CHAPITRE VIII

DES DEVOIRS ET DES FONCTIONS DE l'aGENT DIPLOMATIQUE.

Observations générales.^)

Il a été question dans rintroduction des connaissances générales nécessaires au diplomate, mais pour avoir satisfait aux examens prescrits par son gouvernement, un diplomate n'est pas encore capable de remplir avec succès une mission, que son souverain lui confie. A cet effet il faut des études spéciales sur les affaires dont la gestion devient l'objet de ses devoirs.

Le premier soin du ministre que la confiance de son gouvernement appelle cà devenir le chef d'une mission ou à conduire une négociation doit donc se porter sur la connaissance préalable des relations établies entre les gouvernements respectifs. Les dépêches de ses prédécesseurs, déposées aux archives du ministère des affaires étrangères, lui fourniront à cet égard toutes les données désirables. Il s'y renseignera, en les étudiant, sur les négociations ouvertes qu'il est chargé de poursuivre, sur les intérêts politiques ou commerciaux engagés, sur le

') Hoffmann Conseils à de jeunes diplomates.

caractère du prince auprès duquel on raccrédite, sur celui des personnes influentes à sa cour ou dans ses conseils, sur les voies et moyens qui faciliteront sa tâche et sur les écueils où il pourrait se heurter, et, en général sur la marche à suivre pour mener les affaires à bonne fin. Si des contestations s'étaient élevées sur quelque point relatif au cérémonial, les dépêches écrites à ce sujet l'éclaireront sur ses prérogatives , et le mettront en garde, en temps utile, contre des concessions compromettantes, ou des prétentions abusives qui troubleraient les bons rapports existants.

Ainsi préparé à l'exercice de sa charge par la connaissance des faits accomphs et de l'état actuel des affaires, la formation du ministre est complétée par les instructions qui lui sont données avant son départ et qui lui tracent la ligne de conduite générale qii'U doit suivre pour s'acquitter pleinement de sa mission.

Il est très-désirable, que le diplomate sache la langue du pays où il se rend, sans cela il ne peut ni suivre les discussions de la chambre et de la presse, ni étudier à fond le caractère national, ni nouer de relations intimes au lieu de sa résidence. Ajoutons encore («last not least») qu'un ministre, avant d'accepter une mission, doit s'assurer d'être dans une parfaite communauté d'idées pohtiques avec son gouvernement. Un homme sans conviction ne peut servir que médiocrement son gouvernement ou dans des positions subalternes, tant à l'intérieur qu'à Textérieur. Les grands diplomates ont toujours été des hommes d'état appartenant à un parti pohtique, ils allaient même jusqu'à donner leur démission quand leurs adversaires arrivaient au pouvoir. Une telle indépendance irrite la servilité, mais elle commande le

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respect et Topinion publique sait bien distinguer entre le diplomate qui sert son gouvernement et celui qui s'en sert.

En arrivant à son poste le ministre protitei'a des premiers jours consacrés aux devoirs de la politesse (§ 43, 45) pour se former une opinion sur les personnes dont ses fonctions doivent journellement le rapprocher.

Ces premières visites faites et rendues lui fourniront d'ailleurs l'occasion de se faire connaître lui-même; les premiers pas sur le nouveau terrain étant généralement décisifs pour sa position future, il fera bien d'observer d'abord une certaine réserve, de parler peu et de demander avec discrétion, s'il est doué d'une sagacité naturelle et d'un tact sûr affermi par la pratique, les hommes sérieux sauront néanmoins l'apprécier à sa valeur réelle, car le talent a le privilège de se trahir facilement et on lui sait gré d'être modeste.

Quant aux affaires qui forment le but de sa mission, le ministre doit être constamment occupé du bien de son pays et jamais de sa personne. Tant que les intérêts de son gouvernement le permettent, il doit consacrer tous ses efforts au maintien de la bonne harmonie avec le gouvernement par lequel il est accrédité. Il cherchera à éloigner tout sujet de prévention, à dissiper les nuages, à justifier sa cour des torts qu'on lui supposerait, et n'alléguer qu'avec modération ceux dont elle pense avoir à se plaindre. Plus que tout autre homme d'état le diplomate doit conciher le «suaviterin modo» avec le ^fortiter in re»; inflexible pour les intérêts pubhcs qui lui sont confiés, il ne négligera rien pour se faire bien venir des personnes avec lesquelles il a à traiter tout en évitant par son attitude qu'on

puisse le croire accessible à des influences qu'il ne saurait se laisser imposer.

Pour que Tagent diplomatique inspire la confiance si nécessaire au succès des affaires, il faut que, sans abandon affecté, son caractère fasse croire à sa franchise. Le soupçon de finesse provoque la méfiance, et la marche des affahes en souffi-e. Mais la loyauté n'exclut pas la prudence, et l'on peut répudier la ruse sans renoncer à la circonspection.

Même dans le cas de mésintelligence, la politique, non moins que la bienséance, fait un devoir à l'agent diplomatique de ne rien retrancher du respect qu'il doit au l)rince auprès duquel il réside.

Autant que sa position le lui pennet, il s'associera donc aux événements heureux ou malheureux, qui touchent la personne ou la famille du souverain auprès duquel il est accrédité. Il respectera les cérémonies religieuses du pays, il ménagera les coutumes nationales et même les préjugés populaires dont les masses sont d'autant plus jalouses, qu'elles sont moins avancées en civilisation.

Il prendra part aux fêtes et aux démonstrations publiques toutes les fois que les convenances le lui prescriront et qu'il pourra concilier les susceptibilités de la nation qui le reçoit avec celles de la nation qu'il représente, car il importe qu'une abstention non calculée ne puisse être interprétée comme une offense et ne devienne par irréflexion la cause futile d'un refroidissement dont les suites dépasseraient ses prévisions (cfr. § 34).

La vigilance du ministre public doit s'étendre à tout ce qui se passe sous ses yeux; elle suppose l'entente parfaite des affaires qu'il dirige, la connaissance exacte

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des intérêts qui lui sont confiés, et dont la gestion est subordonnée aux modifications que le temps apporte à toutes choses. Il doit prévoir ces modifications avant qu'elles se réalisent, autant que sa position privilégiée lui en donne les moyens, afin de s'y préparer à temps et de les rendre, si faire se peut, avantageuses pour son pays. Cette vigilance n'est possible qu'à l'aide de renseignements recueillis de toutes parts avec adresse; le diplomate suivra donc avec attention le courant de l'opinion publique, tel qu'il se manifeste dans les débats de la presse et dans les discussions des chambres, il surveillera les luttes d'influence dans le cabinet et à la cour, et cherchera à établir des relations suivies avec les personnages influents du pays, mais ces investigations incessantes ne doivent pas se faire tracassières et indiscrètes, ni se trahir par des démarches compromettantes.

Ainsi il doit se garder de toute intrigue avec lopposition parlementaire ou les partis de la cour.

«Un ambassadeur manque à son devoir le plus essentiel, lorsqu'il encourage par son approbation la résistance aux lois du pays où il réside et la critique des actes du Gouvernement auprès duquel il est accrédité.^^ ï)

Pour le ministre jaloux de tout savoir l'activité ne sufiit pas, le tact et la réserve sont des qualités obhgées:

') Dépêche de Mr. Drouin de Lhuys à Mr. le Comte de Sartiges, ambassadeur de France à Rome (8 févr. 65) portant plainte sur deux lettres du Nonce Apostolique à Paris encourageant Topposition des Évêques Français à la politique du gouveniement. «Par cette double démarche le Nonce a gravement compromis le caractère dont il est revêtu.»

très-souvent pour mieux voir il doit feindre de ne pas regarder. Telles tentatives pour être déjouées doivent paraître d'abord ignorées; c'est à son discernement et à sa prudence à décider du moment où la surveillance secrète doit faire place au contrôle avoué. Dès qu'il y a empiétement sur des droits acquis ou délaissement d'obligations contractées, l'intervention officielle est dans ses attributions et ses devoirs; mais trop de zèle peut nuire à la meilleure cause, et il doit éviter que des démarches intempestives ne préjudicient aux résultats désirés.

Nous n'allons pas suivTe ces écrivains politiques, qui discutent magistralement si et jusqu'à quel point le diplomate peut recourir à la ruse. Il y a certainement des circonstances difficiles où la conduite des affaires exige d'aller au delà de la souplesse surtout quand on ne fait qu'user de représailles. On saurait aussi peu. faire des reproches à un diplomate qui a recours à la contremine, qu'à un officier qui met ses troupes en embuscade contre l'ennemi. Mais un ministre vi-aiment capable se trouve rarement dans le cas de recouru' à ces moyens, il ne connaîtra les détours de la ruse que pour la déjouer sans s'en servir lui-même, car il sait que la loyauté d un caractère élevé qui dédaigne les voies obliques et l'intelligence mûrie par la pratique mènent plus loin dans les grandes affaires que la finasserie la plus raffinée.^)

') «Parvenu au ministère des affaires étrangères, M. MoIé s'y fit connaître par des qualités trop rares de nos jours. La diplomatie a deux codes. Dans l'un sont consacrés les ruses, les finesses, les fausses confidences, les perfidies ingénieuses, les sacrifices qu'on offre de faire pour gagner du temps, ceux qu'on de-

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Les rapports intimes de hi politique des différents pays le rendent très-désirable pour le diplomate de recevoir copie des dépêches importantes de ses collègues accrédités dans d'autres pays, si son gouvernement néglige de le tenir au courant de cette manière, il doit y supplier par une correspondance suivie avec des hommes politiques dans ces capitales.

Un diplomate n'a pas besoin d'être savant, mais il ne doit jamais abandonner les fortes études qui rendent l'élasticité à l'esprit fatigué par la besogne du jour; pour bien connaître le pays où il réside il faut qu'il s'occupe de son histoire, de sa littérature et de ses œuvres d'art aussi bien que de son industrie et de son état militaire. Les gens superficiels n'oseront jamais se moquer d'un diplomate lettré que quand il est pédant ou quand il atfecte le bel esprit.^)

mande avec l'espérance d'un refus, les propositions ambiguës, dont le sens ouvre la carrière à des discussions éternelles; les questions qu'on cherclie tantôt à compliquer, tantôt à scinder, selon qu'on a besoin d'embarrasser ou de diviser ses adversaires; les réponses normandes, les promesses avec restriction, les explications qui embrouillent, le mezzo-tcrmine, qui n'amène point d'accord, enfin tout l'arsenal de la politique. Voilà ce que les négociateurs ordinaires s'applaudissent d'employer, voilà la science que répudie le véritable diplomate.

('Celui-ci n'est point un Prêtée, changeant de forme et do visage à chaque circonstance, pour tromper, éblouir ou surprendre l'ennemi. Son attitude est aussi simple qu'imposante. Il ne craint rien ; il connaît ce qu'il veut, il sait ce qu'il peut : dès qu'il aperçoit le piège, il l'évite; s'il y tombe, il le rompt et s'échappe. Ce n'est ni dans Grotius ni dans Pufiendorf qu'il a puisé toutes ses pensées. Son âme l'instruit mieux que les livres. Tel fut, autant qu'il put y être fidèle le plan de conduite ministériel adopté par le comte Mole. (Éloge du Comte Mole.)

') Le célèbre Guillaume de Humboldt traduisait l'Agamemnon

Un jouiTial exact de tous les événements qui se passent sous ses yeux sera très-utile au ministre, ce recueil est le meilleur résumé politique pour lui, indépendamment de Tutilité qu'il en tirera pour la besogne pratique. Il faut écrire la feuille pliée en deux pour laisser la marge aux corrections et aux additions.

De la position personnelle et sociale du diplomate.^)

Le diplomate ne doit jamais paraître préoccupé de sa personne et pourtant veiller attentivement à conformer sa conduite aux exigences de sa position.

Son premier devoir est d'être toujours maître de lui, rien ne doit troubler son équilibre, il évitera les colères des esprits véhéments et l'excitation des vaniteux comme les défaillances des faibles, car il sait qu'un mot Jrréfléchi peut compromettre le travail d'une année; de même sans affecter un flegme étudié il doit composer sa physionomie de manière qu'elle ne puisse servir à personne comme baromètre. Une vive imagination est un don heureux pour le diplomate, mais à condition qu'il la maîtrise, autrement il risque de prendre les images de la fantaisie pour des réalités, une raison

d'Aeschyle au congrès de Vienne et nous ne sachions qu'il en fût moins respecté. Nous pourrions encore citer Guizot et le Vicomte de Santarem.

') KôLLE, Betrachtungen ûber Diplomatie. 1837. Gracian oracolo manual, y arte de prudencia, Castiglione il

COBTEGIANO.

Hoffmann, Conseils à de jeunes diplomates, Paris 1841.

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calme et fortement trompée, qui pourtant n"a rien de commun avec la froide indifférence des hommes frivoles, est la véritable assiette d'esprit pour un homme d'état, elle inspire la sûreté et la pénétration du jugement qui à travers les voiles du moment, voit les choses comme elles sont.

Un diplomate ne doit jamais faire l'important, sous peine de se rendre ridicule ou désagréable. Les grands personnages n'ont pas besoin de monter sur des échasses et les petits n'y sont jamais à leur aise. La prudence exige qu'on n'aille au delà de sa taille, autrement on risque de paraître ce que TallejTand appelait, un géant dans l'entresol. La modestie est une des premières règles de la sagesse diplomatique, en général les gouvernements regardent les ministres accrédités auprès d'eux comme des observateurs incommodes, ils se sentent blessés si un diplomate laisse trop voir qu'il a pénétré leurs secrets. Surtout après un succès il est de bonne poUtique de se tenir à l'écart et de se soustraire même aux compliments mérités, un esprit indépendant a en lui-même la mesure de sa valeur et peut se passer de l'admiration de la foule, il doit se contenter de savoir et de se résigner h passer quelquefois pour ignorant. Qu'on prenne garde de ne jamais vider tout-à-fait son sac, on n'est obligé de montrer à personne les limites de ses connaissances ni de ses facultés, tout ce que l'on donne doit encore promettre plus, le monde admire surtout le talent, qu'il ne comprend pas tout-à-fait.

On a dit, ce qu'il fallait pour faire la guerre, c'était de l'argent, de l'argent est encore de l'argent, on pourrait dire ce qui est trois fois nécessaire au diplomate, c'est le tact. Un homme de tact comprend par intuition et

saisit par instinct ce qui convient au moment et aux circonstances, le tact est la boussole du diplomate qui lui indique jusqu'où il peut aller et comment il peut tourner les écueils. Une disposition heureuse, cultivée par l'observation intelligente du monde finit par arriver à cette finesse du tact, que l'on pourrait appeler une seconde vue.

Le tact fait respecter les formes, qu'un esprit médiocre seul peut mépriser. On peut dire que plus une société est avancée en civilisation, plus les formes y sont respectées comme des barrières salutaires dans l'antagonisme inévitable que l'incompatibilité des caractères et des principes fait naître, la politesse n'est point un mensonge, elle ne fait que suppléer à la justice et à la modération intérieure qui devraient nous guider.^) Ce n'est qu'en mauvaise compagnie que l'on crie pour se faire entendre, les hommes bien élevés comprennent à demi-mot et savent que le silence est souvent la réponse la plus éloquente. Mais tout en respectant les formes, le diplomate aura garde de ne pas devenir formaliste, plus il est sûr de lui, plus il sera simple dans ses manières. De même que la vraie beauté n'a pas besoin de se farder la dignité naturelle dédaigne toute affectation. C'est à tort que l'on prédit quelquefois une brillante carrière à de jeunes attachés doués de toutes les qualités aimables de Figaro, le monde élégant applaudit à ces jolis papillons de salon, mais les hommes politiques n'apprécient que les qualités solides. L'habit ne fait pas le moine, mais un homme sérieux ne portera pas un habit ridicule, un homme d'état ne se per-

') Cf. l'essai de Madame Svetchine sur la politesse. Vie et Oeuvres II, p. 65.

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mettra pas une mise négligente, mais il ne suivra non plus la mode clans tous ses caprices et évitera avant tout l'éclat. ï)

L'art de la conversation est de la plus grande importance pour le diplomate, comme un cavalier habile doit être à son aise dans toutes les selles, il doit savoir se faire à tout genre de conversation, la première règle est de connaître son public, il faut parler avec chacun la langue qu'il comprend, la plus brillante éloquence est perdue quand on parle à des hommes de bureau et par contre dans un salon une saillie spirituelle peut mener plus loin que des volumes d'arguments. Un don spécialement précieux pour le diplomate est l'esprit de répartie^), c'est là que se montre le sang-froid et la promptitude qui saisit aux cheveux l'occasion, mais qu'on n'abuse pas de cette faculté, il n'est pas vrai que l'esprit ne gâte jamais rien, car il y a bien des gens qui se font inutilement des ennemis, parce qu'ils ne savent

') Vorrei, cbe H abiti mostrassino quel riposo che molto serva la nazioue Spaguuola, perché le cose estrinseche spesso fan testimonio délie intrinseche. Piacemi, che tendano un poco più al grave e riposato, che al vano. Perô parmi che maggior grazia abbia nei vestimenti il color nero, che alcun' altro; e se pur non è nero, che alraen tenda ail' oscuro. (Castiglione coktegiano, libr. II.)

^) Un prince d'Italie étant un jour sur un balcon avec un ministre étranger qu'il cherchait à humilier lui dit: «C'est de ce balcon, qu'un de mes aïeux fit sauter un arûbassadeur.» ('Apparemment», répondit sèchement le ministre, que les ambassadeurs ne portaient point l'épée dans ce temps-là.» (Hoffmaxn, p. 12.)

Le Prince de Talleyrand avait au plus haut degré l'esprit de répartie, la petite chronique de la diplomatie est pleine de ses réponses heureuse*.

pas supprimer une réponse malicieuse ou une plaisanterie sur les faibles d'autrui.

Quant au commerce avec ses collègues le diplomate doit avoir quelques relations intimes auxquelles il se livre sans réserve. La confiance s'achète par la confiance, il convient donc d'en marquer à celui qu'il importe de mettre dans ses intérêts. Mais pour nouer ces relations et pour en profiter, le diplomate a besoin de discernement. Dans chaque ministère ce sont quelques personnes seulement, qui font les affaires, dans chaque corps diplomatique ce ne sont que quelques ministres qui savent véritablement ce qui se passe, c'est la confiance de ces hommes qu'on doit chercher à gagner, tout en maintenant de bonnes relations avec tout le monde et en remplissant les devoirs de la courtoisie même vis-à-vis de ceux, dont on ne sait tirer aucun profit.

Un ministre peut difficilement être intime avec le représentant d'une puissance dont les intérêts sont diamétralement opposés à ceux de son pays. L'ancien Sénat de Venise suivait la maxime d'être bien avec le voisin, mais mieux avec le voisin du voisin, ce principe sera aussi utile au diplomate. Il va sans dire que ces relations intimes ne peuvent pas être nombreuses, pourtant il est bon d'avoir plusieurs cordes à son arc, car on apprend par un collègue, ce que l'autre ignore. «Do ut des);, qui n'apporte rien ne reçoit rien. Mais il faut beaucoup de circonspection dans cet échange de nouvelles, il faut être à la fois très -discret pour les affaires qui demandent le secret et très - communicatif pour tout ce qui peut se dire au grand jour. Quand on apprend à un collègue une nouvelle, qu'il trouverait

OE l'agent diplomatkjub. 161

quelques jours après dans tous les journaux, il n'en sera pas moins reconnaissant et répondra à cette prévenance en racontant quelque chose, qui peut-être ne sera jamais connue au public. De l'autre côté les représentants des grandes puissances, qui sont le mieux en état de connaître le dessous des cartes, n'accorderont pas leur confiance au plus brillant esprit, s'ils ne sont pas sûrs de sa discrétion.

Quant à la position extérieure du ministre, il ne devrait jamais accepter un poste sans être en état de vivre convenablement, une parcimonie mesquine nuit à sa considération et en faisant des dettes il avilit sa place. Quant à la représentation, qui sans doute est utile pour la position d'un ministre, elle doit se mesurer sur ses revenus. On obtient les applaudissements du grand monde par les fêtes brillantes, mais on gagne les bonnes grâces des élus seulement par les réunions en petit comité.

Il va sans dire qu'un ministre doit se garder de tout ce qui pouiTait prêter au ridicule ou tacher sa réputation personnelle, il ne doit être ni joueur, ni accessible aux beautés du corps de ballet, car on ne vit jamais impunément dans le demi-monde.

Des attributions et des obligations du ministre

relativement à ses nationaux.

Les sujets du souverain que le ministre représente dans le pays où il est accrédité sont les protégés naturels de la mission. Les lois de chaque pays décident

U&BTBMj, Guide diplomttique. l. Il

jusqu'à quel point Va juridiction volontaire exercée par le ministre sur les personnes de sa suite peut s'étendre sur ceux de ses compatriotes qui ne font pas partie de la légation.

Quelles que soient à cet égard les conventions particulières qui existent entre les gouvernements, presque partout aujourd'hui certains pouvoirs spéciaux sont dévolus au ministre en vue de ses nationaux.

Ainsi, dans la plupart des États, il a qualité pour recevoir ou pour dresser, sur la demande ou à la réquisition de ses nationaux, divers actes de la compétence des notaires, tels que contrats de mariage, donations entre-vifs, procurations, testaments etc.*); il a qualité également pour dresser les actes de l'état civil (naissances, décès, mariages), légaliser les pièces administratives ou judiciaires, délivrer ou viser des passeports. (Voy. T. II, Chap. VII.)

Les passe-ports sont des certificats de la nationalité et de l'identité du porteur, donc la faculté du chef de mission se borne à délivrer des passe - ports à ses nationaux et à faire viser ceux des étrangers pour le pays qu'il représente. Il ne peut pas donner un passeport à un sujet du pays où il réside, excepté le cas qu'il envoie comme courrier un domestique indigène. La plupart des États ont aboli le visa obligatoire de même que la police des passe-ports est devenue beaucoup moins rigoureuse.

La protection d'office que le ministre doit à ses nationaux, dans tous les cas où ils seraient victimes de procédés arbitraires ou de dénis de justice de la part des

') Pour la délivrance de ces actes le ministre délègue ordinairement ses pouvoirs au chancelier de la légation.

DE l'agent diplomatique. 163

autorités locales, ne les suit point dans les contestations qu'ils pourraient avoir pour leurs affaires privées avec les sujets territoriaux. Cependant il peut arriver que, bien qu'une affaire ne concerne que des particuliers, des intérêts généraux et des principes de droit international s'y trouvent impliqués. Dans ce cas, le devoir du ministre, à défaut d'iustructions éventuelles, est d'intervenir sans attendre les ordres de son gouvernement, surtout s'il s'agit d'une atteinte directe portée aux traités en vigueur ou aux conventions existantes.

Dans toute affaire purement x>rivée, qui ne touche en rien aux intérêts nationaux, la protection réclamée ne peut être ([vCofficiciise et facultative. La justice du pays, l'administration locale ont des droits que le ministre étranger, moins que tout autre, ne saurait méconnaître; s'immiscer hors de propos dans l'exercice régulier de ces droits, porter son intervention au delà des limites posées par le tact et la prudence, serait pour le ministre une faute grave: il y risquerait sa considération et son crédit.

Dans toute espèce d'affaires, au surplus, l'intervention officielle de l'agent diplomatique en faveur de ses nationaux ne doit avoir lieu que par l'intermédiaire du ministre des affaires étrangères du pays où il est accrédité; il ne peut s'adresser directement à aucune autre autorité constituée.^) Quelles que soient ses démarches, elles ne sauraient avoir pour but de suspendre l'action des tribunaux. Toutefois, bien que le pouvoir judiciaire soit indépendant du pouvoir exécutif, s'il se commettait dans la distribution de la justice des irrégularités fia-

') Nous avons déjà cité la dépêche de Mr. Drouin de Lhuys dénonçant le Nonce p. 48 Note 2.

grantes dont ses nationaux eussent à souffrir, l'Envoyé pourrait en provoquer le redressement, en demandant que le gouvernement rappelât les juges à Texécution impartiale de la loi. A plus forte raison si c'était la loi elle-même qui violât les stipulations d'un traité, ou qui en interprétât abusivement les clauses, le ministre devrait réclamer d'office contre son application, jusqu'à ce qu'elle fût rapportée.

Le ministre exerce sur tous ses nationaux un droit naturel de surveillance^ qui peut se traduire en admonestations officielles faites à ceux d'entre eux qui, par des menées politiques, compromettraient l'honneur ou les intérêts de leur pays, et qui risqueraient, en troublant la tranquillité publique, d'appeler sur. eux des mesures sévères contre lesquelles toute protection leur ferait défaut.

Des communications de Vagenf diplomatique avec son gouvernemetrt.

Il ne suffit pas que l'agent diplomatique veille aux affaires de son gouvernement dans le poste qui lui a été confié, il faut encore qu'il y déploie le zèle et l'activité nécessaires pour que rien de ce que son cabinet peut avoir intérêt à connaître n'échappe à ses investigations, afin de lui en rendre incessamment un compte exact et fidèle dans ses dépêches.

A cette fin, il est tenu d'envoyer des rapports détaillés et suivis non-seulement sur les points importants de toute négociation particulière dont il peut

DK l'agent diplomatique. 165

avoir été chargé, mais en général .•sur toutes les choses d'intérêt public dont la surveillance et l'appréciation sont confiées à ses soins. Il existe entre les nations trop de relations politiques, industrielles ou commerciales, trop de points de contact et d'intérêtB communs, pour qu'en observant attentivement ce qui se passe autour de lui, et sans donner lieu au soupçon d'intrigues ou aux indices d'une investigation inquiète et jalouse, l'agent diplomatique ne trouve pas toujours dans une foule de renseignements utiles les éléments nombreux et variés de ses rapports.

Il doit étendre ses observations à tous les objets qui méritent d'attirer l'attention de son gouvernement, comme propres à lui faire prendre à l'intérieur des mesures profitables à ses administrés ou à l'exciter à nouer au dehors des négociations dont le résultat avantageux élargisse le cercle des rapports internationaux. C'est ainsi qu'il doit chercher à se procurer des informations et à transmettre des données certaines sur l'armée, sur son administration, sa force matérielle et morale; sur les rapports commerciaux et Tétat de la navigation; sur les développements de l'industrie et les procédés nouveaux de fabrication; sur les finances et les sources du revenu public ; sur les ports, les forteresses, les postes, les canaux, les chemins de fer, les approvisionnements des arsenaux, etc. Il ne doit pas même se borner aux affaires du pays, où il est accrédité, tout se tient dans la politique actuelle et en relatant l'impression d'un événement lointain sur le gouvernement ou l'opinion publique du pays où il réside, il mettra peut-être son gouvernement en état de juger mieux par reflet la portée de cet événement.

Quand il faut entrer dans beaucoup de détails d'une affaire spéciale il est préférable de choisir la forme d'un mémoire et de ne consigner que le résultat général dans la dépêche, qui l'accompagne. Le chef du gouvernement, auquel on adresse les rapports, pourrait bien ne pas avoir le temps d'étudier le mémoire tout en voulant en connaître la conclusion. Mais en général aussi, il est désirable, qu'on se résume à la fin de toute dépêche qui traite à fond une grave affaire ou rend compte d'un long entretien.

De nos jours les journaux ont acquis une grande importance, et il y a maint diplomate qui cherche ses armes principalement dans l'arsenal de la presse. Mais un ministre à la hauteur de sa position dédaignera ce moyen de remplir ses dépêches, il hra attentivement les journaux et il apprendra à son gouvernement à les Ure en lui donnant le commentaire nécessaire qui met au jour l'enchaînement des événements.

Même le ministre le plus habile ne saurait toujours écrire des dépêches intéressantes, mais quand rien ne se passe, il vaut mieux se taire que de relater la petite chronique de la Cour ou de la Société.

Il faut qu'en rendant compte à son gouvernement des avis qu'il reçoit ou des renseignements qu'il recueille, l'agent diplomatique distingue avec soin les nouvelles certaines de celles qui le sont moins; et, lorsqu'elles lui paraissent assez importantes, il doit en référer avec détail, en y ajoutant ses propres réflexions, afin que son gouvernement soit à même d'en apprécier la portée. Par la même raison, il doit s'empresser, lorsqu'il est mieux informé, de rectifier les avis inexacts qu'il aurait pu donner.

DE l'agent diplomatique. 167

Il doit égaleuieut iaformer sa cour de tout te qui se publie au préjudice de son gouvernement ; et il ne saurait même se dispenser, à Toccasion, de rapporter jusqu'aux 2i^'opos tenus par des personnes notables du pays où il réside, et dont l'opinion peut être de quelque poids dans les affaires publiques.

C'est une circonstance fâcheuse sans doute pour l'agent diplomatique que celle d'avoir à mander à son cabinet des nouvelles désagréables, et de nature à altérer l'union et la bonne intelligejice entre son gouvernement et celui auprès duquel il est accrédité; mais c'est un devoir si essentiel de sa charge qu'il ne saurait s'y soustraire sans agir contre le but de sa mission, qui n'est point de flatter son souverain, mais de l'éclairer et de le teidr au courant de tout ce qui le concerne ou l'intéresse. Il doit ne rien altérer dans les paroles ou dans les faits qu'il rapporte, fût-ce même dans une intention de ménagement pour son constituant et pour atténuer l'effet que sa relation pourrait produire sur l'esprit du prince ou de ses ministres. Exact et vrai dans tout ce qu'il écrit; nulle considération ne saurait l'excuser d'omettre aucun renseignement dont l'ignorance pourrait préjudicier aux intérêts qui lui sont confiés et dont la sauvegarde repose sur sa fidélité non moins que sur sa vigilance et ses lumières.

La position du ministre, en pareille circonstance, est une des plus délicates dans lesquelles il puisse se trouver: si, d'un côté, il doit la vérité, d'un autre côté il a à craindre d'en exagérer l'expression s'il en est trop vivement préoccupé, et de communiquer, à son insu, des impressions dont il n'aurait su tout d'abord se dé-

168 CHAi». Vm. DBS DEVOIRS ET DES FONCTIONS

fendre, mais que le temps et la réflexion eussent modifiées.

Il faudra donc se méfier des premières impressions et n'écrire qu'après avoir calculé exactement la portée des faits que Ton transmet, et des observations dont on les accompagne ; la nuit porte conseil et quelquefois on regiettera le lendemain d'avoir lancé une dépêche trop chaude. C'est pourquoi un ministre ne doit pas être trop absolu dans ses assertions et surtout dans ses prédictions, au moins il laissera toujours une porte ouverte à rimprévu, qui joue un si grand rôle dans les destinées des peuples, de cette manière il s'épargnera les démentis que la réalité inflige si souvent aux calculs même des plus hautes intelligences.

Des négociations diplomatiques.

L'art de négocier est l'œuvre combinée du talent, de la connaissance du monde et de l'expérience des affaires, il est donc peu susceptible d'être ramené à une science systématique et nous devons nous borner à quelques observations générales.

L'agent diplomatique accrédité, notamment lorsqu'il est revêtu du titre d'ambassadeur, peut avoir avec le prince des conversations politiques, mais il ne traite pas directement avec lui ; le ministre des affaires étrangères ou son délégué est toujours l'intermédiaire obligé des négociations entamées: la marche des affaires peut s'en trouver ralentie, mais les allures du négociateur en sont plus libres et ses propositions plus réfléchies. Le chef

PB l'agent diplomatique. 169

de l'État, (le son côté, n'a pas à craindre de se trouver engagé par des paroles qu'il ne pourrait rétracter sans compromettre sa dignité: il surveille les négociations sans y prendre une part directe et positive; il peut désavouer des ouvertures intempestives, des promesses trop promptes, susciter des incidents imprévus et laisser en suspens ses résolutions définitives jusqu'au moment opportun et décisif. Les entretiens politiques entre le souverain et l'Envoyé 'accrédité auprès de lui peuvent accélérer les négociations avec son ministre, mais ils ne les suppléent pas. Aucun gouvernement d'ailleurs ne reconnaîtrait comme suffisant dans sa foime, et partant comme obligatoire, un traité qui ne serait signé que par le prince sans porter le contre-seing d'un secrétaire d'État responsable^), et cela non-seulement dans les pays régis par le système constitutionnel, mais dans les pays mêmes soumis au pouvoir absolu.

On peut se demander s'il est plus avantageux de négocier de vive voix que par écrit.

. En général les affaires sont entamées par voie ver- .bale et menées à tin par écrit. Quand on veut traiter

-) Le célèbre traité dit la sainte-alliauce , conclu à Paris, en 1815, sans le concours d'aucuns plénipotentiaires, entre les souverains d'Autriche, de Prusse et de Russie, ne saurait être cité comme une exception à cette règle, ce traité n'étant qu'une déclaration de principes et non point une véritable stipulation de droits et de devoirs réciproques dont les puissances signataires auraient pris l'engagement les unes envers les autres. Aussi n'y trouve-t-on que des considérations générales de religion et de morale trop vagues pour qu'elles puissent lier en rien soit les souverains qui ont signé cet acte, soit leurs successeurs et moins encore les nations elles-mêmes.

OU commence par sonder le terrain eu causant et après avoir constaté de cette manière qu'il y a espoir de s'entendre, ou cherche à résumer par écrit le résultat des conversations.

La négociation se continue soit par échange de dépêches ou notes, soit par des discussions verbales. Le mode le plus usité est que le ministre des affaires étrangères adresse au chef de mission une dépêche et le charge de la communiquer et d'en laisser copie ^) au ministre des affaires étrangères du pays où il est accrédité. Celui-ci répond de la même manière par une dépêche à son représentant près la Cour étrangère. Les notes adressées directement par le ministre étranger au ministre des affaires étrangères sont réservées pour les occasions où la communication a pour objet une demande directe ou une réclamation formelle soit qu'elle ait pour objet une affaire importante, soit qu'elle

') Quelquefois ou se borne à donner simplement lecture de la pièce, mais le ministre des affaires étrangères peut refuser de recevoir communication d'une dépêche, à moins qu'une copie ne lui en soit laissée. C'est ce que fit Cauuing, ainsi qu'il le raconte dans une lettre à Lord Grauville (4 mars 1825). Le ministre de Paissie, Comte Lieven, était venu pour lui communiquer le mécontentement de sa Cour sur la politique Anglaise relativement à l'Amérique Espagnole. Il ouvrit une longue dépêche dont il se disposait à lui faire lecture. Canning l'arrêta avant le début en lui demandant s'il était autorisé à lui en laisser copie. Sur la réponse négative du Comte, Canning refusa de l'écouter, alléguant qu'il n'était pas à même, sur une simple lecture de la lettre, de juger si elle contenait ou non des expressions, qu'il ne pouvait laisser passer sans observation. Il avait, continue-t-il , fait opposition à cette lecture avant d'en entendre le premier mot, de peur qu'on ne pensât que le contenu de la dépêche n'avait rien de commun avec sou refus de l'écouter. (Wheaton Lawrence p. 388 Note 125.)

DE l'agent diplomatique. 171

ne traite qu'une affaiie courante. La réponse à une note est adressée directement au chef de mission qui l'a envoyée.

Mais si l'échange de pièces écrites est indispensable pour le progrès d'une négociation, le rôle de l'agent qui les transmet est loin d'être passif. En principe les gouvernements seuls négocient, niais la manière dont un ministre sait soutenir la cause de son souverain est décisive pour le succès. Quand il communique des dépêches, il les interprète et donne à leurs arguments les développements dont ils sont susceptibles, il les discute avec le ministre des affaires étrangères et rend compte de ses conversations au gouvernement qu'il représente, il lui conseille de céder sur tel point et de refuser telle concession, il doit même prendre sur lui, dans des circonstances épineuses et imprévues d'outre - passer la lettre de ses instructions sachant en apprécier l'esprit. On peut donc dire, que si les communications écrites marquent les étapes d'une négociation, ce sont les communications verbales qui la font marcher.

Dans chaque négociation le ministre reçoit outre les dépêches destinées à la communication, les instructions générales et spéciales de son gouvernement, auxquelles il doit se conformer. ^)

Dans certains cas, cependant, il pourrait se faire que les ordres qu'il a reçus fussent tels que leur exécution ponctuelle ne produisît point l'effet qu'on s'était proposé, ou même qu'elle en produisit un contraire, et que les conséquences en devinssent nuisibles aux affaires de sou souverain. En pareille occurrence, un ministre peut,

») Cfr. § 20.

et doit même, prendre sur lui de suspendre l'exécution des ordres qui lui ont été donnés, représenter les inconvénients qu'il y trouve, et en attendre de nouveaux pour agir; il pourrait même, selon l'urgence, risquer de s'écarter de ses instructions, pourvu qu'il n'engageât pas, toutefois, son gouvernement dans une voie opposée à sa politique générale, ou à ses intentions, en ce qui concerne l'objet spécial de la négociation dont il est chargé. Mais avant de prendre une détennination aussi grave, qu'il en balance scrupuleusement tous les motifs, qu'il en pèse rigoureusement toutes les conséquences: surtout, qu'il se tienne en garde contre tout entraînement; que son jugement reste froid, qu'il se délie également de la passion qui le trouble et de l'amour-propre qui le fausse. Si, tout examen fait, toutes considérations épuisées, il juge indispensable pour le bien des intérêts qui lui sont confiés de s'écarter de la lettre de ses instructions, de franchir la limite de ses pouvoirs, la conviction profonde qu'il agit pour le mieux l'enhardira à passer outre, approuvé par son gouvernement s'il a vu juste, exposé à un désaveu s'il s'est trompé.^)

') Lors des négociations pour la paix d'Amérique entre la France, l'Espagne et l'Angleterre, le roi d'Espagne avait exigé comme condition sine quâ non la restitution de Gibraltar contre un équivalent. Cet échange, d'abord accepté à Londres, y fut bientôt repoussé: le cabinet de Saint-James craignait le mécontentement qu'exciterait la restitution de cette place importante; elle offrit, pour prix du désistement, les deux Florides. Cet ultimatum fut communiqué au comte d'Aranda, ambassadeur d'Espagne. Il s'agissait de mettre fin à une guerre ruineuse. Le comte d'Aranda connaissait l'inflexible caractère de Charles III; il resta longtemps absorbé dans ses réflexions: mais la conviction qu'il avait de la nécessité pour son pays de faire la paix

DK l'agent diplomatiquh. 173

Pour éviter la nécessité de pareils démarches hasardées, il faut avant tout bien étudier les instructions et demander des éclaircissements sur tout ce qui y parait ambigu.

Négocier c'est concilier les extrêmes, on part de deux points opposés pour se rencontrer en chemin, quand une partie est forcée d'accepter purement les demandes, de l'autre il n'est pas nécessaire de discuter. Mais il n'est pas indifférent à quel point entre les deux pôles on se rencontre, et chaque partie tâchera que ce soit le plus près possible de son point de départ.

Pour arriver à ce but il faut se faire un plan stratégique avant d'entrer en campagne, il s'agit de distinguer les points essentiels d'une affaire des points secondaires, c'est sur les premiers quïl se faut concentrer, car les décisions capitales entraînent le reste. Mais pour remporter sur les points essentiels il est quelquefois nécessaire de mettre en avant une proposition exorbitante, pour juger par l'impression qu'elle fait sur celui qui l'écoute, des intentions de son adversaire.^) De cette manière on tâte le pouls à ceux avec lesquels on traite

l'emporta: «Il est des moments où il faut oser jouer sa tête, dit-il en rompant le silence; j'accepte les Florides à la place de Gibraltar, quoique ce soit contraire à mes instructions, et je signe la paix.» Aranda avait prévu sa disgrâce, mais cette pensée ne l'arrêta pas.

Voy. à ce sujet, dans l'ouvrage de G. de Rayneval, les exemples qu'il cite de Martigny, négociateur pour Louis XI, eu 1478, et de Titley, ministre d'Angleterre en Danemark, en 1739.

') Le marquis des Essarts, homme de beaucoup de sens et de talent, disait en parlant de cette manière de se conduire: «C'est jeter une sottise à terre pour voir qui la ramassera.» (Hoffmann, Conseils p. 6.)

et quand on connaît bien leurs dispositions on est presque sûr de savoir jusqu'où on peut aller.

Le diplomate ne se laissera pas décourager en voyant échouer des plans, dont le succès ne serait pas secondé par les circonstances, il ne prendra pas trop facilement l'alarme en voyant surgir tout à coup des propositions ou des demandes inattendues : celles-ci quoique soutenues d'abord avec toutes les apparences d'une détermination invariable, finissent, tôt ou tard, par céder à la dextérité du diplomate qui sait opposer froidement une résistance supérieure à l'attaque.

Il ne faut pas non plus que l'obligation de faire prévaloir les intérêts de son gouveniement lui en fasse poursuivre la défense avec une inflexibilité qui n'admettrait aucun accommodement. S'il s'aperçoit de l'impossibilité de soutenir des prétentions exagérées, il devra y apporter à propos des tempéraments qu'il saura faire passer pour des concessions importantes, et qui pourront être acceptés comme une preuve de l'esprit de conciliation qui semble les dicter.

Si les instructions de l'agent diplomatique ne portent point, ou du moins ne portent pas avec assez de précision sur l'objet qu'il s'agit de régler, il prendra simplement ad référendum les propositions qui lui sont faites.

Dans les négociations entre le ministre des affaires étrangères et les chefs de mission on résume quelquefois un résultat préalable sur les points principaux dans une ponctation (comme cela se fait aussi aux entrevues de souverains 1), accompagnés ou non de leurs ministres) mais on a rarement recours à la rédaction de protocoles

'i Paix de Villafranca. 1859.

DE l'agent diplomatique. 175

OU de procès verbaux; clans de gi'aves occasions un diplomate pour s'assurer d'avoir rendu compte parfaitement à son gouvernement de l'état de la négociation, pourra demander à lire sa dépêche au ministre des affaires étrangères et de se laisser confirmer l'exactitude de son exposé.

Dans les négociations qui prennent le caractère d'une conférence, on consigne généralement les résultats de la discussion dans un protocole, signé par ceux qui participent aux délibérations. Dans ces occasions la circonspection d'un ministre doit redoubler, car sa signature oblige son commettant et l'expose à en être désavoué, il pèsera donc attentivement chaque parole et évitera d'engager sa responsabilité dans toute circonstance douteuse, en donnant dans ce cas à ses communications la forme de note confidentielle ou verbale, ou d' Aide-mémoire, qui n'a pas la même portée.

Il y a des affaires qui mûrissent avec le temps, mais il ne faut jamais que ce soit par irrésolution, qu'on se décide à attendre, car il y a d'autres circonstances, oîi il s'agit de saisir aux cheveux l'occasion qui se présente.

Quant aux formes on ne saurait être trop accommodant, il ne faut jamais recourir aux gros mots ni aux vaines menaces, on ne ferait qu'affaibhr sa propre position et compromettre le succès en envenimant le ton de la discussion. De même l'art stratégique ne doit pas aller jusqu'à la ruse, la plus grande finesse peut s'allier à une parfaite franchise, et le diplomate qui ne sait pas pratiquer dans son domaine le précepte évangélique, n'a qu'à s'en prendre à son propre manque d'habilité.

176 CHAP. VUI DES DBVOIBS BT DHri PONCTION»

§54. De la médiation et de Varhitrage.

Lorsque deux gouvemements ne peuvent pas arriver à s'entendre ils ont quelquefois recours à l'intervention d'une tierce puissance.

Cette intervention peut avoir lieu sous une triple forme :

1) On en appelle aux bons offices de tel souverain ou de tel gouvernement, pour amener l'ouverture ou la reprise des négociations. De même ces bons offices peuvent aussi être offerts par la tierce puissance.

2) Les deux parties s'adressent à un autre gouvernement en demandant sa médiation, c'est-à-dire, son intervention officielle poui' amener une conciliation entre les dispositions trop divergentes. Alors la puissance médiatrice devient partie de la négociation, elle fait des propositions qui tendent à applanir le différend, elle provoque et elle transmet les déclarations et les réponses des deux contendents, mais elle n'a aucun droit de contraindre lune ou l'autre partie à adopter son opinion. Le médiateur n'est pas non plus obligé de se porter garant de l'accomplissement de la convention, qu'il a amenée, toutefois cette garantie est souvent demandée et accordée.

Les traités les plus importants peuvent se négocier sous les auspices d'une tierce puissance ; c'est ainsi que plusieurs traités de paix ont été conclus sous la médiation d'un État neutre.

3j Les deux parties s'adressent à un tiers pour pro-

DE l'agext diplomatique. 177

voqiier sa décision dans leur litige, c'est ce qu'on appelle provoquer un arbitrage.

L'arbitre peut être un gouvernement, un souverain ou un honnne privé, dont les lumières et le caractère impartial inspirent une égale confiance aux deux parties^), Varhitrayc diffère de la médiation en ce qu'il implique un jugement, auquel se soumettent moralement d'avance les parties qui en ont fait la demande, et non pas de simples bons offices tendant à une conciliation amiable. Dès que le compromis est lié la décision prononcée oblige, à moins qu elle ne s'infirme d'elle-même par excès de pouvoirs, injustice flagrante ou exagération tombant dans l'absurde: comme dans le cas, par exemple, où l'arbitre appelé à prononcer sur la satisfaction qu'un État doit à un autre pour une offense condanmerait l'offenseur à une réparation qui porterait atteinte à son indépendance ou à son honneur. Pour éviter tout prétexte au soupçon de mauvaise foi ou d'influence étrangère, il est de l'intérêt de l'arbitre de n'accepter le rôle qu'il assume qu'autant que la haute estime qu'il inspire lui garantit sa pleine liberté. De quelque impartialité d'ailleurs qu'il fasse preuve, il est rare que sa décision soit acceptée sans appel par celle des parties qui se croit lésée, et quelquefois même par les deux^).

') Voy. Vattel, § 239.

-) Un fait assez récent justifie cette remarque.

Il existait un différend entre la Grande-Bretagne et les États Unis de l'Amérique septentrionale, depuis la paix de 1783, touchant la délimitation de diverses parties de leurs possessions respectives dans l'Amérique du Nord. Pour mettre fin à cette contestation, il avait été convenu par l'article Y du traité fait à Gand par les plénipotentiaires de ces deux puissances, le 28 dé cembre 1814, et ratifié le 17 février 1815, que chacune des par-

Martemj, Guide diplomatique. \2

Des congrès et des conférences.

On doime le nom de congrès ou de conférences aux assemblées de ministres nommés par leurs gouverne-

ties contractantes nommerait un commissaire pour régler exactement ces limites; et dans le cas où les deux commissaires différeraient d'avis, il était dit qu'il eu serait référé à un souverain ou à un Etat ami à tous égards. (Article VI du même traité.)

Les commissaires nommés n'ayant pu tomber d'accord, des plénipotentiaires choisis ad ?ioc par les deux États signèrent à Londres, le 29 septembre 1827, une convention par laquelle les parties convinrent de soumettre leur diô'érend à la décision d'une puissance alliée, et de se conformer strictement à sa résolution.

La haute probité et l'équité connue du roi des Pays-Bas fixèrent leur choix. Le 12 janvier 1829, l'ambassadeur de l'Angleterre et renvoyé des États-Unis près la cour des Pays-Bas remirent simultanément une note au baron Yerstolk van Sœlen, ministre des affaires étrangères du roi des Pays-Bas, pour lui faire part de la résolution de leurs gouvernements respectifs. Le roi, ayant acquiescé au désir qui lui était exprimé, confia l'examen préparatoire de cette affaire à une commission composée de son ministre des relations extérieures, du chef de Tétat-major-général de son armée et d'un de ses ministres d'Etat.

Au commencement d'avril 1830, cette commission présenta son travail au roi; et le 10 janvier 1831 le roi remit, dans une audience particulière, à l'ambassadeur anglais, et à l'Envoyé des États-Unis, Tacte contenant son opinion comme juge et sa décision comme arbitre.

Mais, comme on pouvait s'y attendre, cette décision, tout équitable qu'elle était, ne satisfit aucune des parties, et l'Envoyé extraordinaire des États-Unis protesta coxire au nom de son gouvernement. Elle donna lieu, dans le congrès de l'Union, à de longs débats, et le sénat en vota le rejet en alléguant pour motif de son refus que le haut arbitre avait désigné une limite intermédiaire au lieu de choisir un des deux .poiats extix-raes qui

DK l'agent diplomatique, 179

ments respectifs pour négocier la paix*) ou pour donner une solution aux questions de ])olitiqne générale qui les divisent.^)

^ Ces assemblées étant appelées à régler des intérêts très-divers et très-complexes, les principes du droit international, demandent que tout État intéi-essé dans la négociation, quelle que puisse être son importance reavaient été indiqués. Le président des États-Unis communiqua cette résolution au gouvernement britannique, et lui proposa en même temps d'entamer de nouvelles négociations pour tern)iner ce différend à Varantac/e commun des deux ]}arties. De nouvelles discussions s'engagèrent alors, jusqu'à ce qu'enfin un traité, signé le 9 août 1842, termina cette difficultueuse affaire, après soixante ans do durée, par l'adoption d'une ligne intennédiaire différente de celle que le roi des Pays-Bas avait tracée.

') Il n'y a pas de distinction précise entre congrea et conférences. En général on donne le nom de congrès aux réunions très-importantes qui aboutissent à un traité général, p. ex.: dans la question d'Orient on parla des conférences de Vienne (1855), mais du congrès de Paris (185G).

Quand l'ouverture d'un congrès doit avoir lieu pendant la guerre, on convient quelquefois (Tarticles préliminaires destinés à faciliter la négociation de la paix. Ces articles doivent indiquer sommairement, en termes clairs et pi'écis, les bases du futur traité.

-j Voici les noms et les dates des congres les plus célèbres:

1641 — 1(348, congrès tenus simultanément à Munster et à Osnabruck, et qui amenèrent la paix de Westphalie; — 1C59, congrès des Pyrénées; — 1C63, Aix- la- Chapelle : — 1681, Francfort; - 1712—1713, Utrecht; — 1748, Aix-la-Chapelle; 1797, Rastadt; — 1802, Amiens; — 1808, Erfurt (les premières conférences politiques qui aient eu lieu directement entre plusieurs monarques); — 1813, Prague; — 1814, Châtillon (tenu pendant la durée des hostilités); — 1814—1815, Vienne (réunion de souverains et de plénipotentiaires, qui a été pour l'époque contemporaine ce qu'avaient été pour le dix-septième siècle les congrès de Munster et d'Osnabruck); — 1818, Aix-la-Chapelle; — 1820, Troppau: — 1821, Laybach; — 1822, Vérone;— I85G, Paris.

lative. y soit représenté par ses fondés de pouvoirs et prenne part aux délibérations.

Quand les plénipotentiaires sont réunis au lieu désigné pour la tenue du congrès (et l'on choisit à cet effet, à moins de considérations prépondérantes, la ville ou la capitale la mieux située pour les mettre à même de communiquer le plus promptement possible avec leurs commettants), et qu'après les visites d'étiquette d'usage on est convenu du jour de l'ouverture des séances ainsi que des formalités à observer, on procède, dans la première séance effective, à l'élection d'un président. Ce choix tombe en général sur le premier représentant du pays où le congrès est réuni^). Si les négociations doivent être conduites sous la médiation d'une puissance neutre, la présidence échoit de droit au ministre-médiateur. Le président propose alors à la réunion un secrétaire, auquel la rédaction des protocoles est confiée. Les Plénipotentiaires procèdent ensuite à la vérification de leurs pouvoirs respectifs, lorsque ces instruments sont trouvés en bonne et due forme, le président définit en termes généraux le but et l'objet des délibérations.

C'est dans les réunions préparatoires qui précèdent d'ordinaire les conférences proprement dites que les plénipotentiaires règlent d'un commun accord tout ce qui concerne la tenue des séances et l'ordre des délibérations, ainsi que les questions relatives au cérémonial, au rang, à la préséance et aux visites d'étiquette, qui ont donné lieu jadis à tant de discussions interminables^).

') Ainsi le Comte Euol présida les conférences de Vienne 1855, le Comte Walewski le congrès de Paris, le Comte Russell la conférence de Londres 1864.

'-) Déjà au}^ congrès tenus à Utrecbt en 1713 et à Aix-la-Cha-

DE l'agent diplomatique. I8l

Mais si l'on regarde aujourd'hui, avec raison, comme des futilités peu dignes d'une telle assemblée les questions touchant le rang et le céiémonial, il n'en est pas de même lorsqu'il s'agit de décider lequel des plénipotentiaires portera la parole dans les conférences, posera ou résumera les propositions. Cest pourquoi les plénipotentiaires décident préalablement entre eux si les objets qui doivent être mis en délibération seront présentés ou proposés par le ministre-président (ou le ministremédiateur), ou si ce sera à tour de rôle que chaque membre portera la parole; ou bien encore, comme c'est aujourd'hui l'usage, si chaque plénipotentiaire proposera lui-même tout ce qui se rapporte aux affaires et aux intérêts particuliers de son gouvernement. Le ministre serait repréhensible si, dans ce dernier cas, il renonçait par faiblesse ou par trop de condescendance à une prérogative qui appartiendrait à son commettant.

Toutes choses de forme étant réglées, les plénipotentiaii'es entrent en conférence; ils proposent, ils discutent, ils transigent, en un mot ils négocient.

La diversité des affaires auxquelles donnent lieu les négociations, notamment lorsqu'elles sont traitées par les représentants d'un grand nombre de puissances, exige qu'on dresse à la suite de chaque conférence un procès-verial ou protocole^), que signent ceux des plénipotentiaires qui y ont pris part, et où les votes ou

pelle en 1748, reconnaissant la frivolité de ces contestations, on convint, par un accord préliminaire, que pour prévenir tout ce qui pourrait retarder la signature des traités on n'observerait pendant le cours de la négociation aucun cérémonial, et que les plénipotentiaires s'assembleraient sans aucune distinction de rang. ') Voy. Protocoles, T. II, p. 525.

oj) inions de chacun deux sont consignés. Les ministres envoient régulièrement à leurs cours une copie de ces procès-verbaux avec leurs dépêches, pour les tenir au courant de la marche et des progrès des délibérations.

Comme les négociations d'un congrès portent souvent sur des affaires de nature très-distincte et très-variée, et qu'il serait difficile qu'un seul ministre pût suffire à tout le travail, assister à toutes les conférences, rédiger toutes les notes et mémoires auxquels elles peuvent donner lieu et se livrer à toutes les démarches indispensables en de telles circonstances pour concilier tant d'intérêts rivaux ou opposés, sources de divisions profondes entre les gouvernements, les puissances les plus directement intéressées nomment souvent plusieurs plénipotentiaires, afin qu'ils puissent se partager le travail et convenir ensemble des mesures à prendre pour mener les affaires à bonne fin. Dans ce cas, ces ministres écrivent collectivement à leur cour, à moins que des divergences de vues trop tranchées ne les obligent à rédiger individuellement leurs dépêches pour que la responsabihté soit personnelle.

La réunion en congrès ayant particuUèrement pour but d'éviter les longueurs des négociations traitées par écrit entre les cabinets, les plénipotentiaires y discutent de vive voix la majeure partie des affaires. Lorsque après avoir soutenu sur tous les points les intérêts respectifs de leurs constituants la défense contradictoire en est épuisée, l'accord convenu se formule en une décision, dont les termes, adoptés en commun, résument les votes individuels^). Si à la fin de la séance aucune

') Voy. T. Il, chap. V, Votes et opinions.

DE l'agext diplomatique. 183

décision ne résulte des délibérations, le protocole reproduit la physionomie des débats, il en esquisse les phases, et indique les opinions émises. Ce procès-verbal porte sa date en tête, et les signatures ne s'apposent, dans l'ordre préalablement convenu') entre les plénipotentiaires, qu'après qu'il a été lu à haute voix et reconnu strictement exact.

Bien qu'aucun fait principal, aucune observation importante ne doivent y être omis, le protocole dépasserait les bornes en lesquelles il doit être maintenu s'il y était donné place aux digressions, aux développements prolixes, aux redites de la discussion orale : la rédaction pour être sobre n'en deviendra que plus nette et plus précise, et la forme n'en sera que meilleure si une simplicité correcte y tient lieu de tout ornement.

Le congrès se termine ordinairement par la signature d'un acte final, résultat définitif des résolutions partielles arrêtées, qui se résolvent soit en un traité'^), soit en une déclaration, soit ' encore en un recès général ou acte d'ensemble comprenant plusieurs traités séparés^). {■.■) •;''••

?) Voy. Chap. II, De la signature des traités.

^) Voy. Chap. H, Traités et conventions.

^) Voy. Congrès, T. II, chap. V. Les diverses négociations séparées traitées dans le congrès, afin d'ajuster l'accord des parties intéressées, amènent nécessairement la conclusion d'autant de conventions particulières qu'il y avait de points en discussion. C'est pour unir ces divers traités dans une transaction générale que les plénipotentiaires les comprennent dans im acte sommaire, auquel on donne le nom de recès généra].

On insère au recès un article particulier, par lequel on déclare que les traités séparés dont se compose la teneur de l'instrument général, et qui lui sont annexés, auront la même valeur que s'ils avaient été textuellement insérés.

184 CHAP. VIII. DEt? DEVOIES ET DES FONCTIONS

Nous ajouterons ici, avant de quitter ce sujet, que si après l'ouverture d'un congrès les représentante de l'une des puissances admises à y prendre part apprenaient qu'il se tînt des séances réputéet> générales où ils n'auraient pas été convoqués, et que les plénipotentiaires de quelques cours plus influentes y prissent, de concert prémédité, des résolutions dont ils leur dissimuleraient l'existence, leur devoir serait de protester formellement contre ces procédés arbitraires, et de désavouer d'avance toutes les conséquences possibles de mesures ainsi prises où les intérêts de leurs commettants pourraient se trouver engagés. A défaut de protestations publiques, leur silence pourrait être plus tard interprété comme un consentement tacite donné à des actes qui, rapportés en séances prétendues générales, et signés par les membres présents, seraient considérés comme obligatoires pour tous les États représentés au congrès. ^)

Nous faisons cette observation eu vue d'un abus moins rare qu'il ne semblerait devoir l'être, et qui consiste dans l'usage introduit de ne se réunir en séances générales que pour enregistrer en quelque sorte ce que les plénipotentiaires des grandes puissances jugent à propos de communiquer au congrès; les conclusions qui s'y prennent étant censées unanimes dès qu'elles ne sont l'objet d'aucunes réserves. Cet

') Au congrès de Vienne les petits États Allemands protestèrent par une note adressée à l'Autriche et à la Prusse le 16 nov. 1814 contre la prétention de la Bavière et du Wurtemberg de vouloir seuls décider avec les grandes puissances sur la constitution future de l'Allemagne. Ils déclarèrent qu'ils ne renonceraient pas à leur droit de paxticiper à la constitution de la Confédération allemande.

DE l'agent diplomatique. 185

esprit d'envahissement, nous ne l'ignorons pas, se couvre du nom spécieux de yarantie, car c'est sous le prétexte de se porter garantes des stipulations générales que les puissances prépondérantes s'arrogent le droit d'empiéter sur la liberté d'action des États faibles; mais les conséquences de cet abus sont assez évidentes pour qu'il suffise de l'avoir signalé.