CHAP. TUI. DES DEYOIBS ET DES F02ICTIQRS

des rapports trop étroits avec la religioo eUe-mème, elles touchent de trop près aax conviclkHis les plus chères, poar qn*il ne fAt pas impardonnable au ministre étranger de heurter la foi da peuple qui 8*y associe j en se dispensant , à cet ^rd , soos prétexte d'immunité diplomatique, des marques extérieores de respect qu'elles commandent, au risque d'occasionner du scandale par des allures propres à le provoquer. Rien donc ne saurait excuser le ministre qui se man* querait à lui-même en manquant à ce qu*il dmt à tous.

Quant aux hommages qu'il doit au souverain et ùhêoo membres de sa famille^ et dont l'étiquette, dans tontes les cours , a réglé si minutieusement les détails qo*fl est plus facile de pécher par oubli que par ignorance, il peut cependant se présenter des cas où Tob exige de lui des démarches imprévues, qu'il pourrait hésiter à faire dans la crainte de déroger au caractère dont il est revêtu. Si ces démarches portaient avec elles une idée de soumission, si elles établissaient quelque relation de souverain à sujet , le ministre serait blâmable de s'y prêter. Mais, si l'opinion n'attache à Tacte demandé aucune conséquence de ce genre, il doit gouverner sa conduite d'après les règles générales qui dirigent celle de l'homme privé ; rien de ce que celui-ci peut faire sans se compromettre ne pouvant être , dans ce cas, compromettant pour l'homme public.

A l'égard des coutumes nationales ou des préjugés populaires, dont les masses sont d'autant plus jalouses qu'elles sont moins avancées en civilisation, sa position lui prescrit tous les ménagements et les défé-

DE L'AGENT DIPLOMATI^lJE. l?t

reoces compatibles avec son indépendance et sa dignité. Non pas qu'il dût s'imposer des actes extérieur qui pussent être regardés comme approbatifs (['(^inions ou d'usages qui choqueraient ses principes ou ses convictions, mais il accordera sans difficulté tout ce qu'on peut attendre de lui comme ooDcession de courtoisie. Le rôle que son titre d'Envoyé lui trace est celui d'un étranger discret qui, dans la maison où il est reçu , se conforme aux habitades de ses hôtes autant que le savoir-vivre lui en (ait un devoir.

Nous avons dit ailleurs, en parlant des fêtes pu*- Uiques, dans quels cas et dans quelle mesure il convient que le ministre y prenne part (voy. plus haut, p. 405). Nous nous bornerons à rappeler ici, pour eiemple, qu'en cataines circonstances le refus d'illuminer la façade de son hôtel pourrait être envisagé comme un manque d'égards pour le souverain auprès duquel il réside ou pour le peuple au milieu duquel il vit. n participera donc à ces sortes de démonstratioDs toutes les fois que les convenances le lui prescriront, et qu'il pourra concilier les susceptibilités de la iuiti(m qui le reçoit avec celles de la nation qu'il repréflente. Il doit veiller en effet à ce qu'une abstention aoa calculée ne puisse être interprétée comme une ofiense, et ne devienne par irréflexion la cause futile d'one mésintelligence dont les suites dépasseraient ses prévisions. Sa règle de conduite en toutes circon- ^oes lui est dictée par la considération de ce fait que la responsabilité de son constittuint est liée à ses <K^, et qu'il doit réfléchir avant de l'engager.

174 CHAP. Vin. DES DEVOIRS ET DES FONCTIONS

Des fonctioîis de V agent diplomatique.

Les fonctions du mimstre sont la pratique de ses de^ voirs; nous n'en saurions donner nne définition à la fois plus courte et plus complète. Ayant dit quels sont ces devoirs 9 il serait superflu d'insister sur leur application : nous exposons le mécanisme de la machine diplomatique , en en faisant connaître les ressorts et les rouages 9 mais nous n'avons pas à la voir marcher devant nous. S'il était indispensable , toutefois , nons bous bornerions à rappeler ici succinctement, et en qadque sorte pour mémoire , que le ministre a pour fonctions de servir d'organe et d'agent à son gouvernement dans les transactions, négociations et relations de toat genre que ce gouvernement souscrit, conclut ou son» tient avec celui auprès duquel il est accrédité; qu'il a de plus mission de surveiller l'exécution des traités en vigueur et les tendances politiques du cabinet dont il observe la marche, de rendre incessamment an sien un compte exact et fidèle de tout ce qui peut concemar les intérêts de son pays, et de prêter son appui à aeê nationaux. Cela dit (et toutes les pages de cet oavrége ont trait à la définition et à l'application de ces devoirs), qu'il nous soit permis d'ajouter quelques mota, non sur le mode d'exercice . des fonctions diploma** tiques, mais sur quelques règles de conduite qui 8*y rattachent, et sur certaines pratiques reprochées à la diplomatie et qu*on lui suppose à tort familières.

La vigilance du ministre public s'étend à tout ce

DK L'ACCFIT DIPLOMATIQUE. 175

qui se passe sous ses yeux; elle suppose Tentente par*

Alite des affaires qu'il dirige , la connaissance exacte

des intérêts qui lui sont confiés, et dont la gestion est

subordonnée aux modifications que le temps apporte

à toutes choses. Il doit prévoir ces modifications avant

qo^elles se réalisent, autant que sa position privilégiée

loi &i donne les moyens, afin de s*y préparer à temps

et de les rendre, si faire se peut , avantageuses. Cette

vigilatice n*est possible qu'à l'aide de renseignements

recueillis de toutes parts avec adresse ; mais ces inves*

tigations incessantes ne doivent pas se faire tracas-

sières et indiscrètes , ni se trahir par des démarches

compromettantes . Pour le ministre jaloux de tout sa->

"^ Tactivité ne suffit pas , le tact et la réserve sont

des qualités obligées : très-souvent pour mieux voir

il doit feindre de ne pas regarder. Telles tentatives

pour être déjouées doivent paraître d'abord ignorées ;

c'est à son discernement et à sa prudence à décider

do moment où la surveillance secrète doit faire place

aa contrôle avoué. Dès qu'il y a empiétement sur des

dmts acquis ou délaissement d'obligations contractées,

lintervention officielle est dans ses attributions et ses

devoirs ; mais trop de zèle peut nuire à la meilleure

cause, et il doit éviter que des démarches intempes-

ttyes ne préjudicient aux résultats désirés.

Il y a des circonstances délicates où la conduite des aiEitres exige d'aller au delà de la souplesse , et où la nue peut devenir nécessaire et même licite, surtout qoand Tagent qui y recourt se trouve excusé d'en foire usage pac l'emploi qu'on en fait contre lui. Que le ministre, néanmoins, se garde de s'en servir jus-

176 CHAP. ViU. DES DEVOIRS ET DES FONCTIONS

qu'à faire douter de sa bonne foi ; qu'encore moins il Fexagère jusqu'à la fausseté. L'opinion favorable qae sa conduite antérieure aurait fait nattre se convertirait promptement en défiance , qui une fois éveillée irait croissant chaque jour. Ce n'est jamais impunément, même en politique, qu'on sort du droit chemiq pour se jeter dans les voies obliques : aussi vaut-il mieux connaître les détours de la ruse pour la déjouer que pour s'en servir, et rien ne sert-il mieux le diplomate que l'opinion justifiée d'une loyauté qui en dédaigne remploi.

a C'est chose regrettable , dit Gérard de Ratneval , qu'on ne puisse parler de politique sans que l'idée de corruption ne s'associe à ce mot ; r> aussi tous les anciens auteurs qui ont écrit sur le droit des gens se 8ont*-ib crus obligés de disserter magistralement sur la aHrop-^ tion et s'ingénient-ils à discuter cette question, difficilement discutable, s'il est permis ou non d'y avoir re» cours. Nous ne voyons pas bien ce qui leur imposait cette tâche ; et si nous-méme nous semblons nous y soumettre c'est bien moins, que nos honorables devanciers nous le pardonnent, pour les imiter que pour les combattre. A part , en effet , certaines concessions banales faites aux exigences de la morale , c'est toat au plus s'ils hésitent à admettre la corruption comme moyen politique , en en faisant une arme nécessaire et quasi légitime toutes les fois que, dans le maniraieot des affaires publiques, un intérêt un peu grave pousse à s'en servir. Ces principes relâchés n'ont que trop contribué aux abus reprochés aux gouvernements, qui aujourd'hui encore en subissent les conséquences. Nous

ttYons bieD qu'il y aura toujours des fidélités à l'encan et des consciences à vendre; mais ce que la loi pénale flétrit drille peine infamante n*en reste pas moins un crime caractérisé. Il y a des moments critiques dans la vie des États où il semble que les circonstances dans lesqidles ils se trouvent doivent tout absoudre ; mais il en est de semblables dans celle des individus , et qui oserait affirmer que, également menacés , les uns puissent s'affranchir de la loi et non les autres ? Faire de la corruption un moyen applicable à tous les cas où die peut être profitable, c'est en faire aussi un dissol- Yant universel ; c'est ouvrir la porte à tous les scandales, c'est apprendre aux hommes à capituler avec leur conscience : là où la vénalité prévaut l'hon- Qear abdique. Quand cette opinion fatale est dans la pensée de tous que tout est vénal, que la séduction peQt se glisser jusqu'au siège du juge, franchir le flenil du cabinet de l'homme d'État et du ministre, pénétrer chez les fonctionnaires de tous grades, aborder le capitaine sous sa tente ou le commandant de la citadelle sous la poterne ; quand le mal s'aggrave de cette autre idée malsaine que la corruption n'entache tout 90 plos que le suborné sans flétrir le suborneur, ce n'est pas l'administration publique, ce n'est pas le fiouvmiement seuls qui sont corrompus, c'est toute la BatioQ.

Mous n'insisterons pas davantage sur ce sujet, nous fésigaant d'avance, s'il le faut, à être l'objet de la compassion des forts qui nous classeraient parmi ces cerveaux étroits dont la faiblesse se refuse aux conceptions supérieures, et pour qui la fin, quelque avan-

17ft CHAP. VIU. DES D£VOUIS £T DES FONCTIONS

tageuse qu*elle puisse élre, ne justifie pas ious les moyens.

Des aliributions et des obligations du minisire relativement à ses nationaux.

Les sujets du souverain que le ministre représente dans le pays où il est accrédité sont les protégés naturels de la mission. Les lois de chaque pays décident jusqu*à quel point la juridiclion volontaire exercée par le ministre sur les personnes de sa suite peut s'étendre su rj^ccux de ses compatriotes qui ne font pas partie de la légation.

Quelles que soient à cet égard les conventions particulières qui existent entre les gouvernements, presque partout aujourd'hui certains pouvoirs spéciaux sont dévolus au minisire en vue de ses nationaux.

Ainsi, dans la plupart des Etats, il a qualité pour recevoir ou pour dresser, sur la demande ou à la réquisition de ses nationaux, divers actes de la compé* tence des notaires, tels que contrats de mariage , donations entre-vifs, procurations, testaments, etc. ,'); il a qualité également pour dresser les actes de Tétat civil ^^naissances, décès, mariages), légaliser les pièces administratives ou judiciaires, délivrer ou viser des passe-ports ;Voy. T. II, p. 589).

La protection d'office que le ministre doit à ses nationaux, dans tous les cas où ils seraient victimes de

(1) Pour la délivrance de ces actes le ministre délègue ordmairement ses pouvoirs au chancelier de la légation.

DE L'AGENT DIPLOMATIQITE. 179

procédés arbitraires ou de déois de justice de la part des autorités locales, ne les suit point dans les contestations qu'ils pourraient avoir pour leurs affaires privées avec les sujets territoriaux. Cependant il peut arriver que, bien qu^une affaire ne concerne que des pyticuliers, des intér^ généraux et des principes de droit international s'y trouvent impliqués. Dans œ caSy le devoir du ministre , à défaut d'instructions éventuelles, est d'intervenir sans attendre les ordres de son gouvernement, surtout s'il s'agit d'une atteinte firecte portée aux traités en vigueur ou aux conventions existantes.

Dans toute affaire purement privée^ qui ne touche en rien aux intérêts nationaux, la protection réclamée ne tet être qa'offieieute et fatuUatwe. La justice du pqs, l'administration locale ont des droits que le lumstre étranger, moins que tout autre, ne saurait méconnattre ; s'immiscer hors de propos dans Texerdc8 régulier de ces droits, porter son intervention an delà des limites posées par le tact et la prudence, serait pour le ministre une faute grave : il y risquei^it sa considération et son crédit.

Dans toute espèce d'affaires, au surplus, Tinlcrventîon officielle de l'agent diplomatique en faveur de ses luilionaux ne doit avoir lieu que par l'intermédiaire du nuoistre des affaires étrangères du pays où il est accrédité; il ne peut s'adresser directement à aucune autre aniorilé constituée. Quelles que soient ses démarches, elles ne sauraient avoir pour but de suspendre l'action des tribunaux. Toutefois, bien que le pouvoir jadiciaire soit indépendant du pouvoir exécutif, s'il

189 CHAP. Tin. DES DEVOIRS ET DÈS FONCTIONS

se commettait dans la distribution de la justice des irrégularités flagrantes dont ses nationaux eussent à souffrir, l'Envoyé pourrait en provoquer le redressement, en demandant que le gouvernement rappelât les juges à Texécution impartiale de la loi. A plus forte raison si c'était la loi elle-même qui violât les stipulations d'un traité, ou qui en interprétât abusivement les clauses, le ministre devrait réclamer d'ofTice contre son application , jusqu'à ce qu'elle fftt rapportée.

Le ministre exerce sur tous ses nationaux un droit naturel de surveillance , qui peut se traduire en ad^ monesiatùms officielles faites à ceux d'entre eux qui, par des menées politiques, compromettraient l'honneur ou les intérêts de leur pays, et qui risquendënt, en troublant la tranquillité publique, d'appeler sur eux des mesures sévères contre lesquelles toute protection leur ferait défaut.

Des commuîncations de l'agent diplomatique avec son

gouvernement.

Il ne suffit pas que l'agent diplomatique veille aux affaires de son gouvernement dans le poste qui lui a été conQé, il faut encore qu'il y déploie le zèle et l'activitc nécessaires pour que rien de ce que son cabinet peut avoir intérêt à connaître n'échappe à ses investigations, afin de lui en rendre incessamment un compte exact et fidèle dans ses dépêches (').

(«) Voy. T. H, p. i38, Dépêches ou Rapporté.

DE L'AGCRT DIPLOMATIQUE. 181

A cette fin, il est tenot d'envoyer des rapports détaillés et suivis non-senlement sur les points importants de toute négociation particulière dont il peut avoir été chargé, mais sur les incidents auxquels elle donne lieu, les difficultés de détail qu'elle rencontre, et en général sur toutes les choses d'intérêt public dont la surveillance et l'appréciation sont confiées à 868 soins. Il existe entre les nations trop de relations politiques, industrielles ou commerciales, trop de point0.de contact et d'intérêts communs, pour qu'en observant attentivement ce qui se passe autour de lui, M sans donner lieu au soupçon d'intrigues ou aux indices d'une investigation inquiète et jalouse, Tagent dijdomatique ne trouve pas toujours dans une foule de resseignements utiles les éléments nombreux et variés de ses rapports.

Ce serait, en efiet, renfermer les missions permanentes dans un cercle bien étroit que de restreindre teor action à l'échange de bons procédés entre le gouvernement qui nomme le ministre et celui auprès duquel il est accrédité. En bornant sa correspondance 3^ informations relatives à l'esprit public, aux nou* velles politiques et aux intrigues de cour , ou bien encore en la limitant aux détails concernant la mar- <^6 d^ane négociation spéciale qu'il aurait été chargé ^suivre, le ministre ne donnerait pas à sa mission ^te l'utilité pratique qu'elle peut acquérir au profit ^ la nation qu'il représente. Il doit étendre ses ob- ^ations à tous les objets qui méritent d'attirer l'attotion de son gouvernement, comme propres à lui f^ prendre à l'intérieur des mesures profitables à ses

.Ift2 CHAP. VIU. DES DEVOIRS ET DES FONCTIONS

administrés ou à Texciler à nouer au dehors des négociations dont le résultat avantageux élargisse le cercle des rapports internationaux. Cest ainsi qu'il doit chercher à se procurer des informations et à transmettre des données certaines sur Tarmée, sur son administration, sa force matérielle et morale; sur les rapports commerciaux et Tétat de la navigation ; sur les développements de l'industrie et les procédés nouveaux de faixication ; sur les finances et les sources du revenu public; sur les ports, les forteresses, les postes, les canaux, les chemins de fer, les approvisionnements des arsenaux, etc.

Il faut qu'en rendant compte à son gouvernement des avis qu'il reçoit ou des renseignements qu'il recueille, l'agent diplomatique distingue avec soin ks nouvelles certaines de celles qui le sont moins; et, lorsqu'elles lui paraissent assez importantes, il doit en référer avec détail, en y ajoutant ses propres réflexions, afin que son gouvernement soit à môme d'en apprécier la portée. Par la mémo raison, il doit s'empresser, lorsqu'il est mieux informé, de rectifier les avis inexacts qu'il aurait pu donner.

Il doit également informer sa cour de tout ce qui se publie au préjudice de son gouvernement; et il ne saurait même se dispenser, à T occasion, de rapporter jusqu'aux propos tenus par des personnes notables dn pays où il réside, et dont Topinion peut être de quelr que |)oids dans les affaires publiques.

Cest une circonstance fâcheuse sans doute pour l'agent diplomatique que celle d'avoir à mander à son cabinet des nouvelles désagréables, et de nature à

altérer ToDion et la bonne intelligence entre son gouvernement et celai auprès daqiiel il est accrédité; mais c'est un devoir si essentiel de sa charge qu'il ne saurait s'y soustraire sans agir contre le but de sa nission, qui n*est point de flatter son souverain , mais de Téclairer et de le tenir au courant de tout ce qui le concerne ou l'intéresse. Il doit ne rien altérer dans les paroles ou dans les faits qu'il rapporte, fût-ce même dans une intention de ménagement pour son constituant et pour atténuer refTet que sa relation pourrait produire sur Tesprit du prince ou de ses misistres. EcDoci et vrai dans tout ce qu'il écrit; nulle considération ne saurait Texcuser d'omettre aucun TQBseignement dont Tignorance pourrait préjudicier anx intérêts qui lui sont confiés et dont la sauvegarde iqiOBe sur sa fidélité non moins qae sur sa vigilance et ses lumières.

La position du ministre^ en pareille circonstance, est une des plus délicates dans lesquelles il puisse se trouver : si, d'un côté, il doit la vérité, d'un autre cAté il a à craindre d'en exagérer l'expression s'il en est trop vivement préoccupé, et de communiquer, à ^D insu , des impressions dont il if 'aurait su tout d'ti)ord se défendre, mais que le temps et la réflexion elKnt modifiées. C'est ainsi que, ministre de paix, il pourrait changer des relations de bonne harmonie en rapports de défiance ou même d'aigreur, s'il ne calculait exactement la portée du fait ou du mot critique qu'il transmet et des observations dont il l'accompagne; si l'impartialité lui faisait défaut, ou si l'a- Biour- propre blessé faussait son jugement. Le tact

184 CHAP. VIII. DES DEVOIRS ET DES FOKCTipifS

naturel, développé par Thabitade des affaires; le calme de Tesprit , lappréciation réfléchie des circonstances et, surtout, la connaissance du caractère personnel des hommes avec lesquels il traite, le pr^r* veront seuls , en cas pareil , de se donner le tort et le regret d'une faute.

§56, Des négociations diplomatiques.

L'agent diplomatique accrédité, notamment lorsqa'il est revêtu du titre d'ambassadeur, peut avoir avec le prince des conversations politiques , mais il ne traite pas directement avec lui ; le ministre des affaires étrangères est toujours V intermédiaire obligé des ni^ gociations entamées : la marche des affaires peut s'en trouver ralentie , mais les allures du négociateur ea sont plus libres et ses propositions plus réfléchieB. Le chef de l'État , de son côté , n'a pas à craindre de se trouver engagé par des paroles qu'il ne pourrait rétracter sans compromettre sa dignité : il surveille les négociations sans y prendre une part diœcte et positive; il peut désavouer des ouvertures intempestives , des promesses trop promptes , susciter des incidents imprévus et laisser en suspens ses résolutions définititM jusqu'au moment opportun et décisif. Les entretiens politiques entre le souverain et l'Envoyé accrédité auprès de lui peuvent accélérer les négociations avec son ministre, mais ils ne les suppléent pas. Aucnii gouvernement d'ailleurs ne reconnaîtrait comme suflGh sant dans sa forme, et partant comme obligatoire, an

Irailé qui ne serait signé qae par le prince sans porter le contre-seing d'un secrétaire d'État responsable ( '), et cela non-senlement dans les pays régis par le système oonstitutionnel , mais dans les pays mêmes soumis au pouvoir absolu.

On peut se demander s'il est plus avantageux de négocier de vive voix que par écrit. Il n'est pas douteux, comme le fait observer Mablt, qu'un négociateur n'ait de l'avantage à traiter de vive voix avec un adversaire moins habile : il en découvre mieux les sentiments secrets, il insinue lui-même les siens avec ^us d'aisance ; il surprend à son adversaire des aveux ^ QtUes, il lit dans ses yeux, qui souvent démentent ses discours, et il lui ôte la ressource de délibérer et de consulter. Mais cet avantage est chanceux : si un prince emploie aujourd'hui un négociateur plus habile que celui de la puissance avec laquelle il traite, il n'en sera peut-être pas de même demain. On ne pourrait avoir d'autres motifs pour refuser de traiter par écrit que l'intention secrète de louvoyer dans sa marche , de cacher ses intentions , de dérober à son adv»*saire la vue du but où l'on veut le conduire, en

(<) Le célèbre traité dit la sainte-alliance, conclu à Paris, en 1 8 1 5,

le concours d'aucuns plénipotentiaires, entre les souverains

d'Autriche, de Prusse et de Russie, ne saurait être cité comme une

esoeption à cette règle, ce traité n'étant qu'une déclaration de

pTOcipes et non point une véritable stipulation de droits cl de de-

ytén réciproques dont les puissances signataires auraient pris l'enga-

Someoi les unes envers les autres. Aussi n'y trouve-t-on que des

considérations générales de religion et de morale trop vagues pour

qu'elles puissent lier en rien soit les souverains qui ont signé cet