I.Ë JAPON MODËRME

mitsuin coinprciid un président, un vice-président, 27 (d'abord 12) conseillers, un secrétaire et 5 assistants-secrétaires. En font partie de droit les princes du sauf; et les ministres d'État. Les présidents du conseil prive ont été le comte Itù (1888-90), le comte Kuroda (1890-1900), le mai^ quis Saionji (1900-03), le marquis Itô (1903-05), le maréchal Yamagata (1905-09), le duc llù ; 19(39) le maréchal Yaniagata (1909). Les affaires appartenant à la compétence du conseil privé, dont les fondateurs se sont inspirés du conseil privé anglais et du conseil d'Etat prussien, sont : h celles qui lui sont attribuées expressément par des lois; 2* l'interprétation de la Constitution comme Tétude des modifications qui pourraient lui être apportées; W la proclamation de l'état de siège et la promulgation de certaines ordonnances impériales en Tabsence du Parlement; 4* les traités avec les puissances étrangères; 5* un certain nombre de matières spéciales. Nous reviendrons sur le conseil privé en étudiant la Constitution.

Les autres grands corps de TÉtat sont la Cour de Cassation, la Cour des Comptes, la Haute Cour de Justice Administrative, dont nous parlerons en traitant des divers ministères. La dernière cour a les fonctions contentieuses de notre conseil d'Etat; les autres fonctions de rassemblée française incoinhent au conseil j)rivé; la préparation des lois appartient au conseil de législation (liàseikioLnJ, dont l'ordonnance impériale 91 du 11 juin 1890 a fait une direction de la présidence du conseil des ministres.

LA TRANSFORMATION DD JaPOK

La quatrième phase de la réorganisation du pouvoir central fut celle de rétablissement du régime constitutionnel, mais, comme la Gonstitu* tion (Kempù) sera étudiée dans le livre suivant consacré aux réformes démocratiques, nous dirons seulement ici que le Parlement est composé de deux Chambres, la chambre des représentants (shû' gtinj, nommée par le suffrage censitaire, cl lu chambre des Pairs (kizokuinj, composée de pairs héréditaires, de pairs à vie et de pairs élus; que la Constitution est dans Tensemble la constitution prussienne : les ministres choisis par le souverain presque toujours en dehors de la Chambre des représentants et souvent en dehors des deux Chambres ne sont responsables qu^envers lui; le rôle du Parlement se borne à voter les lois et le budget; s'il refuse de voter le budget, celui de Uannée précédente est appliqué de plein droit; Pempereur peut proroger ou dissoudre la Chambre basse autant de fois qu'il le juge utile.

Cette brève histoire de la fondation du gouvernement suffit à nous prouver combien se trompent ceux qui nous présentent le Japon comme s'étant brusquement adapté une constitution européenne.

190 LE JAPON MODERNE

Depuis des siècles le Japon possédait des conseils et des ministères comme aussi des assemblées représentatives (nous insisterons sur ee dernier point en étudiant dans le livre suivant les origines de la constitution japonaise) . Petit à petit en s'ins* pirant d'une part de son passé féodal et préfeodal, d autre part des obli(i;ations que lui faisait la Révolution, les hommes du Meiji créèrent le régime complexequi leurpermit d'accomplir leurs grandes réformes. Mais l'exercice du pouvoir leur fit comprendre les ineonvénients de ee régime. FjC système chinois de conseils ministériels est mauvais en soi puisqu'il rend Texercice du pouvoir lent et confus. Dans le Japon du Mejii, qui étaitdevenu révolutionnaire tout en restant féodal, ee svstème était pire encore; chaque coiiscil ministériel était un club, dont tous les membres appartenaient au même clan et au même parti; s'occupant beaucoup plus de politique que des affaires de leur département, ils prétendaient imposer leurs volontés au gouvernement et, s'il résistait, tous démissionnaient à la fois. Le manque d'homogénéité des cabinets leur était une autre cause de faiblesse. Un pareil svstème présente déjà de graves dangers quand le souverain exerce véritablement le pouvoir absolu ; qu'on se rappelle la rivalité de Colbert et de Louvois! Quelle ne devait pas être la confusion dans le Japon du Meiji, où la puissance réelle n'appartenait pas au jeune empereur mais aux chefs des clans vainqueurs, quand Chôshû, maître à Tintérieur, combattait Satsuma maître à la marine et Uizeii maître aux hnancesi Gc n'est pas pour copier

l'Europe, c'est pour sortir d'une situation inextricable que les hommes du Meiji substituèrent à

un conseil de ministres indépendants un cabinethomogène, mais, leur parti pris, ils s'inspirèrent des nations qui, pour échapper aux embarras où ils se débattaient, avaient déjà trouvé la solution qu eux-mêmes étaient encore à chercher.

Pour résumer maintenant 1 histoire de la ioruiation du gouvernement japonais, nous dirons que ce gouvernement lut d'abord anarchique comme tout [gouvernement révolutionnaire Test à ses débuts, ensuite despotique comme tout gouvernement révolutionnaire est forcé de le devenir, puis que, s^organisant, il présenta les caractères habituels de TÉtat moderne, Tun de ses caractères étant 1 octroi dë libertés suflisantes pour permettre à l'initiative individuelle d'y susciter des progrès matériels et moraux, enfin que ce gouvernement se fit constitutionnel, par suite dans une certaine mesure démocratique, mais que dans le même temps il chercha dans une organisation très forte à se prémunir contre les dangers de la démocratie.

B. — Les services administratifs l'organisation judiciaire (!)

Il ne suffisait pas aux hommes du Meiji de créer un gouvernement central, il leur fallait refondre

toute Tadministralion, exercée autrefois par le

(1) Nous étudierons la liste civile et les biens de l'empereur

192 LE JAPON MODERNE

bakufu et les conseils des clans, la rendre assez

efficace pour accomplir la transformation du pays qu'ils méditaient.

Nous parlerons d'abord de la hiérarchie des fonctionnaires, les questions de rang, de préséance etd*étiquette ayant une importance capitale dans les pays d'Extrême-Orient.

Dès 1869 ou refondit ïikai, le tchin japonais, et Ton établit dix rangs, dont chacun comporte deux degrés. En voici la liste :

\ Shô ichi ï

avec la Constitution, c'est seulciuent en vue de la Constitution qu'on a distingué le patrimoine de l'empereur d« celui de l'État.

Cf. les Codes et les lois sur l'organisation de la magistrature et de l'administration; J)uc Irô, Commentaire sur la Constitution; Rathcen ; Clément : Modem Japan et Local self govcni" ment; H. Ddmolard; le Japon politique...; la série des Year^ book*;. Japan at the beginning of the XX^ century. Masujimà R. Modem jaftanete légal instituiion$ (T. À, S,J.f xyui, %.)\ T. GoLUEB, Institutions politiques du Japon; Pappafata, Dae Notariat in Japan; A. SiMOH, J}er Japanisehe Àdvokat und Notar. Cette partie a été peu traitée; un Japooais qui publierait dans une langue européenne un manuel de droit administratif et un commentaire résumé de la loi sur l'organisation judiciaire, du Gode de procédure civile et du Code d'Instruction criminelle rendrait grand service à tous ceux qui s'occupent du Japon. — Je remercie M. Yamauchi, secrétaire à l'ambassade du Japon, des recherches qu'il a bien voulu faire pour moi dans le Bulletin des Lois et la bibliothèque de l'ambassade.

2* rang

3» ranfj

Sho ni i Jû...

Shô San i Jû..,

' , \ Shô shi t

^ l Shô go i

Shâ roku i

( Shô shichi i T rang j

^ ( Shô ku i

1 a le sens de classe; shô désigne le rang supérieur,le rang inférieur; tcAt, ni, san, etc. -sont les adjectifs numéraux.

La plus haute distinction que puisse recevoir un sujet japonais est le (^rand ordre, qui n'a point d'insignes propres, mais qui donne droit aux in-» signes du Chrysanthème et assure aux titulaires la préséance à la cour, même sur le premier ministre. Les dignitaires de cet ordre en 1909 étaient le duc Itô, les maréchaux Yamagata et ôyama, les marquis Inoue, Matsukata, Tokudaiji, Katsura el I amiral Tôgô.

Le premier des ordres proprement dits est le Chrysanthème (Kikukashô) (1875), qui est porté par

LE JAPON MODERNE

tous les princes de la maison impériale et les titulaires du grand ordre. On y distingue maintenant deux rangs : grand cordon avec collier et grand cordon simple.

Les autres ordres sont le Paulownia (TàkashôJ (1876), dont le grand, cordon se porte avec celui du Soleil Levant; le Soleil Levant (KiokujiisushôJ (1875), qui a 6 grades; le Trésor Sacré (ZuihôshôJ (1888), qui en a 8; la Couronne (liàkanshoj^ qui en a également 8 et êst réservée aux femmes; Tordre des Feuilles de Paulownia fTôyôshô), qui n'a que le 7" et le 8* grade; le Milan dor (Kin» shishoj (1890), qui a 7 grades et est réservé aux militaires.

Le âO du huitième mois de 1869 on divisa les

fonctionnaires ayant droit de paraître à la cour en trois rangs : chokunin^ sônin, hannin. En août 1871 on étendit cette division à tous les fonctionnaires. Les chokunin formèrent trois classes (plus tard 2, ensuite les sônin 4 (plus tard G, ensuite 7), les hannin 8 (plus tard 10, ensuite 5), Il y avait aussi des fonctionnaires avec rang et sans' classe, d*autre sans rang [tôgai) comme les agents de la police, enfin des fonctionnaires temporaires {yatoîjy dont tous les fonctionnaires européens.

On appelle souvent les chokunin et les sônin

kôtôkan, fonctionnaires supérieurs.

. En 1886 fut créé le rang de shinnin^ qui est

celui des ministres, des conseillers privés, des

ambassadeurs, du président de la Cour de cassation, du président de la Haute Cour de Justice administrative, de celui.de la Cour des Comptes, du recteur de l'Université de Tôkio, des maré^ chaux, g(''riéia»ix et amiraux, etc.

Les actes législatifs organisant cette hiérarchie senties ordonnances impériales 6 du 17 mars, 36 du 30 avril 1886 et 37 du 22 mars 1890.

Le recrutement des fonctionnaires présentait de

grandes difHcultés.

Dans le Vieux Japon tous les offices du bakufu et des clans étaient de droit ou de fait héréditaires et réservés aux chefs de maison ; la proclamation impériale de I 8f>8 proiuettait au contraire qu'aucun emploi ne serait donné qu'au mérite. 11 en fut de cette promesse comme de toutes celles que font les révolutions. Au début on alla au plus pressé; les postes du gouvernement furent confiés à des kuge, aidés par les anciens fonctionnaires expérimentés du bakufu. La victoire assurée, comme il avait été décidé que les chokunin seuls seraient nommés par rempereur, que les sônin le seraient par le daijôkan, les hannin par leurs chefs directs, toutes les nouvelles places furent distribuées aux clans du Sud-Ouest comme le prix de leur victoire; il n'était tenu aucun compte des qualités techniques des candidats mais seulement, comme dans toutes les révolutions, de leurs qualités

LE JAPON MODERNE

civiques. G est dans le Livre consacré à la Constitution que nous montrerons la part exorbitante que les quatre élans de Ghôshû, Satsuma, Hizen et Tosa se firent dans Tattribution des places, et que nous dirons les haines que leur âpreté souleva dans les autres clans.

En voyant approcher Tépoque de la convocation du Parlement, les hommes du Meiji, qui redoutait h la fois et ses criLiquos et son immixtion dans les affaires, se préoccupèrent d'assurer le recrutement régulier des fonctionnaires. A la fin de 1884 on fixa les conditions de moralité et de capacité Hccessaires pour Tentrée dans la nia^^istrature. Le programme de décembre 1885 décida la création d'examens pour Tadmission aux fonctions de TEtat : les ordonnances parurent en 1887, reçurent force de loi en janvier 1888 et furent appliquées dès la même année, mais avec de grandes atténuations jusqu'en 1892; quelques exceptions y furent faites par les ordonnances impériales 9 et 10 du 4 février 1890. En 1886 il fut décidé que les sôniii seraient nommés par l'empereur sur la proposition du président du conseil. Les conditions fixées alors ne se trouvèrent pas changées par la promulgation de la Constitution, car l'empereur se réserva le droit de nomination à presque toutes les fonctions publiques. 11 fut seulement établi que les shinnin seraient nommés par décret revêtu du sceau de l'empereur et du sceau de l'empire et contresigné par le président du conseil ; les chokunin, par décret revêtu du sceau de Tempire et exécuté par le président du conseil; les sônin, sur la présenta-

iton des mimstres, par décret revêtu du sceau

du cabinet; les hanuiu, par leurs ministres respectifs.

En 1876, il y avait 83 chokunin, 2 632 sônin, 20 702 hannin ; en 1888, 242 chokunin, 8 007 sônin, 34 416 hannin, plus de 28 000 de ces fonctionnaires aj)partenant aux services civils, les au très à i'arméc; en 1905, 337 chokunin, 5 554 sônin, 43 213 hannin, plus 51 625 employés, soit 100 729 fonctionnaires civils, dont 583 au cabinet impérial, 41 au conseil privé, 6()1 aux affaires étrangères, 798 à l'intérieur, 16 865 aux linances, 2421 à la marine, 20 160 à la justice, 2 253 à l'instruction publique, 3 950 à l'agriculture et au commerce, 27 816 aux commu* nications, 234 à la Cour des Comptes, 21 à la Haute Cour administrative, 86 à la Chambre des Pairs, 93 à la Chambre basse, 426 à la préfecture de police, 2 323 dans le Hokkaidô, 8 795 dans les préfectures, 13 203 à Formose (Ij.

Les traitements des fonctionnaires, très faibles au début de Meiji, sont encore peu élevés. Le premier ministre a 9 600 yen, les autres ministres en ont 6 000; les présidents du Conseil Privé, de la Cour des Comptes, de la Cour de Cassation, de la Haute Cour de Justice administrative 5000. Nous indiquerons les traitements des autres

(i) Manque la guerre^ qui Hgure en 1907 avec 8 7i3 fonetionnaim.

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fonctioaiiuiies eu pariant des différents, ministères*

il importait é(];alcment de régler la situation des fonctionnaires, de déterminer leurs devoirs et leurs droits.

Les devoirs dos fonctionnaires, assez va^juement indiqués dans les instructions 34 et 35 du 14 avril 1876, ont été précisés par celles du 6 mai 1881 (27 et 28), la loi 39 du 29 juillet 1887 et d'autres lois et ordonnances moins importantes promulguées depuis. D^une manière générale les premières lois imposent aux fonctionnaires les obligations qui sont celles de tous les fonctionnaires dans les Étals modernes; elles s'inspirent et des règlements du bakufu et des règlements en vigueur dans, les pays les plus développés. L^esprit de solidarité féodale, qui dominait en 1868 dans les clans vainqueurs, et Tanarcliie résultant de la Révolution en rendaient la promulgation urgente et l'application difficile. Les lois plus récentes déterminent principalement quelles sont les fonctions publiques et privées compatibles avec la situation de fonctionnaire.

Passons aux droits des fonctionnaires. Ce fut seulement en 1890 qu'on commença de leur donner quelque garantie contre une destitution arbitraire; depuis lors les premières garanties ont été étendues et précisées. Les conditions nécessaires pour ravaaccmeut ont été réglées par les ordon--

nances déjà citées, de plus par les ordonnances 36 et 37 du 22 mars 1890, quelque peu modifiées depuis. Les retraites ont été établies parla loi 1 du 4 janvier 1884 révisée par celle du 20 juin 1890 (43). En 1905 le nombre des retraités ayant appartenu aux services civils s'élevait à lé 841 et le chi£Fre total de leurs retraites à 2002696. Les veuves et les orphelins des fonctionnaircii reçoivent des pensions. «

Cette histoire du recrutement et du statut des fonctionnaires est doublement curieuse ; d*une part elle nous montre les efforts qu'ont faits les hommes du Meiji pour échapper d'abord aux exigences de leurs clans, ensuite à la pression des partis politiques; d^autre part nous y voyons leur volonté de concilier les anciens principes japonais, les principes chinois et les principes européens.

Des ministères japonais nous n'étudierons ici que la présidence du conseil, les affaires étrangères, l'intérieur et la justice. L'instruction pu-

hlique, la (guerre vl \d marine seront examinées dans des divisions spéciales de ce chapitre, les finances dans le chapitre I*' de la section consacrée à la civilisation matérielle, l'agriculture et le commerce, les voies et communications dans le

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