ET DE L'ËTABLISSEM. DE LEUR CARACTÈRE PUBLIC

Une seule lettre de créance peut suffire à deux ou à plusieurs envoyés du même État, s'ils sont du même rang; comme aussi un même ministre peut être muni de plusieurs lettres de créance, lorsqu'il est accrédité auprès de plusieurs cours à la fois.

Il est rare que l'on réponde à une lettre de créance, à moins que le souverain n'ait des motifs particuliers de le faire : tels , par exemple , que le choix du ministre qu'on lui envoie , et la satisfaction qu'il en éprouve comme d'une marque particulière d'attention envers sa personne. La lettre de créance ayant pour but d'accréditer le ministre qui la présente, l'admission de cet envoyé tient lieu de réponse.

Outre ses lettres de créance , le ministre est quelquefois porteur de lettres de recommandation adressées par son souverain , ou par le représentant immédiat de celui-ci, soit à des membres de la famille régnante, soit à des fonctionnaires publics influents (') , soit même à des autorités locales.

Des pleins-pouvoirs (*).

Pour qu'un agent diplomatique puisse entamer une négociation particulière, telle qu'un traité de paix, d'al-

(*) Pair exemple, au prince régent ou co-régent, à Tépouse du souverain ou à l'héritier présomptif de la couronne, au ministre des affaires étrangères, etc. Ce titre de co-régent a été donné récemment dans le royaume de Saxe et la Hesse électorale à l'héritier présomptif de la couronne, associé par le souverain au gouvernement de rÉlat.

(2) Voy. T. II, chap. m.

liance, etc., il doit être muni d'un plein-pouvoir ad hoc y ou plein-pouvoir spécial (§69) formulé, 8ek)n Fusage général, dans les termes les plus étendus, mais qui est toujours, de fait, restreint par des instructions qui en circonscrivent les limites (*). Si le négociateur les outrepasse, il se compromet et compromet son souverain, parce qu'il le force à un désaveu, et Tempêche de ratifier le traité signé en son nom. S'il en était autrement, un négociateur qui se serait laissé corrompre pourrait disposer du sort des populations en engageant leur territoire , et trancher ainsi de son chef des questions de souveraineté nationale. En réalité, les négociations ne consistent , la plupart du temps , qu'en contestations sur lep/w5 qu'on exige d'une part, et sur le moins qu'on veut accorder de l'autre : jamais le premier mot n'est le dernier du vainqueur qui exige des sacrifices, et encore moins celui du vaincu qui est obligé d'y souscrire. Cette marche naturelle ne permet donc point de fixer des limites précises aux pouvoirs ostensibles du négociateur : les négociations seraient rompues aussitôt qu'entamées, à moins que la modération de la puissance qui exige n'imposât silence à celle qui est dans la nécessité de céder.

Ajoutons ici, que, dans certains cas, le ministre n'est autorisé qu'à écouter les propositions qu'on peut

{}) Ces pouvoirs peuvent ne porter que sur une affaire déterminée (pouvoirs spéciaux] ; ils peuvent aussi autoriser toute espèce de négociations (pouvoirs généraux). Dans Tun et l'autre cas, ils sont limités ou illimités ; les derniers seuls sont des pletfM-pouvoirs proprement dits. L'État ou les États avec lesquete le ministre est chargé d'entrer en négociation y sont expressément désignés.

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lui faire , ou à en faire lui-même, sauf à conclure ensuite sur les bases réciproquement convenues.

Quant aux ministres en mission permanente, leurs lettres de créance leur servent ordinairement de pouvoirs, à moins qu'indépendamment de ces lettres on ne les ait munis d'un pouvoir spécial, pour une afiEadre ou une négociation particulière. Les ministres envoyés à un congrès ou à une diète n'ont pas ordinairement de lettres de créance (^), mais uniquement un plein-pouvoir qui leur sert à se légitimer, et dont ils échangent entre eux des copies vidimées, ou qu'ils remettent entre les mains du ministre directeur ou médiateur, s'ay'ali«u(*).

Il n'est plus d'usage de munir un ministre du pleî&-*pouvoir qui l'autorisait à traiter avec toutes les puissances, et que l'on appelait autr^ois actus ad ùmnes populm (^).

(^) Cependant, et par exception, les ministres étranger» accrédités près la Confédération germanique, à Francfort, devaient être munis de lettres de créance qu'ils remettaient à la (fiète , organe de ce corps; ainsi que cela se pratiquait autrefois à ranciemie diète de l'Empire, à Ratisbonne.

(S) Le protocole de la première sôanœ et les traités signés par les ministres plénipotentiaires font neotioB de rechange des pouvoirs.

(3) La reine d'Angleterre fil expédier uo acte de œ genre à son secrétaire, d'Âyrest, qui résidait à La Haye, pour y traiter avec les ministres de tous les princes et États intéressés aux négsctaii<MDkS de la paix d*Utrecht. Mémoires de Lambbrtt, T. Vlli, pu 742.*- La com* mission du fameux baron de Goerts élait de la même aatnre. /6«(l., T. IX, p. 655.

Des instructions (').

Nous venons de voir que la marche de l'agent diplomatique est ordinairement tracée, soit dans ses instructions générales, soit dans ses instructions particulières; qu'il doit y chercher la règle de sa conduite et de son langage , et que son devoir est de s'y conformer (*). Dans certains cas, cependant, il pourrait se faire que les ordres qu'il a reçus fussent tels que leur ponctuelle exécution ne produisit point l'eflFet qu'on s'était proposé, ou même qu'elle en produisit un contraire, et que les conséquences en devinssent nuisibles aux affaires de son souverain. En pareille occurrence, un ministre peut, et doit même, prendre sur lui de suspendre l'exécution des ordres qui lui ont été donnés, représenter les inconvénients qu'il y trouve, et en attendre de nouveaux pour agir; il pourrait même, selon l'urgence, risquer de s'écarter de ses instructions, pourvu qu'il n'engageât pas, toutefois, son gouverne-

(<) Voy. T. II, chap. m, au titre InstructionSj et chapitre iv, Correspondance ministérielle et diplomatique,

(^ Ces instructions sont trop variables pour qu'il nous soit possible d*en préciser la teneur. Nous nous bornerons à dire qu'on y trace la marche à suivre dans les négociations de toute nature ; qu'on y renseigne le ministre sur le personnel de la cour où il est envoyé, sur les membres du corps diplomatique ; qu'on y expose sommairement le système politique adopté , les relations plus ou moins amicales , les affaires pendantes ou récemment terminées; en un mot, tout ce qui peut servir de guide ou de règle au diplomate dans l'exercice de ses fonctions.

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ment dans une voie opposée à sa politîqne générale, ou à ses intentions en ce qui concerne Tobjet spécial de la négociation dont il est chargé. Mais avant de prendre une détermination aussi grave, quMl en balance scrupuleusement tous les motifs, qu'il en pèse rigoureusement toutes les conséquences : surtout, qu'il se tienne en garde contre tout entraînement ; que son jugement reste froid, qu'il se défie également de la passion qui le trouble et de Tamour-propre qui le fausse. Si, tout examen fait, toutes considérations épuisées, il juge indispensable pour le bien des intérêts qui lui sont confiés de s'écarter de la lettre de ses instructions, de franchir la limite de ses pouvoirs , la conviction . profonde qu'il agit pour le mieux l'enhardira à passer outre, approuvé par son gouvernement s'il a vu juste, exposé à un désaveu s'il s'est trompé (*).

(^) Lor8 des négociations pour la paix d'Amérique entre la France, l'Espagne et l'Angleterre, le roi d'Espagne avait exigé comme condition sine guâ non la restitution de Gibraltar contre un équivalent. Cet échange, d'abord accepté à Londres, y fut bientôt repoussé : le cabinet de Saint-James craignait le mécontentement qu'exciterait la restitution de cette place importante; elle offrit, pour prix du désistement , les deux Florides. Cet uUimaium fut communiqué au comte d'Aranda, ambassadeur d'Espagne. Il s'agissait de mettre fin à une guerre ruineuse. Le comte d'Aranda connaissait l'inflexible caractère de Charles ni ; il resta longtemps absorbé dans ses réflexions : mais la conviction qu'il avait de la nécessité pour son pays de faire la paix l'emporta : « Il est des moments où il faut oser jouer sa tête, dit-il en » rompant le silence; j'accepte les Florides à la place de Gibraltar, » quoique ce soit contraire à mes instructions , et je signe la paix. » Aranda avait prévu sa disgrâce, mais cette pensée ne l'arrêta pas.

Voy. à ce sujet, dans l'ouvrage de G. db Bayneval, les exemples qu'il cite de Martigny, négociateur pour Louis XI, en 4478, et de Titley, ministre d'Angleterre en Danemark, en 4739. En dépassant les

Mais s'il est des cas où un ministre peut s'éearter de ses instructions, il est difficile de déterminer ceux où il pourrait ou devrait agir sans en avoir reçu. Il ne saurait, en effet, lier son souverain à son insu, prendre des décisions ou faire des démarches qui seraient de nature à engager sa dignité et ses intérêts. Pour s'y risquer, il faudrait qu'il connût assez son caractère, sa politique, ses relations générales avec les puissances et ses rapports particuliers avec cha* cune d'elles , les négociations secrètes qui pourraient être ailleurs entamées; pour qu'il n'eût pas à craindre de se tromper, de nuire, et d^étre désavoué en prenant de son chef l'initiative. La prudence lui commande de ne rien hasarder, et, si on le provoque à s'expliquer, de déclarer franchement qu'il est sans ordres; les inconvénients qui peuvent résulter de cette réserve obligée, et des retards qui en sont la suite, ne doivent point l'emporter sur la prudence. La ressource ordinaire est de prendre ad référendum. Tout ce qui est possible, si le cas est urgent et la distance entre les deux cours considérable, c'est de rejeter ou d'accepter sub spe rati. Il est certain d'ailleurs que c'est nuire à l'avance au succès des négociations que d'as^ sujettir le négociateur à trop d'entraves : c'est amoindrir la considération dont il a besoin , c'est lui ôter une part de son influence que de donner lieu de penser, à ceux qui traitent avec lui, qu'on se défie de son dévouement et de sa capacité.

limites de ses instriictions, Tilley obtint de la cour de Danemark de signer un traité dont le ministre de France , Giavigny , avait ordre d*empécher la signalnre.