CHAPITRE IV
l'administration '
Antérieurement à la Révolution de 1868, le Japon était divisé en han, à la tète de chacun desquels était un daïmyo ou seigneur féodal qui relevait, nominalement du moins, du pouvoir central. Ces daïmyo étaient au nombre de 300 environ. Les moins fortunés d'entre eux avaient un revenu de 10 000 sacs de riz, et le plus riche, le daïmyo de Kaga, en avait un de 1 million de sacs -. En 1871, lorsque la féodalité fut abolie et que les daïmyo eurent renoncé à leurs privilèges, une bureaucratie centralisée fut établie à la place de l'ancien système d'administration provinciale, et les han furent remplacés par des Ken ou préfectures. Le nombre de ces préfectures a, depuis lors, varié à diverses reprises. Après avoir été de 68 à l'origine, puis de 35 en 1876, il est maintenant de 4.3. Jusqu'en 1808, il y avait en outre
1. Knïsei Foukcn-scï Gun-seï no Yu/coitf/i (Exposition du système de prouvernenient local), par Saito Kodji et Outcliida Seiko, Tokvo, 1SÎ)!J.
2. T/ie feudal syslem in Japan nnder l/ie Tofcugnira S/io[/7ins, by J. H. Gublins, in vol. XV, [)art. II of tlic a Asialic transactions ».
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trois villes impériales (fou) : Tokyo, Kyoto et Osaka, qui étaient administrées avec un régime spécial. Le gouverneur y faisait l'office de maire. Depuis la loi de juin 1898, ces trois villes sont rentrées sous le régime administratif de droit commun.
Il y a au Japon une autre division du pays, qui celle-là est purement géographique, et qu'il ne faut pas confondre avec la précédente; c'est la vieille et populaire division en provinces {Kouni). On compte 84 de ces provinces, la plupart ont à la fois un nom japonais et un nom chinois.
A la tète de chaque préfecture (Ken) est le Tchidji ou préfet qui, tout comme en France, est directement sous les ordres du ministre de l'Intérieur. A côté de ce fonctionnaire, comme pouvoir exécutif adjoint, se trouve le Ken sandjikouaï ou conseil de préfecture, dont les attributions tiennent à la fois de notre conseil de préfecture et de notre Commission, départementale. Enfin, chaque préfecture a son Kenkouaï ou assemblée préfectorale, élue par les habitants de la préfecture, et qui correspond à notre conseil général.
Les préfectures sont divisées en shi, villes ou districts urbains, et en gun ou districts ruraux. Ces gun sont euxmêmes subdivisés en tcho, petites villes et en son, villages. Les gun qu'on peut assimiler à nos sous-préfectures, ont à leur tète un gun-tcho ou sous-préfet, qui est sous les ordres du préfet.
En somme, on le voit, l'administration provinciale aponaisL' se rapproche assez sensiblement de ce que nous connaissons en France, aussi je ne m'y arrête pas davantage, et je vais insister au contraire un peu plus longuement sur l'administration municipale qui a, au Jaj)on, un caractère bien spécial.
Tout d'alDord je dois dire que d'une façon générale ce qui distingue un shi, ville, d'un tcho, petite ville, c'est essentiellement une différence de population. Les slii sont les villes de plus de 25 000 habitants. Mais, pour des raisons spéciales, le ministre de l'Intérieur peut
ivrnser à une ville de plus de 23 000 habitanls le caractère de shi dont le propre est de jouir d'une autonomie un peu plus grande que les tcho. Ccf^t ainsi que dans les tcho il n'y a pas de conseil exécutif ou sandjikouaï dont nous allons voir le rôle. Le maire seul a le pouvoir exécutif.
Ceci dit, quels sont les divers organes de Tadministration municipale dans une ville ou shi qui a le maximum d'autonomie? Il faut remarquer tout d'abord que la loi japonaise, tout comme la loi française, reconnaît aux villes le caractère de personne juridique (h'ocljin).
Dans une ville japonaise nous trouvons : 1° Le pouvoir exécutif, représenté par le sandjikouaï ou conseil exécutif, qui est lui-même composé du maire ou Shitcho, de l'adjoint au maire ou Djoyakou (à Tokyo il y en a 3, à Kyoto et Osaka 2, partout ailleurs 1 seul); et de conseillers, sandjikouaïïn, qu'il faut bien se garder de confondre avec nos conseillers municipaux (à Tokyo 12, à Kyoto et Osaka 9, et ailleurs 6).
2° Le pouvoir délibératif, représenté par une Assemblée municipale ou shikouaî.
Nous allons passer rapidement en revue ces différents organes de l'administration municipale pour déterminer leur caractère et leurs attributions.
11 est à remarquer tout d'abord que le maire au Japon n'est pas le chef de l'assemblée municipale, mais qu'il est le premier fonctionnaire de la ville. Le shitcho japonais, en effet, est un fonctionnaire salarié qui est nommé pour six ans. Il est choisi par l'Empereur sur une liste de 3 candidats désignés par l'assemblée municipale. C'est l'assemblée municipale qui fixe ses appointements.
L'adjoint au maire, lui aussi fonctionnaire salarié, est nommé pour six ans par le préfet sur la présentation de l'assemblée municipale.
Le maire et l'adjoint peuvent être choisis en dehors des habitants de la ville. Ouant au xmembres du Conseil
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exécutif, dont les fonctions sont gratuites, ils sont élus parmi les citoyens âgés de plus de trente ans.
Le maire, l'adjoint et les membres du Conseil ne peuvent pas occuper d'autres fonctions salariées.
Les fonctions du maire se rapprochent de celles d'un maire français. Le shitcho japonais est le chef du pouvoir exécutif municipal et il dirige la vie administrative de la ville. Quant au Conseil exécutif il aide le maire dans sa besogne : il prépare le travail pour l'assemblée municipale et surveille l'exécution des décisions prises par elle.
Il y a dans chaque ville un fonctionnaire chargé spécialement des finances, leshungouyaliou; il rappelle notre receveur municipal. Il est nommé par le Conseil exécutif sur la présentation de l'assemblée municipale. Il doit fournir un cautionnement.
Quant à l'assemblée municipale ou Shilwuaï, elle se rapproche tout à fait par ses attributions de notre Conseil municipal. Elle discute et règle toutes les questions touchant aux intérêts de la ville. Le nombre des membres de l'assemblée municipale est fixé de la façon suivante :
Pour une ville de 50 000 liabitanls 30 membres
— 50 à 100 000 habitants.. 36 —
Au-dessus de 100 000 liab., 3 membres en plus par 50 000 hr.b.
Les membres de la Shikouaï sont élus par les habitants de la ville. Pour être électeur il faut avoir vingt-cinq ans accomplis, deux ans de séjour, être citoyen mâle, jouir de ses droits politiques {koken) et payer au moins 2 yen (yen = 2 fr. 50) de taxes directes. Lorsqu'on réunit ces diverses conditions on est un shikomin ou citoyen. Il est à noter cependant que lorsqu'une femme ou une compagnie commerciale légalement organisée, sont un des trois plus forts payeurs de taxes de la ville, le droit de voter leur est conféré dans les élections municipales.
Enfin, ce qui est tout à fait intéressant à noter, c'est
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que le^ ôloclours s^ont divises en trois classes, suivant la proportion de taxes municipales directes qu-ils paient et qne chaque classe d-électeurs nomme séparément des représentants à l'assemblée.
Ponr établir les trois catégories d'électeurs on procède de la façon suivante : les noms des électeurs sont classes sur la liste d'après le montant de taxes directes munici- .pales payées par chacun, les plus forts payeurs étant classés les premiers. On totalise les taxes payées par les premiers électeurs inscrits jusqu'à ce qu'elles représentent un tiers du revenu général. Tous les noms contenus jusque-là forment la première catégorie; puis on additionne les taxes suivantes de nouveau jusqu'à concurrence d'un tiers, on a ainsi les deux autres catégories.
En ce ciui concerne l'éligibilité il n'y a pas de condition de cens Tout citoyen qui a la jouissance de ses droits politiques peut être nommé membre de l'assemblée municipale. . , . , Les meml^res de l'assemblée municipale ne reçoivent pas de traitement, et ils sont nommés pour six ans. L'assemblée est renouvelable par moitié tous les trois
ans.
Ccst le maire qui organise et réglemente 1 élection sous le contrôle de l'autorité préfectorale. Quant au contentieux des élections, il appartient au premier de'-ré à l'assemblée municipale, avec appel au Conseil deV«fecture et à la Cour suprême d'administration ou Gyoseï Saïbansho, à Tokyo.
Au commencement de chaque année, l'assemblée municipale élit un président et un vice-président dont les pouvoirs durent douze mois. Au Japon, le président de l'assemblée municipale ou gitcho est donc absolument différent du maire ou shitcho qui est un fonctionnaire salarié. Toutefois dans les petites villes et les villages {tcho et son) il n'y a pas de président de l'assemblée. C'est le maire qui en fait oftice.
Enfin, au Japon comme chez nous, les réunions de
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l'assemblée municipale sont publiques, et comme en France aussi le préfet et le ministre de l'Intérieur ont un pouvoir supérieur de contrôle sur les municipalités.
Un mot maintenant des finances préfectorales et communales. En ce qui concerne les premières, les recettes ont été successivement, au cours des six dernières années, de 26 096 515 yen, 31 814 417, 29 o64 483, 27 590 474, 41 033 205 et 46 039 190 yen. Parmi les principales sources de revenus du budget des préfectures, il faut citer tout d'abord Timpùt loncier, puis l'impôt sur les propriétés bâties, les patentes, etc.
Les dépenses, pendant la même période, ont suivi une progression identique et se sont élevées successivement de 23 389 005 yen à 24 503 193, 26 002 790, 24 802 043, 31630 449 et 40 147 237.
Nous trouvons comme chapitres des dépenses, et par ordre d'importance : les travaux publics, le service de la police, les établissements pénitentiaires, l'enseignement, le service sanitaire, l'assistance publique, etc.
En ce qui concerne le budget des communes, nous trouvons aux chapitres des recettes : la taxe sur les maisons, l'impôt foncier local établi d'après la valeur du terrain, les patentes, etc. Ces recettes ont évolué de la façon suivante depuis six ans : 32 686 003 yen, 34 102 566, 36 661 403, 39 921 330, 43 287 693, 45 896 945.
Les dépenses, dont les principales sont : l'enseignement, les travaux publics, le service sanitaire, etc., ont été de : 25 578 309, 20 949 802, 29 859 049, 33 118 239, 37 960 032, 40 007 520 yen.
Pour terminer ces notes rapides sur l'administration japonaise, je dois dire qu'il n'en est pas au monde de plus compliquée, et cette complication ne fait elle-même que s'aggraver tous les jours, car le nombre des fonctionnaires va croissant d'année en année ainsi que le montrent les tableaux ci-dessous.
Nombre des
foiiclioniiaircs
Années. de l'État. Traitements.
1 S'.i:} 4;} 508 i 0 74o 338 von
ISO:; 40 098 1140.'Î425 —
On coustalc la mrnie progression dans le nomln';^ des fonctionnaires des administrations locales.
Nombre Années. des fonctionnaires.
Pour les abus du l'onctionnarismc et de la bureaucratie, ce pays n'a assurément rien à nous envier. Le mal est même plus grand qu'en France, car les fonctionnaires japonais sont étroitement liés à la politique dont ils suivent prcsctue toujours les fluctuations. On applique un peu le sweeping System cher aux Américains, et à chaque nouveau ministère, la plupart des hauts fonctionnaires au moins sont changés. En somme, au Japon, plus que partout ailleurs peut-être, se vérifie le mot célèbre de Spencer : « La machine officielle est lente, bête, prodigue et corrompue ».
On chercherait vainement d'ailleurs une administration plus ridiculement infatuée d'elle-même. On peut compter dans ses diverses branches jusqu'à 930 noms de fonctions, tous plus pompeux les uns que les autres *.
