SECTION PREMIERE

Le rôle du juge dans le contentieux administratif

Si du Droit pénal on passe à l'examen des principes du contentieux administratif, on retrouve dans cette autre branche du Droit Public, le même souci d'assurer le respect des droits de la collectivité, à l'encontre des individus, tout en protégeant ces derniers contre les abus possibles de ce que Montesquieu a appelé la « puissance exécutive », laquelle détient au nom et pour le compte de la collectivité ur redoutable pouvoir de contrainte. Mais, de la nécessité de concilier l'intérêt social avec l'intérêt privé, on ne saurait conclure comme précédemment à l'utilité du juge nonprofessionnel. Dans le mrocès pénal l'intérêt public est d'ordre supérieur : il impose en toute hypothèse la poursuite, et, sauf le cas d'irresponsabilité, la rénression, de l'infraction à l'ordre social. Il est si complètement en jeu que même la partie qui le représente au procès, ne peut ni se prêter à des transactions, ni se désister. Après sa mise en mouvement l’action échappe au ministère public et ne peut être clôturée que par un jugement. Il est donc utile de sauvegarder l'intérêt privé, en butte à une redoutable accusation, pourvue de puissants moyens, qui risque d'aboutir à des pénalités, toutes plus ou moins afflictives et infamantes, en fait. La présence du juge : non professionnel est alors une précieuse garantie pour la sûreté et la liberté individuelles qui peuvent être menacées par l'arbitraire gouvernemental. De plus, elle assure l'accusé contre les excès de l’esprit de système et contre une sévérité excessive du magistrat, en désaccord avec la gravité sociale reconnue à l'infraction par l’opinion moyenne. '

Or, dans le procès administratif, cette disproportion des intérêts en cause subsiste, mais atténuée. L'intérêt public cessant de revêtir uné signification exclusivement morale et abstraite, cesse par là même d'être absolu. Il s’identifie avec l'intérêt de l'état, et parfois avec ses intérêts purement matériels, gérés par l'administration:

en sorte que s'il s'oppose à J'intérêt privé, il peut lé ménager et rransiger avec lui à raison de la nature de nombreux litiges qui peuvent fréquemment se ramener à une question pécuniaire. Dans tous les cas, l'intérêt de l'Etat apparaît comme tangible, résultant d’un objei précis. Et ainsi, le procès administraüf se rapproche quelque peu du procès civil. L’attitude des parties varie selon les débats. Elles revendiquent ou défendent leurs intérêts à tour de rôle : l'administration lutte pour l'exercice de sa fonction, l'administré, pour faire reconnaître une lésion ou un droit. Et toutes deux ent une certaine liberté: l'administration peut se désister purement et simplement: elle peut acquiescer à la demande: elle peut même transiger, c'est-à-dire faire des concessions de droit strict au réclamant. D'ailleurs, elle-le peut avant tout procès: le mémoire préalable à l'instance, adressé au ministre par le plaideur, n'est en comme qu'un essai de conciliation. Ainsi, bien que l'intérêt public

aïtie au procès, ne cesse pas de s'imposer, il n'apparaît plus aussi intransigeant, auesi susceptible, qu'en matière criminelle. Il, << loisse discuter: il ne s'impose pas toujours avec la même force, et peut être satisfait par des moyens divers et non plus seulement par l'application d’une sanction rigide. Îl apparaît donc que le juge non-professionnel défenseur attitré sous sa forme populaire, de l’intérêt privé en matière pénale, ne trouve plus à ce titre, sa justification en matière Administrative,

Bien plus, l'examen des caractéristiques du contentieux administratif révèle son insuffisance dans l'exercice de la justice administrative, laquelle requiert du juge un esprit très spécial et une vaste compétence technique. <

Il convient en effet, de se rappeler le principe même de cette justice. Îl se résume en la conviction que le règlement des litiges dans lesquele l'intérêt public est en jeu: s'il était laissé au juge ordinaire, risauerait d'entraîner de fâcheuses conséquences pour la collectivité. La Justice civile est peu apte à trancher les contestations que soulève journellement le fonctionnement des services publics et les actes divers de l'administration. Elle existe, en effet, pour interpréter les lois et en faire l'application rigoureuse aux citoyens qui viennent porter leurs différends devant elle. Cette interprétation stricte, des lois, s'impose à elle, « elle les prend dans leurs termes

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Sricts et ripcurenv et les fait masser même devant l'équité, si l'équité

en est blessée, Elle fait abstraction des versonnes, aucun obstacle

ne l’arrête, aucune crainte ne la trouble (1). » Îl serait nuisible, dès lors, de confier les litiges concernant la chose publique « à un pouvoir qui résiste à toute influence, s’exerca-t-elle au nom de l'intérêt public, et qui met son honneur à appliquer en toute occasion la loi dans la même pensée et le même esprit: Ce caractère de la justice qui fait sa gloire et notre sécurité, est incompatible avec la nature des besoins auxquels l'administration doit pourvoir. » De fait, l'administration, parce que très active, est exposée ie que personne à froisser les citoyens dans leurs intérêts ou dans leurs droits: la soumettre aux règles de la justice civile pour la hquidation de ces procès serait l’entraver sans cesse. Les lenteurs de la procédure civile, les frais considérables qu'elle entraîne, conviennent mal à des litiges souvent de faible importance pécuniaire, que l'administration a intérêt à solutionner rapidement afin de se mouvoir en toute sécurité. En outre, le juge civil est habitué, de par le rôle passif que lui assigne la procédure française, à constdérer les parties comme procédant au même titre, ayant droit aux mêmes avantages, à la même égalité de traitement au cours du procès. Or, il est des cas où la collectivité doit pouvoir réclamer un traitement préférentiel, des facilités, qui, tout en laissant intact le fond du droit, lui permettent d'agir rapidement, Qu'une maison menace ruine, où faisant saillie sur la voie publique gêne la circulation, la cause sera examinée avant tout autre s'il y a urgence. L'intérêt collectif représenté par l'administration doit primer toute autre considération dans l'esprit du juge. Cela n'exclut pas d’ailleurs, les droits de l'individu: le juge administratif s'efforce de les concilier avec les besoins de la collectivité et n’use de son autorité et des pouvoirs plus où moins larges que la loi lui confère qu'avec sagesse et modération. Néanmoins, si pour atteindre le but utile qu'elle se proposé, l'administration est dans la nécessité d'émpiéter sur les droits privés ou de les sacrifier, le juge le lui permet sous la seule conditions d'observer les formes et les règles légales.

= Or cette attitude est contraire à l'esprit de la justice ciile. Dans le procès civil, le juge n’à qu’une cle : les textes de la loi, d’après laquelle i] distribue ure Ares inflexible. Toute transaction de sa part serait de l'arbitraire: il ne péut juger en équité sans nier sa propre raison d'être. L'habitude de rendre une telle justice, basée sur le Droit strict, le rend impropre à récler les litiges administratifs,

{) Vivien. Efudes adnninistratives — TT. (page 19).

parce que « les pratiques de l'administration et le commerce juridique qu'elle entretient avec ses administrés, sont certainement trés différents du commerce juridique de la vie ordinaire. » (1) N'étant pas initié à ses usages, à ses besoins, ses susceptibilités le porteraient à intervenir incessamment, au mépris de la séparation des Pouvoirs, dans l’action administrative, et à la paralyser. De là, l'utilité d’une juridiction spéciale exercée par des juges spéciaux, au courant des méthodes administratives. ayant le sens de l'opportunité, des nécessités pratiques. Parce que l'intérêt collectif est toujours en jeu dans le procès administratif, on a pu dire qu'en cette matière, juger c’est encore administrer. « Le juge est ur administrateur pesant tous les avantages, tenant compte des différentes considérations qui peuvent agir sut l'esprit d’un homme prudent et prévoyant ayant le souci des intérêts généraux et désireux de ne pas sacrifier les droits privés. » (2) Le juge sert d’organe à la puissance exécutive, pour imposer à l’administration, le respect du droit, sans l'entraver ; pour la contrôler, tout en lui permettant de parer aux circonstances variables de la vie administrative. $

Le juge administratif apparaît donc comme devant être « en contact habituel avec l'administration, pénétré de son esprit. et se dégageant dans une certaine mesure, du point de vue de l'intérêt individuel et privé qui préside plus particulièrement aux décisions judiciaires. » (3) Mais, outre ce caractère général, sa mission implique d’autres conditions. Il doit posséder une profonde compétence : technique, et, savoir user avec souplesse, des vastes pouvoirs d'interprétation que lui offre la nature du contentieux administratif,

Une compétence spéciale est plus indispensable ici qu'ailleurs, par suite de la mobilité des lois administratives. Ces lois se ressentent de la mobilité même de l’administration qui doit faire face à des situations de fait variables, à des circonstances temporaires Certes, chaque partie de la lécislation se transforme sous la pression des nécessités sociales. Le droit privé, qui pourtant, À raison de son objet. semble le plus stable, n'échappe pas à cette loi. Les principes . relatifs à la famille et à la propriété, ont subi des modifications

(1) Hauriou, «Précis de Droit Adiministratif » P.. 097.

(2) Charmont « Analogies de la Jurisprudenca administralive et de la jurisprudence civile » Revue trimestrielle du Droit’ Civil — 1906 (p. 844). :

(8) Rapport Larcy à Y’Assemblée législative sur un « Projet de loi relatif à l’administration intérieure » — 185.

partielles depuis la promulgation du code de 1804. Mais cette mobité est plus sensible dans ie droit administratif que dans tout autre branche. de ia législation. En dehors de quelques principes tondamentaux, tirés d’ailleurs du Droit Constitutionnel, qui est à sa base, il est en état d'incessante transformation parce qu il règle et suit tous les agissements dé l’admimisiration. Ceux-ci sont nécessairement très divers et variables par leur nature et leur étendue, puisqu'ils ne sont que l'exécution des lois; dont l'apparition plus ou moins fréquente, traduit elle-même la diversité et l'intensité des besoins sociaux, qui vont s’amplifiant davantage alvec les progrès de la civilisation. .De là, cette mobilité du Droit administratif, qui explique aussi la multiplicité et la dispersion des textes ayant pour but de définir et de préciser l’action administrative. Îls sont nombreux parce que la sphère de l’activité de l’administraton, est - imamense. Or, la nécessité d’avoir étudié ces textes, régissant des matières fort diverses, et de les bien connaître pour en faire l’application; s'impose au juge administratif, tout autant qu'au juge civil, avec cette difficulté complémentaire, qu'il n'existe pas de code administratif à sa portée. La mobilité de ce droit rendrait d'ailleurs bien difficile sa codification. Le juge doit donc, connaître les lois révolutionnaires qui restent à la base du Droit public actuel; chercher dans les recueils incomplets, les lois élaborées par les divers régimes successifs, et tenir compte des dérogations ou modifications sans cesse apportées par les textes nouveaux. Parfois même, il doit se reporter aux Ordonnances antérieures à 1789, car certaines matières administratives ( sont encore régies par des édits, des déclarations, des arrêts du Conseil de l’ancienne monarchie. » (1); voire par d'anciens réglements d'’autorités locales : Intendants ou Bureaux des Finances des généralités. La loi des 11-22 juillet 1791, en a confirmé plusieurs portant sur la police de la voirie terrestre et urbaine, les eaux, canaux et forêts, la police des ports et du domaine maritime, les prises maritimes. Cette dispersion des textes, n'est pas sans accroître les difficultés de la tâche du juge. Tout au plus peut-on considérer quelques grandes lois organiques assez complètes comme autant de codes très spéciaux, telles, la loi du 3 mars 1841, sur les Travaux Publics, celle du 5 avril 1884, sur l'organisation municipale. Plus habituellement, tandis que les codes divers : civil, commercial, pénal, sont des « œuvres méthodiques »

(1) Ducrocq. « L'absence de vodification du Droit administratif. — Rev, Générale de Droit et de législation (1857). e