CHAPITRE IV
DE l'envoi des agents DIPLOMATIQUES ET DE l'établissement DE LEUR CARACTÈRE PUBLIC.
Des lettres de créance (').
L'ambassadeur , comme tout autre ministre public, se légitime, ou, en d'autres termes, établit son caractère représentatif, par des lettres de créance (^). On nomme ainsi la lettre dont son souverain le charge pour le monarque ou le représentant de l'État auprès duquel il l'accrédite. Ces lettres sont une espèce de plein-pouvoir général (^) ; mais , dans la pratique ,
(*) Voy. T. II, chap. m.
(2) G.-F. de Martens , Précis du droit des gens, §§ 202, 203 et 204; J.-L. Kluber, Précis du droit des gens, §§ 193, 194 et 195; G. de Rayneval, Institutions du droit de la nature et dos gens. Appendice, § 8.
(•^) Les légats et nonces du pape sont porteurs de huiles qui leur servent à la fois de lettres de créance et de pouvoir-général (§ 13 , notes). Les Chargés d'affaires n'ont de lettres de créance que pour le ministre des affaires étrangères de la cour où ils résident. — Sur les lettres de créance secondaires et éventuelles, ainsi que sur celles de secrétaire de légation, voy. C.-A. Beck, Versuch einer Slaatspraxis, §§ 22-24.
elles ne servent qu'à constater le caractère de l'ambassadeur, et ne l'autorisent à aucune négociation particulière. Leur forme varie selon le rang du souverain qui écrit et celui du souverain auquel elles sont adressées (*'. Elles ne sont reçues qu'après qu'il en a été donné une copie textuelle, et que le protocole a été reconnu conforme aux usages établis : elles sont remises (ou censées l'être) dans une audience publique ou privée, selon l'usage du pays, et le caractère officiel de celui qui en est porteur (^).
La question de savoir si le régent du royaume, pendant la minorité du roi, a qualité pour recevoir personnellement les lettres de créance d'un ambassadeur expressément accrédité auprès de la personne royale, a été inopinément soulevée, en 1 841 , par l'Espagne. Le duc de la Victoire, régent du royaume, soutenait cette prétention , en s'autorisant de précédents empruntés à la régence de la reine-mère Marie-Christine ; oubliant la différence que devait établir la position spéciale que faisait à la régente son titre de reine. Le
(1) Il y avait autrefois, en France, des lettres de la main, de cabinet et de chancellerie. Gérard de Rayneval, Institutions , T. II , p. 253-254.
p) Tous les ministres envoyés en Turquie doivent être munis, indépendamment de la lettre de créance pour le sultan, de deux autres lettres pour le grand-visir et le reis-effendi (chef du département des affaires étrangères). La lettre pour le grand-visir est remise à ce haut dignitaire dans l'audience solennelle qui précède celle que S. H. accorde aux ministres étrangers; la lettre pour le reis-effendi lui est transmise par l'un des secrétaires ou des drogmans de la légation. La lettre pour le grand-visir n'est pas ordinairement écrite par le souverain , ni même signée par lui, mais par le ministre des affaires étrangères, ainsi que l'est toujours celle au reis-effendi.
cabinet français dut rappeler à l'Espagne, en cette occasion, que le duc d'Orléans, régent, ne recevait les lettres de créance, en présence du jeune roi Louis XV, que pour les transmettre aussitôt à ce prince : le régent se conformait, en agissant ainsi , à la règle consacrée par la tradition et les usages.
Les ministres publics agissant comme mandataires du gouvernement qui les envoie, il est naturel que leurs lettres de créance et leurs pleins-pouvoirs expirent , soit par suite de changements essentiels dans la forme de ce gouvernement, soit par la mort ou l'abdication de leur constituant, soit par le décès du souverain auprès duquel ils étaient accrédités (^). Dès lors, aussi longtemps qu'ils ne sont point munis de nouvelles lettres de créance ou de nouveaux pouvoirs, ils n'ont pas le droit de prétendre que les conférences entamées soient poursuivies sans interruption, ni même qu'on leur maintienne la jouissance de toutes les immunités diplomatiques; néanmoins l'inviolabilité doit leur être conservée jusqu'à leur départ. Dans la plupart des cas on continue à les traiter comme ministres publics lorsqu'on a lieu de supposer que Tinterruption sera de peu de durée.
Dès que le ministre a reçu ses nouvelles lettres de créance il reprend son caractère public et ses fonctions , sans autre cérémonie qu'une nouvelle présentation de ces lettres au souverain , en l'accompagnant du discours d'usage.
(^) Les lettres de créance s'éteignent encore , et de nouvelles lettres sont nécessaires, lorsqu'il s'opère un changement dans la position hiérarchique de l'agent diplomatique.
Une seule lettre de créance peut suffire à deux ou à plusieurs envoyés du même Etat, s'ils sont du même rang ; comme aussi un même ministre peut être muni de plusieurs lettres de créance, lorsqu'il est accrédité auprès de plusieurs cours à la fois.
Il est rare que l'on réponde à une lettre de créance, à moins que le souverain n'ait des motifs particuliers de le faire : tels , par exemple , que le choix du ministre qu'on lui envoie, et la satisfaction qu'il en éprouve comme d'une marque particulière d'attention envers sa personne. La lettre de créance ayant pour but d'accréditer le ministre qui la présente, l'admission de cet envoyé tient lieu de réponse.
Outre ses lettres de créance , le ministre est quelquefois porteur de lettres de recommandation adressées par son souverain , ou par le représentant immédiat de celui-ci, soit à des membres de la famille régnante, soit à des fonctionnaires publics influents (^j, soit même à des autorités locales.
Des pleins-pouvoirs (^).
Pour qu'un agent diplomatique puisse entamer une négociation particulière, telle qu'un traité de paix, d'al-
(1) Par exemple, au prince régent ou co-régent, à l'épouse du souverain ou à l'héritier présomptif de la couronne, au ministre des affaires étrangères, etc. Ce titre de co-régent a été donné récemment dans le royaume de Saxe et la Hesse électorale à Théritier présomptif de la couronne , associé par le souverain au gouvernement de l'État.
(2) Voy. T. II, cbap. m.
liance, etc., il doit être muni d'un plein-pouvoir ad hoc y ou plein-pouvoir spécial (§ 69) formulé, selon l'usage général, dans les termes les plus étendus, mais qui est toujours, de fait, restreint par des instructions qui en circonscrivent les limites (*). Si le négociateur les outrepasse, il se compromet et compromet son souverain , parce qu'il le force à un désaveu, et l'empêche de ratifier le traité signé en son nom. S'il en était autrement, un négociateur qui se serait laissé corrompre pourrait disposer du sort des populations en engageant leur territoire, et trancher ainsi de son chef des questions de souveraineté nationale. En réalité, les négociations ne consistent, la plupart du temps, qu'en contestations sur \e plus qu'on exige d'une part, et sur le 7noins qu'on veut accorder de l'autre : jamais le premier mot n'est le dernier du vainqueur qui exige des sacrifices, et encore moins celui du vaincu qui est obligé d'y souscrire. Cette marche naturelle ne permet donc point de fixer des limites précises aux pouvoirs ostensibles du négociateur : les négociations seraient rompues aussitôt qu'entamées, à moins que la modération de la puissance qui exige n'imposât silence à celle qui est dans la nécessité de céder.
Ajoutons ici, que, dans certains cas, le ministre n'est autorisé qu'à écouter les propositions qu'on peut
(*) Ces pouvoirs peuvent ne porter que sur une affaire déterminée (pouvoirs spéciaux) ; ils peuvent aussi autoriser toute espèce de négociations (pouvoirs généraux). Dans l'un et l'autre cas, ils sont limités ou illimités ; les derniers seuls sont des pleins-pouvoirs proprement dits. L'État ou les États avec lesquels le minisire est chargé d'entrer en négociation y sont expressément désignés.
lui faire , ou à en faire lui-même, sauf à conclure ensuite sur les bases réciproquement convenues.
Quant aux ministres en mission permanente, leurs lettres de créance leur servent ordinairement de pouvoirs, à moins qu'indépendamment de ces lettres on ne les ait munis d'un pouvoir spécial, pour une affaire ou une négociation particulière. Les ministres envoyés à un congrès ou à une diète n'ont pas ordinairement de lettres de créance (^), mais uniquement un plein-pouvoir qui leur sert à se légitimer, et dont ils échangent entre eux des copies vidimées, ou qu'ils remettent entre les mains du ministre directeur ou médiateur, s'il y a lieu ^^).
Il n'est plus d'usage de munir un ministre du plein-pouvoir qui l'autorisait à traiter avec toutes les puissances, et que l'on appelait autrefois actus ad omnes populos ^).
(^) Cependant, et par exception, les ministres étrangers accrédités près la Confédération germanique, à Francfort, devaient être munis de lettres de créance qu'ils remettaient à la diète , organe de ce corps; ainsi que cela se pratiquait autrefois à l'ancienne diète de l'Empire, à Ratisbonne.
(-) Le protocole de la première séance et les traités signés par les ministres plénipotentiaires font mention de l'échange des pouvoirs.
(3) La reine d'Angleterre fit expédier un acte de ce genre à son secrétaire, d'Ayrest, qui résidait à La Haye, pour y traiter avec les ministres de tous les princes et États intéressés aux négociations de la paix d'Utrecht. Mémoires de Lamberty, T. VIII, p. 742. — La commission du fameux baron de Goertz était de la même nature. Ibid., T. IX, p. 655.
Des instructions (').
Nous venons de voir que la marche de l'agent diplomatique est ordinairement tracée, soit dans ses instructions générales, soit dans ses instructions particulières; qu'il doit y chercher la règle de sa conduite et de son langage , et que son devoir est de s'y conformer (^). Dans certains cas, cependant, il pourrait se faire que les ordres qu'il a reçus fussent tels que leur ponctuelle exécution ne produisît point l'effet qu'on s'était proposé, ou même qu'elle en produisît un contraire, et que les conséquences en devinssent nuisibles aux affaires de son souverain. En pareille occurrence, un ministre peut, et doit même, prendre sur lui de suspendre l'exécution des ordres qui lui ont été donnés, représenter les inconvénients qu'il y trouve, et en attendre de nouveaux pour agir; il pourrait même, selon l'urgence, risquer de s'écarter de ses instructions, pourvu qu'il n'engageât pas, toutefois, son gouverne-
(*) Voy. T. II, chap. m, au titre Instructions, et chapitre iv, Correspondance ministérielle et diplomatique.
(2) Ces instructions sont trop variables pour qu'il nous soit possible d'en préciser la teneur. Nous nous bornerons à dire qu'on y trace la marche à suivre dans les négociations de toute nature ; qu'on y renseigne le ministre sur le personnel de la cour où il est envoyé, sur les membres du corps diplomatique ; qu'on y expose sommairement le système politique adopté , les relations plus ou moins amicales , les affaires pendantes ou récemment terminées; en un mot, tout ce qui peut servir de guide ou de règle au diplomate dans l'exercice de ses fonctions.
ment dans une voie opposée à sa politique générale, ou à ses intentions en ce qui concerne l'objet spécial de la négociation dont il est chargé. Mais avant de prendre une détermination aussi grave, qu'il en balance scrupuleusement tous les motifs, qu'il en pèse rigoureusement toutes les conséquences : surtout , qu'il se tienne en garde contre tout entraînement; que son jugement reste froid, qu'il se défie également de la passion qui le trouble et de Tamour-propre qui le fausse. Si, tout examen fait, toutes considérations épuisées, il juge indispensable pour le bien des intérêts qui lui sont confiés de s'écarter de la lettre de ses instructions, de franchir la limite de ses pouvoirs, la conviction profonde qu'il agit pour le mieux l'enhardira à passer outre, approuvé par son gouvernement s'il a vu juste, exposé à un désaveu s'il s'est trompé
(^) Lors des négociations pour la paix d'Amérique entre la France, l'Espagne et l'Angleterre , le roi d'Espagne avait exigé comme condition sine quâ non la restitution de Gibraltar contre un équivalent. Cet échange, d'abord accepté à Londres, y fut bientôt repoussé : le cabinet de Saint-James craignait le mécontentement qu'exciterait la restitution de cette place importante; elle offrit, pour prix du désistement, les deux Florides. Cet ultimatum fut communiqué au comte d'Aranda, ambassadeur d'Espagne. Il s'agissait de mettre fin à une guerre ruineuse. Le comte d'Aranda connaissait l'inflexible caractère de Charles III ; il resta longtemps absorbé dans ses réflexions : mais la conviction qu'il avait de la nécessité pour son pays de faire la paix l'emporta : « Il est des moments où il faut oser jouer sa tête, dit-il en » rompant le silence; j'accepte les Florides à la place de Gibraltar, » quoique ce soit contraire à mes instructions , et je signe la paix. » Aranda avait prévu sa disgrâce, mais cette pensée ne l'arrêta pas.
Voy. à ce sujet, dans l'ouvrage de G. de Rayneval, les exemples qu'il cite de Martigny, négociateur pour Louis XI, en 1478, et de Titley, ministre d'Angleterre en Danemark, en 1739. En dépassant les
Mais s'il est des cas où un ministre peut s'écarter de ses instructions, il est difficile de déterminer ceux où il pourrait ou devrait agir sans en avoir reçu. Il ne saurait, en effet, lier son souverain à son insu, prendre des décisions ou faire des démarches qui seraient de nature à engager sa dignité et ses intérêts. Pour s'y risquer, il faudrait qu'il connut assez son caractère, sa politique, ses relations générales avec les puissances et ses rapports particuliers avec chacune d'elles, les négociations secrètes qui pourraient être ailleurs entamées, pour qu'il n'eût pas à craindre de se tromper, de nuire, et d'être désavoué en prenant de son chef l'initiative. La prudence lui commande de ne rien hasarder, et, si on le provoque à s'expliquer, de déclarer franchement qu'il est sans ordres; les inconvénients qui peuvent résulter de cette réserve obligée, et des retards qui en sont la suite, ne doivent point l'emporter sur la prudence. La ressource ordinaire est de prendre ad référendum. Tout ce qui est possible, si le cas est urgent et la distance entre les deux cours considérable, c'est de rejeter ou d'accepter suh spe rati. Il est certain d'ailleurs que c'est nuire à l'avance au succès des négociations que d'assujettir le négociateur à trop d'entraves : c'est amoindrir la considération dont il a besoin, c'est lui ôter une part de son influence que de donner lieu de penser, à ceux qui traitent avec lui, qu'on se défie de son dévouement et de sa capacité.
limites de ses instructions, Tilley obtint de la cour de Danemark do signer un traité dont le ministre de France , Chavigny, avait ordre d'empêcher la signature.
Les instructions sont générales ou spéciales; elles sont secrètes ou ostensibles (*); elles peuvent être données verbalement ou par écrit ; comme elles peuvent être changées^ étendues ou restreintes dans le cours
(^) Faute d'en avoir suffisamment étudié les termes, des hommes, d'ailleurs très-habiles, se sont trouvés, à leur grand étonnement, engagés dans des pas d'où ils n'ont pas toujours réussi à se tirer à leur avantage. Soit que la mauvaise foi ait voulu leur tendre un piège, soit qu'après coup on ait profité de la teneur de ces pièces pour faire retomber sur le négociateur les fautes de son gouvernement, soit enfin que celui-ci ait voulu le- sacrifier au gouvernement étranger , le ministre a pu voir tourner contre lui tantôt l'ambiguïté des instructions dont on l'avait muni , tantôt la trop grande latitude des pleins-pouvoirs qu'il s'était plu à regarder comme un témoignage de la haute confiance de son gouvernement.
Il ne saurait donc être trop circonspect à cet égard. Rien de vague, rien de douteux ne doit subsister dans ces instructions sans une explication écrite de la main du secrétaire d'État de qui l'agent les a reçues; car il faut qu'il puisse prouver en tout temps qu'il s'y est littéralement conformé.
S'il arrivait que son gouvernement se refusât à lui fournir les éclaircissements dont il croirait avoir besoin, ou si, en les recevant, il acquérait la conviction de l'impossibilité de concilier les ordres qu'on lui donne avec les principes de l'honneur et son patriotisme , il ne doit s'en charger à aucun prix.
Ajoutons qu'il peut ne pas être sans inconvénient pour l'agent diplomatique de recevoir deux expéditions de ses instructions , dont l'une est rédigée pour être produite au besoin , et l'autre pour être tenue secrète et uniquement à l'usage du ministre.
S'il n'y avait entre les deux expéditions d'autre différence que de retrancher sur l'une d'elles ce que la personne à qui la communication doit être faite n'a aucun droit de savoir, sans pour cela que cette réticence l'induise en erreur, il ne saurait y avoir de la part du négociateur aucune hésitation à produire, au besoin, la pièce ostensible. Mais s'il s'agit d'user de cette apparence de franchise pour tromper déloyalement la bonne foi de celui avec qui l'on traite, jamais homme d'honneur ne consentira à recourir à de pareilles ruses; d'autant plus que l'on finit toujours par les découvrir et les flétrir.
d'une négociation. Le ministre qui est porteur d'instructions secrètes ne peut les communiquer sans un ordre exprès de sa cour; mais s'il en a d'ostensibles, il reste juge des cas où le bien du service peut lui conseiller de les produire (*).
On ne pourrait sans violer le droit des gens forcer un ministre public à communiquer ses instructions : il n'a besoin d'autre titre, pour faire ajouter foi à ses paroles, que de la lettre de créance qui le légitime ou du plein-pouvoir dont il est muni {^j.
Du chiffre.
L'intérêt des gouvernements exigeant , en bien des occasions, que la correspondance avec leurs agents di-
(*) Les Mémoires du comte d'Avaux fournissent plusieurs exemples de conimunications de ce genre.
(2) Nous croyons à peine nécessaire d'expliquer le sens de quelques expressions latines employées dans la langue diplomatique, et dont nous avons tout à l'heure fait usage.
On nomme ultimatum la note dans laquelle un ministre public expose ou signifie les conditions que le cabinet dont il est l'organe déclare poser comme définitives. L'ultimatum doit renfermer la demande expresse qu'il y soit fait une réponse prompte, claire et catégorique.
Lorsqu'un négociateur reçoit une proposition qui lui semble s'éloigner d'une manière essentielle de la pensée de son gouvernement , afin de se donner le temps de le consulter, il n'admet cette proposition qu'ad re/erendwm ; et si, dans un cas d'urgence et vu la distance des lieux, le ministre doit se décider sans retard, il accepte quelquefois, ou rejette, la proposition qui lui a été soumise, sub spe rati, c'est-à-dire sous réserve de ratification.
plomatiques défie toute indiscrétion possible, il est d'usage de se servir de chiffres, tant pour rédiger les ordres ou les instructions expédiés par les chancelleries d'Étal aux envoyés en pays étrangers, que pour écrire les rapports et dépêches que ces envoyés adressent à leur gouvernement. A cet effet, le ministre des affaires étrangères et son agent au dehors ont à leur disposition des tables chiffrantes et des tables déchiffrantes , les unes pour traduire la dépêche en chiffres, les autres pour reproduire le texte original. Les auteurs qui ont écrit sur la diplomatie ont, pour la plupart, consacré un paragraphe ou un chapitre de leur ouvrage à expliquer l'emploi du chiffre et son mécanisme : à la manière ambiguë dont ils se sont exprimés, on pourrait croire qu'ils craignaient de laisser échapper un secret. Sans être retenus nous-méme par une discrétion que rien ne nous impose, nous nous abstiendrons d'entrer sur ce sujet dans des développements superflus et de présenter des modèles de chiffres inutiles. Chaque cabinet, en effet, suit à cet égard des procédés différents , et tout diplomate entrant en fonctions y sera nécessairement initié. Les modèles que nous pourrions offrir ici, en allant les puiser dans les traités de cryptographie (*), seraient d'ailleurs très-peu propres à donner une idée exacte de la vérité-pratique,
(1) Polygraphie de l'abbé Tritheme, traduite en français, par Coilange, i'361 , in-4o, et Traité de sténographie^ du même auteur, réimprimé à Nuremberg en 1721 ; Traité des chiffres , par Biaise de Vi- GENÈRE , 1586, in-4°; Cnjptographie, par J.-R. du Carlet, 1644, in-12; Interprétation des chiffres, par Cospi, traduite de l'italien par le P. NicÉRON, 4641, in-8°; Méthode de chiffrer et de déchiffrer, par
Parmi les nombreux systèmes de chiffres à l'usage des chancelleries et des légations, nous citerons les alphabets ou caractères usuels détournés de leur acception ordinaire, et combinés avec des signes, quelquefois avec des nombres; la grille Q) et l'emploi exclusif des chiffres. Outre l'inconvénient déjà très -grave d'ab-
J.-L. Kluber, dans.sa Krytugraphik {Lehrbuch der Geheimschreibekunst)y 1809, in-8". Dans cet écrit, l'auteur indique les moyens de préserver les dépêches et les lettres du risque d'êLre ouverte? et refermées sans que le bris du cachet soit reconnaissable (pages 31, 49, 56 et 64). Dans son Précis du droit des gens moderne de V Europe, Kluber, parlant (§ 199) de la transmission des dépêches, en énumère fastidieusement les divers moyens; puis il ajoute : « Pour » mieux assurer le secret, on écrit quelquefois des dépêches simu- » lées ou portant la marque du contresens ^ sous le nom d'une tierce- » personne ou sous une adresse feinte, etc., et qu'on expédie par la » poste ordinaire ou par une autre voie peu sûre, à l'effet de les faire » ouvrir à dessein et de tromper par là la surveillance. » —Nous n'approuvons nullement l'usage de ces ruses puériles, fort peu dignes, selon nous, d'un minisire public à l'étranger. Si, dans quelques circonstances très-exceptionnelles, un diplomate se voyait contraint de recourir à la ruse dans une certaine mesure, il pourrait trouver une excuse de son manque de franchise dans la réciprocité du même tort à son égard (voy. § 55); mais rien ne nous semble plus puéril que ces petites embûches , ces dépêches en tout ou en partie fausses, ou portant un signe convenu à l'avance pour indiquer que leur contenu doit être compris dans un sens contraire à celui qu'elles présentent, et qu'un ministre ferait à dessein tomber en la possession du gouvernement auprès duquel il est accrédité.
(1) Le chiffre qui porte le nom de grille consiste en une série de mots accouplés et entremêlés comme au hasard, mais disposés de manière à présenter un sens exact et complet au correspondant qui en possède la clef. La grille est un carton découpé à jour, lequel, posé sur la dépêche aux points de repère, ne laisse apparents que les caractères nécessaires, et masque les mots de remplissage ajoutés après coup par l'expéditeur, qui au moyen d'un carton semblable a tracé régulièrement les mots significatifs.
sorber, dans la pratique, beaucoup de temps, le chiffre par lettres et signes ne saurait conserver longtemps ses mystères pour les personnes intéressées à les pénétrer, même en étant privées de la table déchiffrante : il n'est pas rare en effet de voir des interprètes parvenir, par une attention soutenue, par la recherche des probabilités, par les rapprochements et les conjectures , à traduire ces hiéroglyphes , et à déjouer ainsi les artifices mis en œuvre pour assurer le secret des dépêches (M. L'emploi de la grille exige également un temps considérable, et ne saurait être appliqué qu'à des correspondances de peu d'étendue : ce procédé
(^) Nous ne saurions trop nous élever contre un abus devenu sans doute plus rare de nos jours, mais que nous n'oserions croire tout à fait supprimé.
S'il est vrai, comme l'affirment les moralistes, que « surprendre déloyalemenl le secret d'aulrui c'est commettre un larcin formel, » on s'étonne avec raison que l'inqualifiable abus d'ouvrir, en temps de paix , les lettres et dépêches des ministres publics, pour en découvrir furtivement le contenu, puisse être encore toléré. Un gouvernement qui, de nos jours, recourrait à des moyens honteux dans l'expédition de ses affaires, qui commettrait des actes de fourberie, fausserait ses engagements ou se compromettrait par le mensonge, essaierait en vain de se laver d'une tache qu'aucune raison d'État ne saurait blanchir : serait-ce donc que fouler aux pieds le droit des gens en violant le secret des lettres, que tous les peuples civilisés ont si fort intérêt à rendre sacré, fût une action moins décriée , et qu'on pût l'envisager cyniquement comme une sorte de prudence politique. En dernier résultat, qu'y gagnet-on? On autorise toutes les puissances à agir à leur tour comme on agit envers elles. Il en est de cette déloyauté comme de ces inventions d'engins meurtriers pour se rendre plus formidable à la guerre , et pour exterminer plus aisément les hommes. L'ennemi se les approprie au bout d'une campagne, les tourne contre leurs auteurs; finalement aucun État n'y gagne, l'humanité seule y perd.
est toutefois de beaucoup préférable à celui qui consiste à se servir de lettres et de signes. Le chiffre par nombres vaut mieux encore que les deux autres : la quantité des combinaisons y est presque infinie : l'emploi en est prompt et facile, tant pour chiffrer que pour déchiffrer.
Inutile sans doute de recommander de ne pas employer les tables du chiffre sans nécessité, et pour la transmission de nouvelles ou d'observations sans importance réelle. Un usage trop fréquent du chiffre aurait le double inconvénient d'en compromettre l'emploi, en livrant de trop nombreuses pages aux calculs des buralistes qui pourraient être chargés d'en découvrir le contenu, et d'éveiller la défiance du gouvernement qui les emploierait à cette besogne. Pour donner le plus de sécurité possible à l'emploi du chiffre , il faut avoir soin , dans la composition des tables, de ne pas reproduire trop souvent le même nombre , de varier la clé des mêmes tables et de les renouveler fréquemment (').
Des passe-ports et des sauf-conduits (^). Délivré par l'autorité compétente , le passe-port ga-
(1) Des tables de chiffres sont mises également à la disposition des consuls chargés de correspondre , tant avec le ministre des affaires étrangères qu'avec la légation de leur gouvernement dans le pays où ils exercent leurs fonctions.
p) Voy. T. II, chap. iv, Formules de passe-ports.
rantit au voyageur la libre circulation d'un lieu à un autre, sous la protection des autorités civiles et militaires (^). Les ambassadeurs, ministres et consuls ont le droit d'en délivrer à leurs nationaux, soit pour rentrer chez eux, soit pour passer à l'étranger.
S'il est aujourd'hui généralement reconnu en principe, qu'en temps de paix tout gouvernement doit accorder le libre passage sur son territoire au voyageur non suspect et muni d'un passe-port régulier, à plus forte raison doit-il en être ainsi pour les agents diplomatiques en mission.
Mais pour que ces agents, en temps de guerre, puis-
(^) L'utilité des passe-ports pour la sûreté publique et la protection des intérêts particuliers est incontestable. La faculté de voyager étant de droit commun, des passe-ports ne peuvent être refusés aux individus qui ne sont point l'objet de poursuites judiciaires, et lorsqu'il n'est point îdiit opposition par une tierce personne à leur délivrance , en vertu d'un jugement obtenu par elle et emportant contrainte par corps contre le débiteur. Mais pour pouvoir franchir la frontière d'un pays étranger, il faut que le passe-port soit parfaitement en règle, c'est-à-dire, qu'ayant été délivré par l'autorité compétente, il' ait été visé par la légation ou le consulat du pays où se rend le voyageur. A la frontière de tout territoire nouveau, le passe-port est soumis en outre à l'obligation du visa d'entrée. Tout cela est d'ordre public , et la petite gêne que ces formalités imposent aux voyageurs est plus que compensée par les entraves que cette gêne apporte à la circulation des vagabonds, des gens sans aveu et des repris de justice. Constatons toutefois que l'obligation des passe-ports à Vintérieur n'a jamais été un obstacle bien sérieux contre la circulation des criminels, toujours habiles à se fabriquer de faux titres, ou à en falsifier d'originairement valides. En Angleterre, les nationaux voyagent à l'intérieur sans passe-ports; la police russe elle-même, qui pousse les précautions jusqu'à l'excès quant aux voyageurs arrivants, n'est guère plus difficile à l'égard des Russes voyageant dans l'intérieur de l'empire.
82 CHAP. IV. DE L'ElNVOI DES AGENTS DIPLOMATIQUES, ETC.
sent se rendre en toute sûreté au lieu de leur destination, il est indispensable qu'indépendamment de leurs passe-ports nationaux ils soient munis de sauf-conduits, c'est-à-dire de laissez-passer spéciaux, délivrés par celle des parties belligérantes dont ils doivent franchir le territoire Q).
Le commandant en chef d'une armée, et au besoin tout chef militaire supérieur, peut délivrer, pendant la durée des hostilités , des sauf-conduits plus ou moins larges. Cette faculté , délégation supposée de la puissance publique, ne repose, de fait, que sur la nécessité impérieuse de pourvoir dans certains cas à la gravité des circonstances et à l'urgence des communications.
(1) Ce fut pour ne s'être pas mis en règle à cet égard que, pendant la guerre de Succession, le maréchal de Belle-Ile allant de Francfort, où il était ambassadeur extraordinaire, à Berlin , en qualité de minisire de France près la cour de Prusse, fut arrêté, en passant par Elbingerode, par un bailli de l'électeur de Hanovre, roi d'Angleterre, et conduit à Windsor, sans que la cour de Versailles ait jamais prétendu que le droit des gens eût été violé par cet acte. Voy. Causes célèbres du droit des gens, T. I, p. 285.
