CHAPITRE VIII

DES DEVOIRS ET DES FONCTIONS DE l' AGENT DIPLOMATIQUE.

Des devoirs de ragent diplomatique.

Le premier soin du ministre que la confiance de son gouvernement appelle à devenir le chef d'une mission diplomatique doit naturellement se porter sur la connaissance préalable des relations établies entre les deux cours ^ et la nécessité qui en résulte pour lui de s'initier pleinement à l'état actuel des affaires dont la gestion devient l'objet de ses devoirs. Les dépêches de ses devanciers , déposées aux archives du ministère des affaires étrangères, lui fourniront à cet égard toutes les données désirables. Il s'y renseignera, en les étudiant, sur les négociations ouvertes qu'il est chargé de poursuivre, sur les intérêts politiques ou commerciaux engagés, sur le caractère du prince auprès duquel on l'accrédite, sur celui des personnes influentes à sa cour ou dans ses conseils, sur les voies et moyens qui faciliteront sa tâche et sur les écueilsoù il pourrait se heurter, et, en général, sur la marche à suivre pour mener les affaires à bonne fin. Si des contestations s'étaient élevées sur quelque point relatif

au cérémonial, les dépêches écrites à ce sujet Téclaireront sur ses prérogatives; et le mettront en garde, en temps utile, contre des concessions compromettantes , ou des prétentions abusives qui troubleraient les bons rapports existants.

Ainsi préparé à l'exercice de sa charge par la connaissance des faits accomplis et de Tétat actuel des affaires, Tinstruction du ministre est complétée par les explications qui lui sont données avant son départ et qui lui tracent la ligne de conduite générale qu'il doit suivre pour s'acquitter pleinement de sa mission (*).

x4ussitôt qu'il est arrivé à son poste, il est bon, si déjà il n'en est instruit d'avance, que l'Envoyé s'informe auprès de l'un de ses collègues , ministre d'une puissance amie et accrédité à la même cour, de Vétiguette et des usages reçus pour le cérémonial des au^ diences et les visites à faire ou à recevoir. Comme ces usages varient dans presque toutes les cours, il doit se conformer à ceux qu'il trouve établis s'il n'y voit rien d'incompatible avec les privilèges de sa charge : le caractère dont il est revêtu, le rang de son souverain et les instructions particulières qu'il peut avoir reçues à ce sujet serviront de règle à sa conduite.

Les premières démonstrations de courtoisie sont dues par l'agent diplomatique au ministre secrétaire d'État ayant le département des affaires étrangères, soit qu'il lui fasse savoir son arrivée par une personne attachée

(<) Voy. Instructions, § 20, et T. II, p. 245.

à la mission, soit, lorsque Tusage le demande, qu'il la lui apprenne lui-même.

Le nouvel arrivant ne doit point négliger de profiter de ces premiers jours consacrés aux devoirs de bienséance pour se former une opinion sur les personnes dont ses fonctions doivent journellement le rapprocher. Ces visites faites et rendues lui fourniront d'ailleurs l'occasion de se faire connaître luimême. Des dispositions heureuses aident à l'art d'observer; mais la sagacité naturelle n'y suffît pas seule, il y faut encore l'expérience. A nul autre plus qu'à l'agent politique il n'importe d'affermir par la pratique ce tact prompt et sûr qui permet de juger rapidement les hommes, d'apprécier chaque individualité selon son mérite et de discerner ce qui est valeur réelle de ce qui en usurpe les dehors.

É'Envoyé ne pouvant perdre de vue que son devoir est d'agir en tout temps comme ministre de paix, le maintien de la bonne harmonie doit être l'objet constant de ses efforts. Il se facilitera sa tâche en rendant sa personne agréable, son langage mesuré et bienveillant. S'il existe entre les deux cabinets quelque sujet de mésintelligence , il s'efforcera de dissiper ces nuages, d'éloigner tout sujet de préventions, de justifier sa cour des torts qu'on lui supposerait , de n'alléguer qu'avec modération ceux dont elle pourrait avoir à se plaindre. Il ne négligera rien pour se faire bien venir de tous ceux dont ses fonctions le rapprochent, tout en évitant, par son attitude, qu'on puisse le croire accessible à des influences qu'il ne saurait se laisser imposer. Le ministre qui par ses soins assidus a réussi

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à rétablir la bonne intelligence compromise, a rendu à son souverain et à son pays un service souvent tout aussi important que lorsque chargé d'une négociation spéciale il est parvenu à la terminer heureusement.

Pour que l'agent diplomatique inspire cette confiance si nécessaire au succès des affaires, il faut que, sans abandon affecté, son caractère fasse croire à sa franchise. Le soupçon de finesse provoque la réserve, et la marche des affaires en souffre. Mais la loyauté n'exclut pas la prudence, et l'on peut répudier la ruse sans renoncer à la circonspection.

Même dans le cas de mésintelligence , la politique, non moins que la bienséance, fait un devoir à l'agent diplomatique de ne rien retrancher du respect qu'il doit au prince auprès duquel il réside. C'est pourquoi il est de principe que les ministres étrangers, quelles que soient les circonstances , participent extérieurement aux événements heureux ou malheureux qui touchent la personne ou la famille du souverain auprès duquel ils sont accrédités.

L'histoire de la diplomatie offre un grand nombre d'exemples où le défaut de principes fixes a donné naissance à des différends sérieux entre deux nations, parce que des ministres étrangers se sont refusés à des actes extérieurs que semblaient exiger soit le respect dû aux institutions nationales ou aux cérémonies du culte, soit l'état de l'opinion publique, et la nécessité de prévenir, de la part d'une populace en rumeur, des insultes qu'il ne dépendait pas du gouvernement de prévoir, et dès lors d'empêcher.

A l'exception en effet de certaines démonstrations dont l'usage généralement établi ne peut plus être sujet à discussion, il arrive fréquemment qu'à chaque occasion nouvelle qui présente quelques différences avec les cas ordinaires , tels ou tels ministres , et souvent tous les membres du corps diplomatique, se refusent aux actes extérieurs qu'on leur demande, soit en alléguant que ces actes dérogeraient à leur caractère public, soit en les déclarant contraires aux droits de leurs souverains ou injurieux pour la religion qu'ils professent, soit comme occasionnant des dépenses qu'ils ne se croient pas obligés de supporter.

Comme les contestations de ce genre sont d'autant plus fâcheuses qu'elles proviennent souvent des motifs les plus frivoles , et n'en produisent pas moins , dans les rapports entre les gouvernements, une aigreur dont on ne saurait toujours prévoir les conséquences, il est à propos de nous y arrêter quelques instants.

Les circonstances qui y donnent lieu sont diverses : les unes sont tellement prévues, elles se représentent si invariablement à époques fixes, que, si l'on n'a pas d'avance décidé ce que les ministres étrangers doivent faire dans ces occasions, il est facile d'y suppléer et de prendre des arrangements qui concilient les prérogatives des agents diplomatiques avec le respect dû aux institutions du pays et aux cérémonies extérieures du culte ; d'autres , au contraire , ne sauraient se prévoir, et leur occurrence réclame des principes de conduite qui dirigent les actes des ministres accrédités.

Les cérémonies religieuses des différents cultes ont

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des rapports trop étroits avec la religion elle-même, elles touchent de trop près aux convictions les plus chères, pour qu'il ne fut pas impardonnable au ministre étranger de heurter la foi du peuple qui s'y associe, en se dispensant, à cet égard, sous prétexte d'immunité diplomatique, des marques extérieures de respect qu'elles commandent, au risque d'occasionner du scandale par des allures propres à le provoquer. Rien donc ne saurait excuser le ministre qui se manquerait à lui-même en manquant à ce qu'il doit à tous.

Quant aux hommages quil doit au souverain et aux membres de sa famille^ et dont l'étiquette, dans toutes les cours , a réglé si minutieusement les détails qu'il est plus facile de pécher par oubli que par ignorance, il peut cependant se présenter des cas où l'on exige de lui des démarches imprévues, qu'il pourrait hésiter à faire dans la crainte de déroger au caractère dont il est revêtu. Si ces démarches portaient avec elles une idée de soumission , si elles établissaient quelque relation de souverain à sujet, le ministre serait blâmable de s'y prêter. Mais, si l'opinion n'attache à l'acte demandé aucune conséquence de ce genre, il doit gouverner sa conduite d'après les règles générales qui dirigent celle de l'homme privé ; rien de ce que celui-ci peut faire sans se compromettre ne pouvant être, dans ce cas, compromettant pour l'homme public.

A l'égard des coutumes nationales ou des préjugés populaires, dont les masses sont d'autant plus jalouses qu'elles sont moins avancées en civilisation, sa position lui prescrit tous les ménagements et les défé-

rences compatibles avec son indépendance et sa dignité. Non pas qu'il dût s'imposer des actes extérieurs qui pussent être regardés comme approbatifs d'opinions ou d'usages qui choqueraient ses principes ou ses convictions, mais il accordera sans difficulté tout ce qu'on peut attendre de lui comme concession de courtoisie. Le rôle que son titre d'Envoyé lui trace est celui d'un étranger discret qui, dans la maison où il est reçu , se conforme aux habitudes de ses hôtes autant que le savoir-vivre lui en fait un devoir.

Nous avons dit ailleurs, en parlant des fêtes publiques, dans quels cas et dans quelle mesure il convient que le ministre y prenne part (voy. plus haut, p. 105). Nous nous bornerons à rappeler ici, pour exemple, qu'en certaines circonstances le refus d'illuminer la façade de son hôtel pourrait être envisagé comme un manque d'égards pour le souverain auprès duquel il réside ou pour le peuple au milieu duquel il vit. Il participera donc à ces sortes de démonstrations toutes les fois que les convenances le lui prescriront, et qu'il pourra concilier les susceptibilités de la nation qui le reçoit avec celles de la nation qu'il représente. Il doit veiller en effet à ce qu'une abstention non calculée ne puisse être interprétée comme une offense, et ne devienne par irréflexion la cause futile d'une mésintelligence dont les suites dépasseraient ses prévisions. Sa règle de conduite en toutes circonstances lui est dictée par la considération de ce fait que la responsabilité de son constituant est liée à ses actes , et qu'il doit réfléchir avant de l'engager.

Des fonctions de l'agent diplomatique.

Les fonctions du ministre sont la pratique de ses devoirs; nous n'en saurions donner une définition à Ja fois plus courte et plus complète. Ayant dit quels sont ces devoirs, il serait superflu d'insister sur leur application : nous exposons le mécanisme de la machine diplomatique , en en faisant connaître les ressorts et les rouages, mais nous n'avons pas à la voir marcher devant nous. S'il était indispensable, toutefois, nous nous bornerions à rappeler ici succinctement, et en quelque sorte pour mémoire , que le ministre a pour fonctions de servir d'organe et d'agent à son gouvernement dans les transactions, négociations et relations de tout genre que ce gouvernement souscrit, conclut ou soutient avec celui auprès duquel il est accrédité ; qu'il a de plus mission de surveiller l'exécution des traités en vigueur et les tendances poHtiques du cabinet dont il observe la marche, de rendre incessamment au sien un compte exact et fidèle de tout ce qui peut concerner les intérêts de son pays, et de prêter son appui à ses nationaux. Gela dit (et toutes les pages de cet ouvrage ont trait à la définition et à l'application de ces devoirs), qu'il nous soit permis d'ajouter quelques mots, non sur le mode d'exercice des fonctions diplomatiques, mais sur quelques règles de conduite qui s'y rattachent , et sur certaines pratiques reprochées à la diplomatie et qu'on lui suppose à tort familières.

La vigilance du ministre public s'étend à tout ce

qui se passe sous ses yeux; elle suppose l'entente parfaite des affaires qu'il dirige, la connaissance exacte des intérêts qui lui sont confiés, et dont la gestion est subordonnée aux modifications que le temps apporte à toutes choses. Il doit prévoir ces modifications avant qu'elles se réalisent, autant que sa position privilégiée lui en donne les moyens, afin de s'y préparer à temps et de les rendre, si faire se peut , avantageuses. Cette vigilance n'est possible qu'à l'aide de renseignements recueillis de toutes parts avec adresse ; mais ces investigations incessantes ne doivent pas se faire tracassières et indiscrètes , ni se trahir par des démarches compromettantes. Pour le ministre jaloux de tout savoir l'activité ne suffit pas , le tact et la réserve sont des qualités obligées : très-souvent pour mieux voir il doit feindre de ne pas regarder. Telles tentatives pour être déjouées doivent paraître d'abord ignorées ; c'est à son discernement et à sa prudence à décider du moment où la surveillance secrète doit faire place au contrôle avoué. Dès qu'il y a empiétement sur des droits acquis ou délaissement d'obligations contractées, l'intervention officielle est dans ses attributions et ses devoirs ; mais trop de zèle peut nuire à la meilleure cause, et il doit éviter que des démarches intempestives ne préjudicient aux résultats désirés.

Il y a des circonstances délicates où la conduite des affaires exige d'aller au delà de la souplesse , et où la ruse peut devenir nécessaire et même licite, surtout quand Tagent qui y recourt se trouve excusé d'en faire usage par l'emploi qu*on en fait contre lui. Que le ministre, néanmoins, se garde de s'en servir jus-

qu'à faire douter de sa bonne foi; qu'encore moins il l'exagère jusqu'à la fausseté. L'opinion favorable que sa conduite antérieure aurait fait naître se convertirait promptement en défiance, qui une fois éveillée irait croissant chaque jour. Ce n'est jamais impunément, même en politique, qu'on sort du droit chemin pour se jeter dans les voies obliques : aussi vaut-il mieux connaître les détours de la ruse pour la déjouer que pour s'en servir, et rien ne sert-il mieux le diplomate que l'opinion justifiée d'une loyauté qui en dédaigne l'emploi.

« C'est chose regrettable , dit Gérard de Rayneval , qu'on ne puisse parler de politique sans que l'idée de corruption ne s'associe à c.e mot ; » aussi tous les anciens auteurs qui ont écrit sur le droit des gens se sont-ils crus obligés de disserter magistralement sur la corruption et s'ingénient-ils à discuter cette question, difficilement discutable, s'il est permis ou non d'y avoir recours. Nous ne voyons pas bien ce qui leur imposait cette tâche; et si nous-méme nous semblons nous y soumettre c'est bien moins, que nos honorables devanciers nous le pardonnent, pour les imiter que pour les combattre. A part , en effet , certaines concessions banales faites aux exigences de la morale , c'est tout au plus s'ils hésitent à admettre la corruption comme moyen politique, en en faisant une arme nécessaire et quasi légitime toutes les fois que, dans le maniement des affaires publiques, un intérêt un peu grave pousse à s'en servir. Ces principes relâchés n'ont que trop contribué aux abus reprochés aux gouvernements, qui aujourd'hui encore en subissent les conséquences. Nous

savons bien qu'il y aura toujours des fidélités à Tencan et des consciences à vendre ; mais ce que la loi pénale flétrit d'une peine infamante n'en reste pas moins un crime caractérisé. 11 y a des moments critiques dans la vie des États où il semble que les circonstances dans lesquelles ils se trouvent doivent tout absoudre; mais il en est de semblables dans celle des individus, et qui oserait affirmer que. également menacés, les uns puissent s'affranchir de la loi et non les autres ? Faire de la corruption un moyen applicable à tous les cas où elle peut être profitable, c'est en faire aussi un dissolvant universel ; c'est ouvrir la porte à tous les scandales , c'est apprendre aux hommes à capituler avec leur conscience : là où la vénalité prévaut l'honneur abdique. Quand cette opinion fatale est dans la pensée de tous que tout est vénal, que la séduction peut se glisser jusqu'au siège du juge, franchir le seuil du cabinet de l'homme d'État et du ministre, pénétrer chez les fonctionnaires de tous grades, aborder le capitaine sous sa tente ou le commandant de la citadelle sous la poterne ; quand le mal s'aggrave de cette autre idée malsaine que la corruption n'entache tout au plus que le suborné sans flétrir le suborneur, ce n'est pas l'administration publique, ce n'est pas le gouvernement seuls qui sont corrompus, c'est toute la nation.

Nous n'insisterons pas davantage sur ce sujet, nous résignant d'avance, s'il le faut, à être l'objet de la compassion des forts qui nous classeraient parmi ces cerveaux étroits dont la faiblesse se refuse aux conceptions supérieures, et pour qui la fin, quelque avan-

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tageuse qu'elle puisse être, ne justifie pas tous les moyens.

Des attributions et des obligations du ministre relativement à ses nationaux.

Les sujets du souverain que le ministre représente dans le pays où il est accrédité sont les protégés naturels de la mission. Les lois de cbaque pays décident jusqu'à quel point \ei juridiction volontaire exercée par le ministre sur les personnes de sa suite peut s'étendre sur ceux de ses compatriotes qui ne font pas partie de la légation.

Quelles que soient à cet égard les conventions particulières qui existent entre les gouvernements, presque partout aujourd'hui certains pouvoirs spéciaux sont dévolus au ministre en vue de ses nationaux.

Ainsi, dans la plupart des États, il a qualité pour recevoir ou pour dresser, sur la demande ou à la réquisition de ses nationaux, divers actes de la compétence des notaires, tels que contrats de mariage , donations entre-vifs, procurations, testaments, etc. ('); il a qualité également pour dresser les actes de l'état civil (naissances, décès, mariages), légaliser les pièces administratives ou judiciaires, délivrer ou viser des passe-ports (Voy. T. II, p. 589).

1 La protection d'office que le ministre doit à ses nationaux, dans tous les cas où ils seraient victimes de

('} Pour la délivrance de ces actes le ministre délègue ordinairenment ses pouvoirs au chancelier de la légation.

procédés arbitraires ou de dénis de justice de la part des autorités locales, ne les suit point dans les contestations qu'ils pourraient avoir pour leurs affaires privées avec les sujets territoriaux. Cependant il peut arriver que, bien qu'une affaire ne concerne que des particuliers, des intérêts généraux et des principes do droit international s'y trouvent impliqués. Dans ce cas, le devoir du ministre , à défaut d'instructions éventuelles, est d'intervenir sans attendre les ordres dé son gouvernement, surtout s'il s'agit d'une atteinte directe portée aux traités en vigueur ou aux conventions existantes.

Dans toute affaire purement privée , qui ne touche en rien aux intérêts nationaux, la protection réclamée ne peut être qu officieuse et facultative. La justice du pays, l'administration locale ont des droits que le ministre étranger, moins que tout autre, ne saurait méconnaître; s'immiscer hors de propos dans l'exercice régulier de ces droits, porter son intervention au delà des limites posées par le tact et la prudence, serait pour le ministre une faute grave : il y risquerait sa considération et son crédit.

Dans toute espèce d'affaires, au surplus, l'intervention officielle de l'agent diplomatique en faveur de ses nationaux ne doit avoir lieu que par l'intermédiaire du ministre des affaires étrangères du pays où il est accrédité ; il ne peut s'adresser directement à aucune autre autorité constituée. Quelles que soient ses démarches, elles ne sauraient avoir pour but de suspendre l'action des tribunaux. Toutefois, bien que le pouvoir judiciaire soit indépendant du pouvoir exécutif, s'il

se commettait dans la distribution de la justice des irrégularités flagrantes dont ses nationaux eussent à souflVir, l'Envoyé pourrait en provoquer le redressement , en demandant que le gouvernement rappelât les juges à l'exécution impartiale de la loi. A plus forte raison si c'était la loi elle-même qui violât les stipulations d'un traité, ou qui en interprétât abusivement les clauses , le ministre devrait réclamer d'office contre son application, jusqu'à ce qu'elle fût rapportée.

Le ministre exerce sur tous ses nationaux un droit naturel de surveillance y qui peut se traduire en admonestations officielles faites à ceux d'entre eux qui, par des menées politiques, compromettraient l'honneur ou les intérêts de leur pays, et qui risqueraient, en troublant la tranquillité publique, d'appeler sur eux des mesures sévères contre lesquelles toute protection leur ferait défaut.

Des communications de V agent diplomatique avec son

gouvernement.

Il ne suffit pas que l'agent diplomatique veille aux affaires de son gouvernement dans le poste qui lui a été confié, il faut encore qu'il y déploie le zèle et l'activité nécessaires pour que rien de ce que son cabinet peut avoir intérêt à connaître n'échappe à ses investigations , afin de lui en rendre incessamment un compte exact et fidèle dans ses dépêches (').

(i) Voy. T. II, p. 438, Dépêches ou Rapporis.

DE L'AGENT DIPLOMATIQUE. iU

A cette fin , il est tenu d'envoyer des rapports détaillés et suivis non-seulement sur les points importants de toute négociation particulière dont il peut avoir été chargé, mais sur les incidents auxquels elle donne lieu, les difficultés de détail qu'elle rencontre, et en général sur toutes les choses d'intérêt public dont la surveillance et l'appréciation sont confiées à ses soins. Il existe entre les nations trop de relations politiques , industrielles ou commerciales , trop de points de contact et d'intérêts communs, pour qu'en observant attentivement ce qui se passe autour de lui, et sans donner lieu au soupçon d'intrigues ou aux indices d'une investigation inquiète et jalouse, Fagent diplomatique ne trouve pas toujours dans une foule de renseignements utiles les éléments nombreux et variés de ses rapports.

Ce serait, en effet, renfermer les missions permanentes dans un cercle bien étroit que de restreindre leur action à l'échange de bons procédés entre le gouvernement qui nomme le ministre et celui auprès duquel il est accrédité. En bornant sa correspondance aux informations relatives à l'esprit public, aux nouvelles politiques et aux intrigues de cour, ou bien encore en la limitant aux détails concernant la marche d'une négociation spéciale qu'il aurait été chargé de suivre, le ministre ne donnerait pas à sa mission toute l'utilité pratique qu'elle peut acquérir au profit de la nation qu'il représente. Il doit étendre ses observations à tous les objets qui méritent d'attirer l'attention de son gouvernement, comme propres à lui faire prendre à l'intérieur des mesures profitables à ses

administrés ou à Texciter à nouer au dehors des né-' gociations dont le résultat avantageux élargisse le cercle des rapports internationaux. C'est ainsi qu'il doit chercher à se procurer des informations et à transmettre des données certaines sur l'armée, sur son administration, sa force matérielle et morale; sur les rapports commerciaux et l'état de la navigation ; sur les développements de l'industrie et les procédés nouveaux de fabrication; sur les finances et les sources du revenu public; sur les ports, les forteresses, les postes, les canaux, les chemins de fer, les approvisionnements des arsenaux, etc.

Il faut qu'en rendant compte à son gouvernement des avis qu'il reçoit ou des renseignements qu'il recueille, l'agent diplomatique distingue avec soin les nouvelles certaines de celles qui le sont moins; et, lorsqu'elles lui paraissent assez importantes, il doit en référer avec détail, en y ajoutant ses propres réflexions, afin que son gouvernement soit à même d'en apprécier la portée. Par la même raison, il doit s'empresser, lorsqu'il est mieux informé, de rectifier les avis inexacts qu'il aurait pu donner.

Il doit également informer sa cour de tout ce qui se publie au préjudice de son gouvernement; et il ne saurait même se dispenser, à l'occasion, de rapporter jusqu'aux joro/)os tenus par des personnes notables du pays où il réside, et dont l'opinion peut être de quelque poids dans les affaires publiques.

C'est une circonstance fâcheuse sans doute pour l'agent diplomatique que celle d'avoir à mander à son cabinet des nouvelles désagréables, et de nature à

altérer l'union et la bonne intelligence entre son gouvernement et celui auprès duquel il est accrédité; mais c'est un devoir si essentiel de sa charge qu'il ne saurait s'y soustraire sans agir contre le but de sa mission, qui n'est point de flatter son souverain, mais de l'éclairer et de le tenir au courant de tout ce qui le concerne ou l'intéresse. Il doit ne rien altérer dans les paroles ou dans les faits qu'il rapporte, fût-ce même dans une intention de ménagement pour son constituant et pour atténuer l'effet que sa relation pourrait produire sur l'esprit du prince ou de ses ministres. Exact et vrai dans tout ce qu'il écrit; nulle considération ne Saurait l'excuser d'omettre aucun renseignement dont l'ignorance pourrait préjudicier aux intérêts qui lui sont confiés et dont la sauvegarde repose sur sa fidélité non moins que sur sa vigilance et ses lumières.

La position du ministre, en pareille circonstance, est une des plus délicates dans lesquelles il puisse se trouver : si, d'un côté, il doit la vérité, d'un autre côté il a à craindre d'en exagérer l'expression s'il en est trop vivement préoccupé, et de communiquer, à son insu ,* des impressions dont il n'aurait su tout d'abord se défendre, mais que le temps et la réflexion eussent modifiées. C'est ainsi que, ministre de paix, il pourrait changer des relations de bonne harmonie en rapports de défiance ou même d'aigreur, s'il ne calculait exactement la portée du fait ou du mot critique qu'il transmet et des observations dont il l'accompagne; si l'impartialité lui faisait défaut, ou si l'amour-propre blessé faussait son jugement. Le tact

18i CIIAP. VIII. DES DEVOIRS ET DES FONCTIONS

naturel, développe par riiabitude des affaires; le calme de l'esprit, 1 appréciation réfléchie des circonstances et, surtout, la connaissance du caractère personnel des hommes avec lesquels il traite, le préserveront seuls, en cas pareil, de se donner le tort et le regret d'une faute.

Des négociations diplomatiques.

L'agent diplomatique accrédité, notamment lorsqu'il est revêtu du titre d'ambassadeur, peut avoir avec le prince des conversations politiques , mais il ne traite pas directement avec lui ; le ministre des affaires étrangères est toujours l'intermédiaire obligé des négociations entamées : la marche des affaires peut s'en trouver ralentie , mais les allures du négociateur en sont plus libres et ses propositions plus réfléchies. Le chef de l'État , de son côté , n'a pas à craindre de se trouver engagé par des paroles qu'il ne pourrait rétracter sans compromettre sa dignité : il surveille les négociations sans y prendre une part directe et positive; il peut désavouer des ouvertures intempestives, des promesses trop promptes , susciter des incidents imprévus et laisser en suspens ses résolutions définitives jusqu'au moment opportun et décisif. Les entretiens politiques entre le souverain et l'Envoyé accrédité auprès de lui peuvent accélérer les négociations avec son ministre, mais ils ne les suppléent pas. Aucun gouvernement d'ailleurs ne reconnaîtrait comme suflisant dans sa forme, et partant comme obligatoire, un

traité qui ne serait signé que par le prince sans porter le contre-seing d'un secrétaire d'État responsable (^), et cela non-seulement dans les pays régis par le système constitutionnel , mais dans les pays mêmes soumis au pouvoir absolu.

On peut se demander s'il est plus avantageux de négocier de vive voix que par écrit. Il n'est pas douteux, comme le fait observer Mably, qu'un négociateur n'ait de l'avantage à traiter de vive voix avec un adversaire moins habile : il en découvre mieux les sentiments secrets, il insinue lui-même les siens avec plus d'aisance; il surprend à son adversaire des aveux utiles, il lit dans ses yeux, qui souvent démentent ses discours, et il lui ôte la ressource de délibérer et de consulter. Mais cet avantage est chanceux : si un prince emploie aujourd'hui un négociateur plus habile que celui de la puissance avec laquelle il traite, il n'en sera peut-être pas de même demain. On ne pourrait avoir d'autres motifs pour refuser de traiter par écrit que l'intention secrète de louvoyer dans sa marche, de cacher ses intentions, de dérober à son adversaire la vue du but oii l'on veut le conduire, en

(1) Le célèbre traité dit la sainte-alliance , conclu à Paris, en 1 815, sans le concours d'aucuns plénipotentiaires, entre les souverains d'Autriche, de Prusse et de Russie, ne saurait être cité comme une exception à cette règle, ce traité n'étant qu'une déclaration de principes et non point une véritable stipulation de droits et de devoirs réciproques dont les puissances signataires auraient pris l'engagement les unes envers les autres. Aussi n'y trouve-t-on que des considérations générales de religion et de morale trop vagues pour qu'elles puissent lier en rien soit les souverains qui ont signé cet acte, soit leurs successeurs et moins encore les nations elles-mêmes.

un mot (le pouvoir se dédire, avancer ou reculera son gré. Cette manière captieuse de négocier a des inconvénients trop graves pour qu'ils ne se soient pas fait généralement sentir. Aussi est-ce aujourd'hui par écrit, au moyen de notes, mémoires et autres offices diplomatiques, dont la forme diverse est consacrée par l'usage, que s'échangent les communications de tous genres auxquelles les négociations donnent lieu. C'est assurément la voie la plus sûre pour déjouer la ruse , prévenir les malentendus involontaires ou prémédités, faciliter ou forcer les éclaircissements et accélérer la marche des affaires.

En principe les gouvernements seuls négocient, et l'agent diplomatique n'est que l'organe de celui qui l'a nommé. Les instructions (^) qu'il a reçues dirigent sa conduite; il n'a la faculté ni d'accorder, ni de refuser, ni de transiger sans y être autorisé; il est toujours censé ne transmettre que les déterminations de sa cour et nullement les siennes. Mais, en fait, son rôle est loin d'être passif; il communique sans doute les propositions et les décisions de son cabinet, mais il les interprète aussi et les soutient ; il a mission d'en plaider la justice et de choisir le temps et les moyens les plus convenables pour les faire prévaloir. Sa tâche n'est point circonscrite dans des limites si étroites qu'il ne puisse s'y mouvoir avec une liberté intelligente; et.^ au besoin, pourvu qu'il ait toujours présents à l'esprit les droits et les intérêts de son commettant, il peut prendre sur lui , dans telles circonstances épineuses et imprévues ,

(^) Voy. T. II, p. 245, Instructions.

d'oiitre-passer la lettre de ses instructions , sachant en apprécier l'esprit. Dans toutes discussions d'ailleurs il y a une part à faire aux choses de forme, aux interprétations , aux moyens : cette part est dans la latitude d'action nécessaire à celui qui doit agir. Mais le négociateur ne doit pas s'y méprendre : sa responsabilité n'est pas engagée seulement par les concessions qu'il peut faire ou par les exigences qu'il défend. En mesurant sa conduite sur la marge que peut lui laisser la teneur de ses instructions, sa règle de conduite supérieure doit être de tirer le meilleur parti possible des hommes et des choses, sans jamais perdre de vue les suites nécessaires ou fortuites que ses engagements peuvent avoir. En ce sens, il ne lui suffit pas de croire bien faire; il faut, s'il prend sur lui de trancher une question trop longtemps débattue, qu'il ait la conviction d'avoir agi pour le mieux, aucun autre parti ne s'ofl'rant à son choix. La conduite des affaires ne se juge pas toujours sur les résultats, elle se juge aussi sur les difficultés éprouvées et sur les efforts exigés.

Aucune négociation ne serait conduite à bonne fin si le ministre se laissait décourager en voyant échouer des plans qui n'auraient pas été proposés avec assez de prudence, soutenus avec assez de fermeté, ou dont le succès ne serait pas secondé par les circonstances; ou s'il prenait trop facilement l'alarme en voyant surgir tout à coup des propositions ou des demandes inattendues: celles-ci, quoique soutenues d'abord avec toutes les apparences d'une détermination invariable, finissent, tôt ou tard, par céder à la dextérité du di-

188 CHAP. VIJI. DtS DEVOIRS ET DES FONCTIONS

plomate qui sait opposer froidement une résistance supérieure à l'attaque.

Il ne faut pas non plus que Tobligation de faire prévaloir les intérêts de son gouvernement lui en fasse poursuivre la défense avec une inflexibilité qui n'admettrait aucun accommodement. S'il s'aperçoit de l'impossibilité de soutenir des prétentions exagérées, il devra y apporter à propos des tempéraments qu'il saura faire passer pour des concessions importantes , et qui pourront être acceptés comme une preuve de l'esprit de conciliation qui semble les dicter.

Si les instructions de l'agent diplomatique ne portent point, ou du moins ne portent pas avec assez de précision sur l'objet qu'il s'agit de régler, de nouvelles instructions lui deviennent nécessaires ; il attendra de les avoir reçues pour entrer en communications sur ce point, ou il n'acceptera les propositions qui lui sont faites que sub spe rati.

Assez souvent, avant de prendre jour pour une conférence , on demande au plénipotentiaire d'en indiquer préalablement l'objet par écrit , comme aussi , après la séance, de formuler lui-même l'opinion qu'il y aurait soutenue. Mais avant de signer une note ou de concourir à la rédaction d'un protocole (^), il en pèsera attentivement les termes. En général, dès qu'il s'agit d'une pièce signée, la circonspection du ministre doit redoubler. Ne pouvant oublier que sa signature oblige son commettant, et l'expose à en être désavoué, à moins qu'il ne soit très-sûr de lui-même et parfaite-

(*) Voy. T. II , p. 525, Protocoles.

ment au fait des intentions de sa cour, il évitera dans toute circonstance douteuse d'engager sa responsabilité, en donnant à ses comuiunications la forme de note confidentielle ou verbale^ qui n'a pas la même portée (*).

Dans les communications directes de gouvernement à gouvernement, le ministre des affaires étrangères se dispense fréquemment de signer les mémoires, offices ou déclarations de cabinet , auxquels la lettre ou note dont son agent les accompagne donne toute l'authenticité nécessaire. Cependant le contraire a lieu quand la gravité des affaires l'exige ; tout comme aussi ces communications ministérielles peuvent être faites par l'intermédiaire de l'agent diplomatique accrédité, lequel, dans sa lettre d'envoi signée de lui , en certifie la copie conforme au texte original.

Les lenteurs habituelles des négociations politiques, leurs complications souvent calculées, les insinualions captieuses ou le défaut de franchise inquiètent parfois et fatiguent le négociateur, en mettant à Tépreuve sa fermeté et sa patience. Ces qualités lui sont indispensables, mais il ne faut pas qu'elles s'exagèrent jusqu'à tourner en brusquerie ou en indolence ; le calme et la persévérance ne suffisent pas seuls dans l'art de négocier, non plus que la capacité et l'expérience , les formes aussi contribuent au succès. L'assertion la plus juste, l'objection la moins récusable peuvent paraître risquées ou déplacées si elles ne sont émises avec ménagement. La persuasion n'est

{}) Voy. T. lî, p. 313, Noies diplomatiques.

possible qu'autant qu'on y prédispose par la souplesse : se rendre agréable à ceux avec qui l'on traite c'est se préparer les moyens de réussir.

Il arrive quelquefois qu'un gouvernement, au lieu de faire parvenir à un autre cabinet par l'intermédiaire du ministre qui lui sert d'organe telle communication qu'il juge à propos de lui faire, s'adresse, pour la lui transmettre, au ministre que cette puissance a accrédité auprès de lui. A moins de raisons particulières qui ne puissent être douteuses, l'emploi de cette voie insolite ne peut que compromettre le crédit de son Envoyé, comme impliquant, ou paraissant impliquer à son égard une sorte de défiance. C'est à l'Envoyé alors à s'en plaindre, s'il n'y a pas donné lieu, en représentant à son gouvernement le tort qui peut en résulter pour la considération de l'agent qui le représente.

Comme il existe entre les ministres publics accrédités à une même cour un commerce réciproque d'avis et de nouvelles, il leur faut nécessairement se prêter à cet échange de confiance; le plus habile est celui qui en tire le plus d'utilité. C'est au savoir-faire de chacun à former des liaisons qui le mettent à même de recueillir le plus de renseignements utiles et d'apprécier leur authenticité; à chacun aussi, s'il ne s'agit pas seulement d'avis à donner mais d'insinuations à faire, de ne pas confondre ses sentiments personnels avec ceux que la politique inspire à son souverain.

Le négociateur ne doit pas perdre de vue que, quelle que soit l'intimité qui existe entre deux cours, quelque étroits que soient leurs liens politiques, et même

de famille, elles ont des intérêts séparés, souvent même opposés , cause toujours latente de refroidissement possible, et peut-être même de rupture.

N'écrivant pas ici sur Vart de négocier, peu susceptible d'ailleurs d'être ramené à une science systématique, nous nous bornons à ces considérations plutôt pratiques que de théorie. Disons seulement que l'exercice de cet art dépend moins peut-être des qualités personnelles que de la connaissance du monde et de l'expérience des affaires. Les talents naturels doivent être développés par l'étude de l'histoire, et spécialement de l'histoire des négociations diplomatiques ; mais leur absence se remplacerait difficilement par le savoir qui ne serait puisé que dans les livres (').

De la médiation et de l arbitrage.

Lorsqu'une contestation s'élève entre deux puissances au sujet d'un droit en litige ou d'un acte envisagé par l'une d'elles comme une offense, il arrive

(^) Nous indiquerons ici comme ouvrages particulièrement utiles à consulter: Le Parfait Ambassadeur, de don Antonio de Yera, ministre d'Espagne à Venise, mort en 1618 ; — L'Ambassadeur et ses fonctions, par Wicquefort ; — Delà manière de négocier avec les souverains, par Callières, l'un des plénipotentiaires français au congrès de Ryswick (1716); — Principes des négociations, par l'abbé de Mably; — Histoire de la diplomatie française, par de Flassan; — Politique des cabinets de l'Europe pendant les règnes de Louis Xy et de Louis XVI, par le comte de Ségur (publication enrichie des notes de son savant éditeur).

quelquefois, si les parties ne peuvent parvenir à s'entendre directement sur leurs prétentions respectives ou sur leurs plaintes, qu'elles s'adressent à une tierce puissance en recourant à sa médiation, c'est-à-dire à son intervention officieuse. Si cette demande est accueillie, les bons offices du médiateur consistent à opérer le plus tôt possible une conciliation équitable, basée sur l'appréciation impartiale des faits ou des droits qui font l'objet de la plainte ou du litige. La voie la plus sûre pour arriver à ce résultat est bien plus, s'il s'agit de prétentions opposées, celle des concessions réciproques obtenues de la modération des parties, que celle d'une justice rigoureuse qui ne satisferait complètement aucune d'elles et pourrait devenir le germe de nouveaux dissentiments.

Si la puissance médiatrice elle-même, par ses relations politiques ou commerciales , a des intérêts plus ou moins proches engagés dans la négociation qu'elle dirige, ce doit être pour elle une raison de redoubler d'impartialité, afin d'ôter à son intervention tout caractère équivoque. Il suffit d'ailleurs que ses bons offices aient été de part et d'autre acceptés pour qu'elle devienne elle-même partie dans la négociation; mais son opinion n'a qu'une force morale, et aucun principe de droit public ne la rend obligatoire. Le médiateur n'est point non plus obligé de se porter garant de la convention conclue sous sa médiation ; cette garantie toutefois est souvent demandée et accordée.

Les traités les plus importants peuvent se négocier sous les auspices d'une tierce puissance; c'est ainsi

que plusieurs traités de paix ont été conclus sous la médiation d'un État neutre.

De même que la caution diffère du garant en ce que la caution remplit la promesse à défaut du promettant, tandis que le garant s'engage seulement à ne rien négliger pour obtenir l'exécution de la promesse de celui qui l'a faite (^), V arbitrage diffère de la médiation en ce qu'il implique un jugement ^ auquel se soumettent moralement d'avance les parties qui en ont fait la demande, et non pas de simples bons offices tendant à une conciliation amiable. Dès que le compromis est lié la décision prononcée oblige, à moins qu'elle ne s'infirme d'elle-même par excès de pouvoirs, injustice flagrante ou exagération tombant dans l'absurde; comme dans le cas, par exemple, où l'arbitre appelé à prononcer sur la satisfaction qu'un État doit à un autre pour une offense condamnerait l'offenseur à une réparation qui porterait atteinte à son indépendance ou à son honneur. Pour éviter tout prétexte au soupçon de mauvaise foi ou d'influence étrangère, il est de l'intérêt de l'arbitre de n'accepter le rôle qu'il assume qu'autant que la haute estime qu'il inspire lui garantit sa pleine liberté. De quelque impartialité d'ailleurs qu'il fasse preuve, il est rare que sa décision soit acceptée sans appel par celle des parties qui se croit lésée, et quelquefois même par les deux ('

(*) Voy. Vattel, § 239.

(-) Un fait assez récent justifie cette remarque. II existait un différend entre la Grande-Bretagne et les États-Unis de l'Amérique septentrionale, depuis la paix de 1783, touchant Ja

Des congrus et des conférences.

On donne, comme chacun sait, le nom de congres aux assemblées de ministres plénipotentiaires nommés

délimitation de diverses parties de leurs possessions respectives dans l'Amérique du Nord. Pour mettre fin à cette contestation , il avait été convenu par l'article V du traité fait à Gand par les plénipotentiaires de ces deux puissances, le 24 décembre 1814 , et ratifié le 17 février 1815, que chacune des parties contractantes nommerait un commissaire pour régler exactement ces limites; et dans le cas où les deux commissaires diff'èreraient d'avis, il était dit qu'il en serait référé à un souverain ou à un État ami à tous égards. (Article VI du même traité.)

Les commisaires nommés n'ayant pu tomber d'accord, des plénipotentiaires choisis ad hoc par les deux États signèrent à Londres, le 29 septembre 1827, une convention par laquelle les parties convinrent de soumettre leur différend à la décision d'une puissance alliée , et de se conformer strictement à sa résolution.

La haute probité et l'équité connue du roi des Pays-Bas fixèrent leur choix. Le 12 janvier 1829, l'ambassadeur d'Angleterre et l'Envoyé des États Unis près la cour des Pays-Bas remirent simultanément une note au baron Verstolk van Soelen, ministre des affaires étrangères du roi des Pays-Bas, pour lui faire part de la résolution de leurs gouvernements respectifs. Le roi , ayant acquiescé au désir qui lui étnit exprimé, confia l'examen préparatoire de cette affaire à une commission composée de son ministre des relations extérieures, du chef de l'état-major-général de son armée et d'un de ses miiiislres d'Élat.

Au commencement d'avril 1830, cette commission présenta son travail au roi; et le 10 janvier 1831 le roi remit, dans une audience particulière, à l'ambassadeur anglais, et à l'Envoyé des États- Unis, l'acte contenant son opinion comme juge et sa décision comme arbitre.

Mais , comme on pouvait s'y attendre , cette décision , tout équitable qu'elle était, ne satisfit aucune des parties, et l'Envoyé ex-

DE L'AGENT DIPLOMATIQUE f95

par leurs gouvernements respectifs pour négocier la paix (*) ou pour donner une solution aux questions de politique générale qui les divisent (^).

Ces assemblées étant appelées à régler des intérêts très-divers et très- complexes , les principes du droit international, basés sur l'équité naturelle, veulent que tout État indépendant, quelle que puisse être son infériorité relative, y soit représenté par ses fondés de

traordinaire des États-Unis protesta contre au nom de son gouvernement. Elle donna lieu, dans le congrès de l'Union, à de longs débats, et le sénat en vota le rejet en alléguant pourmolif de son refus que le haut arbitre avait désigné une limite intermédiaire au lieu de choisir un des deux points extrêmes qui avaient été indiqués. Le président des États-Unis communiqua cette résolution au gouvernement britannique, et lui proposa en même temps d'entamer de nouvelles négociations pour terminer ce différend à l'avantage commun des deux parties. De nouvelles discussions s'engagèrent alors, jusqu'à ce qu'enfin un traité, signé le 9 août 1842, termina cette difficultueuse affaire, après soixante ans de durée, par l'adoption d'une ligne intermédiaire différente de celle que le roi des Pays- Bas avait tracée.

(*) Quand l'ouverture d'un congrès doit avoir lieu pendant la guerre, on convient quelquefois d'articles préliminaires destinés à faciliter la négociation de la paix. Ces articles doivent indiquer sommairement, en termes clairs et précis, les bases du futur traité. (2) Voici les noms et les dates des congrès les plus célèbres : 1644—1648, congrès tenus simultanément à Munster et à Osnabruck , et qui amenèrent la paix de Westphalie ; — 1 659 , congrès des Pyrénées ; — 1663, Aix-la-Chapelle; — 1681 , Francfort; — 171 2— 1713, Utrecht ; — 1 748 , Aix-la-Chapelle ; — 1797, Rastadt ; — 1 802, Amiens; — 1808,Erfurlh (les premières conférences politiques qui aient eu lieu directement entre plusieurs monarques) ; — 181 3, Prague ; — 1814 , Châlillon (tenu pendant la durée des hostilités); — 1814 — 181 5, Vienne (réunion de souverains et de plénipotentiaires, qui a été pour l'époque contemporaine ce qu'avaient été pour le dix-septième siècle les congrès de Munster et d'Osnabruck) ; — 1818, Aix-la-Chafelle; — 1820, Troppau; — 1821 , Layback; — 1822^ Vérone.

pouvoirs, et prenne part à des délibérations où ses intérêts propres peuvent se trouver plus ou moins ^^^ sérieusement engagés. Ce ne serait que dans le cas où sa participation au congrès deviendrait sans objet, sur la certitude acquise qu'aucune question qui le touche n'y sera traitée, qu'un État pourrait renoncer au droit d'y assister par ses agents, et se bornerait à en surveiller les actes sans s'y immiscer.

Quand les plénipotentiaires sont réunis au lieu désigné pour la tenue du congrès (et l'on choisit à cet effet, à moins de considérations prépondérantes, la ville ou la capitale la mieux située pour les mettre à même de communiquer le plus promptement possible avec leurs commettants) , et qu'après les visites d'étiquette d'usage on est convenu du jour de l'ouverture des séances ainsi que des formalités à observer, on procède, dans la première séance effective, à l'échange des pleins-pouvoirs respectifs. Si les membres sont tombés d'accord pour nommer entre eux un président, c'est au ministre-directeur désigné à produire le premier ses pouvoirs avant de passer à l'examen de ceux de ses collègues : la présidence échoit de droit au ministre-médiateur si les négociations doivent être conduites sous la médiation d'une puissance neutre. Après que les instruments produits ont été reconnus réguliers pour le fond et pour la forme , le ministreprésident, avant de passer aux délibérations, définit en termes généraux le but et l'objet du congrès, et indique sur quel terrain le cabinet qu'il représente entend se placer.

C'est dans les réunions préparatoires qui précèdent

DE L'AGENT DIPLOMATIQUE. » t97

d'ordinaire les conférences proprement dites que les plénipotentiaires règlent d'un commun accord tout ce qui concerne la tenue des séances et Tordre des délibérations, ainsi que les questions relatives au cérémonial, au rang, à la préséance et aux visites d'étiquette, qui ont donné lieu jadis à tant de discussions interminables (^).

Mais si Ton regarde aujourd'hui , avec raison , comme des futilités peu dignes d'une telle assemblée les questions touchant le rang et le cérémonial, il n'en est pas de même lorsqu'il s'agit de décider lequel des plénipotentiaires portera la parole dans les conférences , posera ou résumera les propositions. C'est pourquoi les plénipotentiaires décident préalablement entre eux si les objets qui doivent être mis en délibération seront présentés ou proposés par le ministre-président (ou le ministre -médiateur), ou si ce sera à tour de rôle que chaque membre portera la parole; ou bien encore, comme c'est aujourd'hui Tusage, si chaque plénipotentiaire proposera lui-même tout ce qui se rapporte aux affaires et aux intérêts particuliers de son gouvernement. Le ministre serait répréhensible si, dans ce dernier cas, il renonçait par faiblesse ou par trop de condescendance à une prérogative qui appartiendrait à son commettant.

Toutes choses de forme étant réglées, les plénipo-

{^) Déjà aux congrès tenus à Utrecht en 1713 et à Aix-la-Chapelle en 1748, reconnaissant la frivolité de ces contestations, on convint, par un accord préliminaire, que pour prévenir tout ce qui pourrait retarder la signature des traités on n'observerait pendant le cours de la négociation aucun cérémonial , et que les plénipotentiaires s'assembleraient sans aucune distinction de rang.

198 CIIAP. Vm. DES DEVOIRS ET DES FONCTIONS

tentiaires entrent en conférence ; ils proposent, ils discutent, ils transigent, en un mot ils négocient.

La diversité des affaires auxquelles donnent lieu les négociations, notamment lorsqu'elles sont traitées par les représentants d'un grand nombre de puissances, exige qu'on dresse à la suite de chaque conférence un procès-verbal ou. protocole (^), que signent ceux des plénipotentiaires qui y ont pris part, et où les voles ou opinions de chacun d'eux sont consignés. Les ministres envoient régulièrement à leurs cours une copie de ces procès-verbaux avec leurs dépêches, pour les tenir au courant de la marche et des progrès des délibérations.

Comme les négociations d'un congrès portent souvent sur des affaires de nature très-distincte et trèsvariée, et qu'il serait difficile qu'un seul ministre put suffire à tout le travail, assister à toutes les conférences, rédiger toutes les notes et mémoires auxquels elles peuvent donner lieu et se livrer à toutes les démarches indispensables en de telles circonstances pour concilier tant d'intérêts rivaux ou opposés, sources de divisions profondes entre les gouvernements, les puissances les plus directement intéressées nomment souvent plusieurs plénipotentiaires, afin qu'ils puissent se partager le travail et convenir ensemble des mesures à prendre pour mener les affaires à bonne fin. Dans ce cas , ces ministres écrivent collectivement à leur cour, à moins que des divergences de vues trop tranchées ne les obligent à rédiger individuellement leurs dépêches pour que la responsabilité soit personnelle.

P) Voy. Protocules, T. II, p. 525.

La réunion en congrès ayant particulièrement pour but d^éviter les longueurs des négociations traitées par écrit entre les cabinets, les plénipotentiaires y discutent de vive voix la majeure partie des affaires. Lorsque après avoir soutenu sur tous les points les intérêts respectifs de leurs constituants la défense contradictoire en est épuisée, l'accord convenu se formule en une décision , dont les termes, adoptés en commun, résument les votes individuels (*). Si à la fin de la séance aucune décision ne résulte des délibérations, le protocole reproduit la physionomie des débats, il en esquisse les phases, et indique les opinions émises. Ce procès-verbal porte sa date en tète, et les signatures ne s'apposent, dans l'ordre préalablement convenu (^) entre les plénipotentiaires , qu'après qu'il a été lu à haute voix et reconnu strictement exact.

Bien qu'aucun fait principal, aucune observation importante ne doivent y être omis, le protocole dépasserait les bornes en lesquelles il doit être maintenu s'il y était donné place aux digressions, aux développements prolixes, aux redites de la discussion orale : la rédaction pour être sobre n'en deviendra que plus nette et plus précise , et la forme n'en sera que meilleure si une simplicité correcte y tient lieu de tout ornement.

Le congrès se termine ordinairement par la signature d'un acte final , résultat définitif des résolutions partielles arrêtées, qui se résolvent soit en un traité (*),

(1) Voy. T. II, p. 535, Votes et opinions.

P) Voy. T. Il , p. ]\3, De la signature des traités.

R Voy. T. Il, p. 108 , Traités et conventions.

soil en une déclaration^ soit encore en un reces général ou acte d'ensemble comprenant plusieurs traités séparés (^).

Quand la réunion de ministres ne se compose que des plénipotentiaires de deux gouvernements négociant sous la médiation d'une tierce puissance , elle porte le nom de conférences (^) et non celui de congrès. Ces négociations se terminent quelquefois par une décision arbitrale (^).

Nous ajouterons ici, avant de quitter ce sujet, que si après l'ouverture d'un congrès les représentants de Tune des puissances admises à y prendre part apprenaient qu'il se tînt des séances réputées générales où ils n'auraient pas été convoqués, et que les plénipotentiaires de quelques cours plus influentes y prissent, de concert prémédité, des résolutions dont ils leur dissimuleraient Texistence, leur devoir serait de protester formellement contre ces procédés arbi-

(^) Voy. Congrès, T. II, chap. v. Les diverses négociations séparées traitées dans le congrès, afin d'ajuster l'accord des parties intéressées, amènent nécessairement la conclusion d'autant de conventions particulières qu'il y avait de points en discussion. C'est pour unir ces divers traités dans une transaction générale que les plénipotentiaires liS comprennent dans un acte sommaire, auquel on donne le nom de recès général.

On insère au recès un article particulier, par lequel on déclare que les traités séparés dont se compose la teneur de l'instrument général, et qui lui sont annexés, auront la même valeur que s'ils avaient été textuellement insérés.

(2) C'est ainsi que la paix de Teschen a été négociée , en 1779.

(3) Les décisions arbitrales ont en droit public la même force et valeur qu'elles ont en droit civil. (Voy. ci-dessus, p. 4 93 et T. II , p. 541.)

traires, et de désavouer d'avance toutes les conséquences possibles de mesures ainsi prises où les intérêts de leurs commettants pourraient se trouver engagés. A défaut de protestations publiques, leur silence pourrait être plus tard interprété comme un consentement tacite donné à des actes qui , rapportés en séances prétendues générales, et signés par les membres présents , seraient considérés comme obligatoires pour tous les États représentés au congrès.

Nous faisons cette observation en vue d'un abus moins rare qu'il ne semblerait devoir l'être, et qui consiste dans l'usage introduit de ne se réunir en séances générales que pour enregistrer en quelque sorte ce que les plénipotentiaires des grandes puissances jugent à propos de communiquer au congrès; les conclusions qui s'y prennent étant censées unanimes dès qu'elles ne sont l'objet d'aucunes réserves. Cet esprit d'envahissement, nous ne l'ignorons pas, se cou,vre du nom spécieux de garantie, car c'est sous le prétexte de se porter garantes des stipulations générales que les puissances prépondérantes s'arrogent le droit d'empiéter sur la liberté d'action des États faibles; mais les conséquences de cet abus sont assez évidentes pour qu'il suffise de l'avoir signalé.