'en appeler au peuple ; si, au lieu d'être révoqué de ses fonctions par un vote hostile, il ne pouvait être réduit par le vote, qu'à l'alternative de donner sa

démission ou de dissoudre la chambre.

340 GOUVERNEMENT REPKÉSENTATIF.

Il me paraît désirable que le premier ministre possède le pouvoir de dissoudre le parlement, même sous un système où il serait assuré de garder sa place pendant urfe période déterminée. Il ne devrait pas y avoir en politique de dédales possibles, c'est-à-dire de conflit entre un président et une assemblée, où ils seraient face à face pendant un laps de temps donné (peut-être plusieurs années), sans pouvoir se débarrasser Tun de Tautre. Pour traverser une de ces crises, sans que de côté ou d'autre on recourût à un coup d'État, il faudrait que l'amour dé la liberté et l'habitude de l'empire sur soi-même fussent combinés chez un peuple, à un degré qui ne s'est encore rencontré que trèsrarement ; et quand même on aurait pris des précautions contre cette extrémité, supposer que les deux autorités ne se paralyseront pas l'une l'autre, c'est croire que la vie politique du pays 3era toujours gouvernée par un esprit de tolérance mutuel et de compromis, que ne pourront troubler ni les passions ni les excitations des luttes de parti les plus vives. Un pareil esprit peut exister; mais il est imprudent, lors même qu'il existe, de le mettre à une trop rude épreuve.

Il est désirable pour d'autres raisons, qu'un pouvoir dans l'État (qui ne peut être que le pouvoir exécutif) ait toujours pleine et entière liberté de convoquer un nouveau parlement. Quand on ne

DE L'EXÉCUTIF DANS UN GOUVERNEMENT, ETC. 341 sait pas au juste lequel de deux partis opposés est le plus fort, il est important qu'il existe un moyen <;onstitutionnel de juger la chose. Tant qu'elle restera douteuse, aucune autre matière politique n'a -chance d'être traitée d'une façon convenable ; un pareil intervalle est généralement un interrègne pour tous projets d'amélioration législative ou administrative, aucun parti n'ayant assez de confiance en sa force pour tenter des choses capables de provoquer l'opposition de quelque individu collectif ou privé, qui a une influence directe ou indirecte •dans la lutte pendante.

Je n'ai pas pris en considération le cas où un grand pouvoir centralisé entre les mains du premier magistrat, et l'attachement insuffisant du peuple pour les institutions libres, donneraient à ce magistrat une chance de réussir dans une tentative pour renverser la constitution et usurper le pouvoir.

Où existe un tel danger, il ne doit pas y avoir de premier magistrat que le parlement ne puisse réduire, d'un seul vote, à la condition d'homme privé. Dans un état de choses où ce manque de foi n'est pas impossible, cette prérogative du parlement, si énorme qu'elle paraisse, n'est qu'une faible sûreté.

De tous les fonctionnaires du gouvernement, ceux qu'il serait le plus fâcheux de voir nommer par le

suffrage populaire, ce sont les juges. En même temps que leurs quaFités spéciales et professionnelles ne sont pas appréciables pour le peuple, il n*y a pas de fonctionnaires chez qui une impartialité absolue, et Tabsence complète de liaisons avec des hommes politiques ou des sections de parti, soit d^une aussi grande importance. Quelques penseurs, entre autres Bentham, ont été d'avis que bien qu'il ne convienne pas d'appliquer aux juges Télection populaire, les habitants de leur district déviaient pouvoir, après les avoir éprouvés suffisamment, les destituer de leur charge. On ne peut nier que l'inamovibilité d'un' fonctionnaire public à qui sont confiés de grands intérêts ne soit en elle-même un mal.

Il n'est aucunement désirable qu'il n'y ait pas moyen de se débarrasser d'un juge inique ou ignorant, si ce n'est lorsqu'il s'est conduit de façon à pouvoir être cité devant une cour criminelle : il n'est aucunement désirable qu'un fonctionnaire de qui tant de choses dépendent, se sente libre de toute responsabilité, excepté envers l'opinion et sa propre conscience. Cependant, il s'agit de savoir si^ dans la position particulière d'un juge et en supposant qu'on ait pris les sûretés possibles pour que la nomination fût honnête, l'irresponsabilité (excepté à l'égard de la conscience publique et de la sienne propre) n'a pas en somme moins de ten-

DE L'EXÉCUTIF DANS UN GODVEHNEMENT, ETC. 343 dance à pervertir la conduite, que la responsabilité envers le gouvernement ou envers un vote populaire.

L'expérience a depuis longtemps décidé la question dans le sens afflrmatif, en ce qui regarde la responsabilité envers Texécutif ; et la chose est tout aussi évidente quand c'est la responsabilité envers le suffrage des électeurs qu'on cherche à imposer. Parmi les bonnes qualités du peuplé comme électeur ne figurent point celles qui sont particulièrement nécessaires pour un juge, le calme et l'impartialité : heureusement, ce ne sont point là les qualités nécessaires pour cette intervention du suffrage populaire, qui est essentielle à la liberté.

La justice, quoiqu'elle soit une qualité nécessaire à tous les êtres humains et par conséquent à tous les électeurs, n'est pas le motif qui décide d'une élection populaire. La justice et l'impartialité sont aussi peu nécessaires pour nommer un membre du parlement, qu'elles peuvent l'être dansune transaction humaine. Les électeurs n'ont pas à donner une chose à laquelle chaque candidat ait droit, ni à juger à des intérêts généraux des compétiteurs ; ils doivent déclarer lequel possède leur confiance personnelle, ou lequel représente le mieux leurs convictions politiques. Un juge est tenu de traiter son ami politique ou la personne qu'il connaît le mieux.

exactement comme il traite les autres. Mais si un électeur agissait ainsi, il commettrait un oubli de son devoir! On ne peut prendre pour base d'un argument, le bon effet produit sur les juges tout comme sur les autres fonctionnaires, par la juridiction morale de Topinion; car, même sous ce rapport, ce qui exerce réellement un contrôle utile sur les actions du juge, quand il est digne de sa fonction, ce n'est pas (sauf dans certains cas politiques) Topinion de la communauté en général, mais celle du seul public par lequel sa conduite ou ses qualités puissent être dûment appréciées, à savoir : le barreau de sa propre cour. On ne doit pas se figurer que je regarde comme peu importante la participation du public général à Tadministration de la justice. Cesi chose au contraire de la plus grande importance ; mais de quelle façon ? Lorsque le public accomplit, à titre de juré, une partie des fonctions judiciaires. Ceci, est un des cas fort rares en politique, où il vaut mieux que les hommes agissent directement et personnellement que par l'entremise de leurs représentants ; c'est presque le seul cas où les erreurs que peut commettre une personne revêtue de l'autorité, soat plus supportables que les conséquences d'un système où elle serait responsable de ses erreurs.

Si un juge pouvait être destitué de ses fonctions par un vote populaire, le premier individu désireux

DE L'EXÉCUTIF DAiNS UN GOUVERNEMENT, ETC. 345 de le supplanter trouverait un motif à destitution dans tous ses jugements : il en appellerait de ces jugements à une opinion publique totalement incompétente, soit faute d'avoir entendu la cause, soit faute de l'avoir entendue avec les précautions ou rimpartialité qui appartiennent à des oreilles judiciaires : il exciterait la passion et le préjugé populaire là où ils existent, et s'efforcerait de les faire naître là où ils n'existent pas. Et en cela, si la cause était intéressante, et qu'il se donnât les soins voulus, il réussirait complètement, à moins que le juge ou ses amis ne descendissent dans l'arène et ne fissent de leur côté des appels également puissants. Les juges finiraient par sentir qu'ils risquent leurs charges, toutes les fois qu'ils prononcent sur une cause susceptible d'exciter l'intérêt général, et qu'il est moins essentiel pour eux de chercher la décision la plus juste, que de chercher celle qui sera le plus applaudie par le public ou qui prêtera le moins à la perfidie des interprétations. On s'apercevra, je le crains, que la coutume établie par quelques-unes des constitutions américaines nouvelles ou modifiées, de soumettre les juges à une réélection populaire périodique, est une des erreurs les plus dangereuses qu'ait jamais commise la démocratie ; et si le bon sens pratique qui ne fait jamais complètement défaut au peuple américain n'était pas, dit-on, sur le point de produire une

346 GOUVEUNEMEiNT REPUÉSENTATIF.

réaction profitable à la vérité, on pourrait regarder cette erreur comme le premier indice d'une démocratie qui dégénère sensiblement (i).

Quant à ce corps nombreux et considérable qui constitue la force permanente du service public ; quant à ces hommes qui ne changent pas avec les changements politiques, mais qui demeurent pour aider chaque ministre deleur expérience et de leurs traditions, pour Téclairer de leur connaissance des affaires, pour diriger les détails officiels sous son contrôle général — ces hommes enfin qui forment la classe des fonctionnaires publics de profession, et qui embrassent cette carrière comme on embrasse les autres, tandis qu'ils sont jeunes avec l'espérance d'y avancer graduellement, en avançant en âge, il est inadmissible évidemment qu'ils puissent être destitués et privés de tout le fruit des services qu'ils ont rendus jusque-là, si ce n'est à cause d'une inconduite positive, prouvée et sérieuse. Donc, puis-

(1) J'ai appris-cependant que dans les États où les juges sont élus, le choix n*est pas fait en réalité par le peuple mais par les chefs de parti, et que comme nul électeur ne songe à voter pour un autre que pour le candidat du parti, en conséquence la personne nommée se trouve être ordinairement celle qu'aurait choisie le président ou un ministre de la justice. Ainsi, une mauvaise coutume en borne et en modifie une autre ; et cette habitude de voter en masse sous une bannière de parti, qui fait tant de mal partout où le droit d'élection appartient au peuple à juste titre, cette habitude, dis-je, tend à diminuer un mal plus £rand encore, dans le cas où le fonctionnaire à élire devrait être choisi, non par le peuple^ mais poji^r le peuple»

DE L'EXÉCUTIF UAiNS UN GOUVERNEMENT, ETC. 347

qu^on ne peut mettre de côté ces fonctionnaires (excepté dans le cas de culpabilité personnelle), qu*en leur accordant une pension aux frais du public, il est de la plus haute importance que les nominations soient bien faites dès le principe : et il nous reste à examiner quelle est la meilleure façon d'atteindre ce but.

Pour les moindres emplois, il ny a guère à craindre le manque de savoir et d'habileté spéciale chez ceux qui nomment ; mais il faut redouter la partialité et l'intérêt privé ou politique. Les candidats étant nommés en général trop jeunes encore, non pas comme ayant appris, mais bien pour apprendre leur profession, la seule chose par où on puisse distinguer les plus méritants d'entre eux, c'est la manière dont ils ont fait les études qui constituent une éducation libérale ; et ceci peut être reconnu 'sans difficulté, pourvu que les personnes chargées de ce soin prennent la peine et possèdent l'impartialité voulues. On ne peut raisonnablement attendre ces deux choses d'un ministre, qui doit s'en rapporter entièrement aux recommandations et qui, si désintéressé qu'il soit quant à ses désirs personnels, ne résistera jamais aux sollicitations des personnes qui peuvent inQuer sur sa propre élection, ou dont l'appui politique est important pour le ministère auquel il appartient. C'est d'après ces considérations qu'on a Intro-

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d'une manière complète que pour le service de rinde, ce principe commence déjà à produire un effet sensible sur les établissements d'éducation de moyenne classe, malgré les difficultés produites par rétat actuel de l'éducation dans notre pays ; •état honteux que ces concours même ont mis au grand jour.

Si pitoyable est le degré d'instruction moyennant lequel un jeune homme obtient d'un ministre le droit de se présenter comme candidat, que Iç concours de pareils candidats produit un résultat plus ♦pauvre que ne serait celui d'un simple examen. Car personne ne songerait à mettre comme condition d'un simple examen aussi peu de chose que ce qui suffit à un jeune homme pour surpasser ses rivaux. Aussi dit-on que d'année en année le mérite des candidats va (iiminuant, chaque série de candidats faisant un moindre effort, parce que le résultat des examens antérieurs lui a démontré que ses devanciers auraientpu, avec moins d'efforts, atteindre le but où ils sont parvenus. Moitié pour cette diminution d'efforts, et moitié parce que même aux examens pour lesquels il ne faut pas une nomination préalable, l'ignorance qui se rend justice réduit à presque rien le nombre des concurrents, il est advenu que, quoiqu'il y ait toujours eu quelques exemples de grand savoir^ le reste des candidats heureux ne représente qu'une dose de sa-

DE L'EXÉCUTIF DANS UN GOUVERNEMENT, ETC. 35! voir très-médiocre ; et nous savons par les commissaires eux-mêmes que presque tous ceux qui ont échoué ont dû leur insuccès à leur ignorance, non des plus hautes branches de l'instruction, mais de ses éléments les plus humbles : — l'orthographe et l'arithmétique.

La clameur que continuent d'élever contre les concours quelques organes dé l'opinion fait souvent, j'ai le regret de le dire, aussi peu d'honneur à la bonne foi qu'au bon sens des détracteurs. Ils se plaisent quelquefois à dénaturer le genre d'ignorance qui cause l'échec des concurrents. Ils citent avec emphase les. questions les plus abstraites (1) qu'on ait jamais posées, en prétendantque lesinequa non du succès consiste en des réponses irréprochables à toutes les questions. Or, en fait, laisser les questions sans réponse n'est pas une exclusion ; mais les résoudre est une faveur, un avantage.

On nous demande ensuite si l'on croit que la sorte de savoir supposée par telle ou telle question, peut être de quelque usage au candidat, après qu'il a atteint son but. Il se rencontre de

(1) Ils ne citent pas toujours cependant les questions les plus abstraites ; car dernièrement, dans la chambre des communes, un ennemi des concours a eu la naïveté de citer une série de questions presque élémentaires sur l'algèbre, l'histoire et la géographie, ' pour démontrer quelle somme exorbitante de connaissances scientifiques, les commissaires avaient la cruauté d'exiger.

en penser les ignorants, ils n'ont le monopole ni des habitudes élégantes, ni de l'activité corporelle. Partout où celles-ci sont nécessaires, qu'on les exige outre les qualités intellectuelles, et non pas à la place de ces qualités. En même temps, je tiens de bonne source qu'à l'école militaire de Woolwich, les cadets admis par concours sont aussi supérieurs sous ce rapport que sous tous les autres, à ceux qui ont été admis d'après l'ancien système de nomination. On me dit qu'ils apprennent plus vile la manœuvre elle-même (ce à quoi on pouvait s'attendre, car une personne intelligente apprend tout plus vite qu'une personne stupide) et que comme conduite générale, ils sont tellement au-dessus de leurs prédécesseurs, que les chefs de l'institution attendent avec impatience le jour où les derniers restes du vieux levain auront disparu de l'école. Si la chose est vraie, et il est facile de s'en assurer, il faut espérer que bientôt nous n'entendrons plus dire que l'ignorance est une qualité préférable au savoir pour la profession militaire et à fortiori pour toute profession, ou que toute bonne qualité, encore qu'elle ne paraisse pas tenir à une éducation libérale, doit gagner à s'en passer.

Quoique l'admission première aux emplois du gouvernement soit décidée par un concours, il serait impossible la plupart du temps que l'avancement ultérieur fût décidé de la même façon, et il