DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET DE SON CHEF

Des relations extérieures y et du ministère des affaires

étrangères.

Avant le seizième siècle, les nations, agitées par des secousses intestines, et luttant contre les désordres et la faiblesse des institutions féodales, n'avaient, pour ainsi dire, aucune assiette fixe. Les gouvernements ne s'étaient pas encore élevés à l'idée d'un système de relations extérieures; la société s'organisait, la puissance politique se formait au sein de chaque État. C'était tout ce qu'on pouvait attendre du lent et pénible retour des peuples à des idées d'ordre, de justice et de repos, après tant de siècles de misère, de violences, de barbarie et de calamités sans mesure (*).

(^) Depuis la décadence de la maison de Charlemagne jusqu'au temps où Charles VIII, roi de France, passa en Italie pour faire valoir les droits que la maison d'Anjou lui avait légués sur le royaume de Naples, les diverses nations de l'Europe n'entretinrent presque aucunes relations politiques entre elles. Sans cesse occupées de leurs désordres intérieurs, les affaires de leurs voisins leur étaient comme indifférentes; et si l'Angleterre eut, dans le cours de cette période, des intérêts presque continuels à démêler avec la couronne de France,

Lorsque les brillantes chimères de la chevalerie et le prestige attrayant des croisades furent dissipés, le seul intérêt national qui pût rallier les gouvernements et les peuples à des maximes et à des mesures communes, fut le besoin de se prémunir contre l'exagération de la puissance spirituelle et les entreprises de la cour de Rome. La découverte de l'imprimerie, celle du Nouveau-Monde, la renaissance des arts et des lettres, éclairant les esprits et ouvrant mille carrières nouvelles à l'ambition, à l'activité, à l'industrie de toutes les classes de la société, accélérèrent partout le réveil de l'esprit humain sur lesquestions qu'il nous importe le

c'est que les rois d'Angleterre possédaient au delà du détroit des fiefs plus considérables que leur royaume même. L'Europe n'était pour ainsi dire peuplée que de gens de guerre; le courage était la seule qualité estimée, et cependant aucune nation n'était propre à devenir conquérante. La souveraineté dont chaque seigneur jouissait dans ses terres en vertu des lois féodales, les guerres particulières de la noblesse , les privilèges des communes , qui faisaient en quelque sorte de chaque ville une république indépendante, ne permettaient pas de réunir les forces divisées de l'État, ni d'avoir des idées systématiques sur les relations extérieures. L'indocilité des soldats empêchait de les assujettir à cette discipline sévère qui fait la solidité des armées. La brièveté du service auquel les vassaux et les sujets étaient astreints interdisait toute entreprise suivie ; il était impossible de profiter des avantages que procure le gain d'une bataille en poursuivant le cours de ses succès.

Mais après la conquête de Naples par Charles VIII, les intérêts des peuples se compliquant de plus en plus, et la besoin de conserver chacun son indépendance les entraînant chaque jour davantage dans le torrent des guerres et des intrigues, les relations internationales se multiplièrent, les ambassades, jusqu'alors assez rares^ devinrent d'année en année plus nombreuses; il n'y eut bientôt de toutes parts que des minisires publics ou des envoyés secrets occupés à nouer et à suivre des négociations, à conclure des traités où à les faire rompre.

plus d'étudier et de connaître. L'œuvre de l'affranchissement du pouvoir fit dès lors des progrès sensibles dans tous les États, et les souverains, plus assurés de leur autorité au dedans, eurent plus de temps et de moyens à employer à la conservation, à la consolidation et à Tamélioration de leurs relations politiques (^).

Les grandes puissances de l'Europe, dont les rapports et les vues politiques s'élargissaient de plus en plus, sentirent la nécessité de s'observer et de se surveiller réciproquement. A cet effet, elles commencèrent à s'envoyer mutuellement des agents diplomatiques en mission temporaire ou permanente. Mais c'est surtout depuis la paix de Westphalie et le traité d'Utrecht(1648 et 1713), et déjà même antérieurement, à dater du ministère du cardinal de Richelieu, que l'Europe se trouva placée sous l'influence d'une foule d'agents politiques (^).

Les relations au dehors, devenues ainsi plus fréquentes entre toutes les puissances, rendirent bientôt nécessaire la formation d'un cabinet spécial, chargé de la correspondance politique et de la direction des affaires extérieures.

De là l'origine de cette administration connue dans le principe sous la dénomination de secrétariat des affaires étrangères et des dépêches^ de ministère des conférences et de chancellerie d'État^ et appelée plus tard

(*j Comte d'HAUTERiVE, Conseils à un élève, (2) Voy. V Avant-propos des Causes célèbres du droit des gens^ de Ch, de Martens. Leipsick, 1827, 2 vol.

ministère ou département des relations extérieures ou des affaires étrangères.

Du ministre des affaires étrangères.

Gomme la conduite de l'homme d'État auquel la direction du ministère des affaires étrangères est confiée décide le plus souvent des succès ou de la non-réussite des vues et des plans de son gouvernement à l'extérieur, et qu'ainsi le choix de ce haut fonctionnaire est de la plus grande importance, puisque c'est par sa sagesse que les droits, les intérêts, la tranquillité, la dignité et l'honneur national sont maintenus, tandis que ses fautes peuvent compromettre la nation et Fentrainer dans des démêlés et des guerres dont les résultats ne sauraient être calculés, nous crovons devoir nous permettre quelques observations à son sujet.

Toutes les parties de V administration intérieure sont dirigées d'après des règles fixes ; la loi ou l'autorité parle; on exige ou l'on ordonne; les erreurs ne frappent que sur des individus, et sont par là même toujours faciles à réparer. Ainsi, dans le cours ordinaire des choses, il ne faut dans l'administration intérieure que de la surveillance ; et, dans les cas extraordinaires, la prudence peut appeler à son secours Fintervention de la force : elle n'a point de volonté étrangère à consulter, à ménager ni à craindre.

Il n'en est pas de même à l'égard des relations extérieures ^ là, on ne peut rien exiger, rien prescrire;

il faut demander, solliciter, négocier; le moindre mot inconsidéré peut blesser toute une nation ; une fausse démarche, un faux calcul, une combinaison hasardée, une simple indiscrétion , peuvent compromettre et la dignité du gouvernement et l'intérêt de l'État.

Enfin, la politique extérieure d'un État présente des rapports si variés, si multipliés, si sujets à changer, et à la fois environnés de tant d'écueils et de difficultés, qu'on concevra aisément combien doivent être difficiles et délicates les fonctions de celui qui est appelé à la direction d'une administration de cette importance : elles le sont d'autant plus qu'il ne saurait être soumis, pour la conduite générale de son ministère, à aucune responsabilité définie ; il n'a d'autre tribunal que son propre jugement, l'approbation de son souverain, et surtout l'opinion publique, qui établit ou détruit tyranniquementles réputations. (Voy. Gérard DE Rayneyal, Institutions du droit de la nature et des gens.)

On est tellement habitué à juger d'après le caractère, les principes et les qualités personnelles du ministre des relations extérieures, le système de sa politique, que sa nomination ou son renvoi sont toujours considérés comme des événements politiques. Aussi voit-on souvent les cours elles-mêmes s'empresser de rassurer les cabinets étrangers sur les principes et les dispositions de celui qui est appelé à remplir ces hautes fonctions.

Pour y suffire dignement, ce ministre doit s'être livré à l'étude spéciale de l'histoire moderne et des divisions territoriales actuelles, dont la prépondé-

rance inégale maintient l'équilibre général. Il doit avoir une connaissance exacte des intérêts commerciaux qui rapprochent les Etats , des ressources matérielles de tout genre qui font leur force, des traités et conventions qui les lient, des principes et des vues qui gouvernent leur politique, des hommes d'État qui la dirigent, des entourages de cour qui l'altèrent, des alliances entre les familles souveraines qui l'influencent, des rivalités de puissances qui en compliquent l'action.

Le ministre des affaires étrangères, dépositaire en quelque sorte de l'honneur et des intérêts généraux de son pays dans ses rapports extérieurs, doit s'appliquer à bien connaître les hommes, afin de ne faire que des choix convenables dans le personnel de ses agents au dehors , et de ne remettre qu'à des mains capables et dignes la sauvegarde de ces intérêts si graves et de cet honneur si ombrageux.

L'expérience acquise, les services antérieurement rendus, la notoriété du talent, la considération personnelle, sont les éléments essentiels de sa confiance.

§ 3- Des fonctions du ministre des affaires étrangères.

C'est au chef du ministère des relations extérieures qu'il appartient d'entrer en conférence avec les ministres publics des puissances étrangères, d'écouter leurs réclamations et leurs propositions, d'y répondre au nom de l'État ou du souverain, de discuter les intérêts

réciproques, enfin d'entamer avec eux et de conduire abonne fin les négociations proprement dites.

C'est lui aussi qui est chargé de rédiger ou de faire rédiger les actes publics émanés du souverain et publiés en son nom, relatifs aux affaires politiques, tels que les traités de paix, d'alliance, de commerce, etc.; les conventions pour régler les limites et démarcations de frontières ; les déclarations de guerre, les manifestes , les exposés des motifs de guerre ou de toute autre mesure hostile que le souverain se croit en droit de prendre à l'égard d'une autre puissance ; les réponses aux pièces ofiîcielles étrangères, etc.

En conséquence , c'est au chef de ce département à choisir et à suivre le système politique qui satisfasse le mieux aux véritables intérêts du pays ; à combiner les mesures, à profiter des circonstances, à saisir les voies les plus propres à en assurer le succès. C'est à ce ministre qu'échoit la tache d'entamer et de diriger les négociations relatives aux mariages des princes et princesses de la famille régnante ; à notifier aux cours étrangères les naissances et les décès des membres de cette famille, lorsque le souverain n'en fait point l'objet d'une lettre autographe. Il règle également, ou veille à ce que soit observé tout ce qui a rapport au cérémonial diplomatique, tant envers les agents politiques envoyés en pays étrangers, qu'envers ceux qui sont accrédités auprès de son souverain (*).

(0 L'ordonnance royale du 4 3 août 1844 a créé au ministère des affaires étrangères de France un bureau de protocole, qui expédie les traités, les conventions, brevets, commissions, exequatur ; et qui instruit, pour le ministre, les questions relatives au cérémonial

Dans la plupart des Etats de l'Europe, c'est sous la direction immédiate de ce ministre que sont placés les consuls, et c'est lui qui délivre Vexequatur aux agents commerciaux étrangers. Dans les pays où les consuls sont plus particulièrement subordonnés au ministère de la marine, ils n'en reçoivent pas moins des instructions spéciales du ministre des affaires étrangères.

Les attributions de ce ministre s'étendent quelquefois aussi à la garde des archives de l'État; mais, plus ordinairement, les archives générales sont placées sous la surveillance du ministre de la justice ou du ministre de l'intérieur. Les archives particulières du département des affaires étrangères conservent, dans tous les cas, le dépôt non-seulement des documents importants qui concernent les engagements du souverain et de l'État, leurs droits ou leurs prétentions, mais encore toutes les notes et offices diplomatiques relatifs aux négociations, la correspondance du ministre avec ses agents au dehors et avec les ministres accrédités auprès de son gouvernement (*).

et au protocole, aux privilèges, immunités et franchises des ambassadeurs et ministres étrangers.

(<) Quant au mode de travail du ministre des relations extérieures, M. deFLASSAN, dans son Histoire générale de la diplomatie française, en parlant de la méthode adoptée par M. d'Argenson, ministre de Louis XV, comme pouvant servir d'instruction aux diplomates, s'exprime ainsi : « M. d'Argenson, pendant tout le temps de son ministère, )■> se piqua d'une grande assiduité au travail. Levé à cinq heures, il » commençait sa correspondance ; et à neuf heures, il renvoyait à ses » quatre chefs de bureau tout le travail du jour préparé et arrêté. Il » avait habitue' ses employés à faire des extraits de toutes les dépê- » ches et offices; ce qui lui servait à rapporter sommairement au conseil

Comme chaque cour en particulier observe un cérémonial déterminé dans ses rapports avec les autres cours , c'est encore aux archives du département des affaires étrangères que se trouvent réunis les formulaires pour tout ce qui regarde les titres , les expressions de courtoisie, la forme et les usages à observer dans les divers offices diplomatiques (*).

» les affaires qui méritaient moins de discussion. Quant aux réponses » à faire, ce ministre en écrivait l'esprit en marge ; et avec ses apos- » tilles, on composait les dépêches pour les ministres au dehors. In- » dépendamment de ce travail des bureaux , le ministre écrivait les » lettres les plus essentielles ou les plus délicates. Il rédigeait encore » des mémoires et des récapitulations pour le roi ; des projets , des » plans, des agenda pour sa propre conduite, pour ses avis au conseil, » et plus particulièrement pour le travail avec le roi , ainsi que pour » ce qu'il avait à demander ou^à répondre aux ministres étrangers. » (1) Aussi l'authenticité d'un document, lors même qu'il ne se trouverait déposé que dans les archives d'une seule des parties intéressées , pourrait-elle difficilement être mise en doute.