EVE

inévitablement des retards et rendraient vaine l'activité du juge. Les parties ont d'ailleurs le droit de recourir à des conseils qui peuvent compléter leurs mémoires par des observations orales à l'audience.

Tel est le rôle du juge dans le contentieux administratif. Sa come plexité semble bien devoir écarter toute possibilité de le confier à un non-professionnel. C'est la conviction de la législation française qui n admet aux deux degrés de la juridiction administrative communhe, que des juges de métier : soit investis normalement du pouvoir juridictionnel et ayant la compétence requise pour l'exercer en permanence. Le recrutement des Conseillers d'Etat, en service ordipaire, assure au Conseil siéveant au contentieux, une double compétence professionnelle. [Il comprend un élément juriste, formé d'hommes ayant gravi lentement tous les échelons d’une hiérarchie, au cours de laquelle ils ont pu acquérir de vastes et profondes connaissances juridiques. À côté d'eux, est un élément plus technique que juridique, formé d'anciens fonctionnaires pourvus de notions administratives pratiques, acquises dans l'administration active. L'amalgame de ces deux éléments, donne ainsi le maximum de compétence dans le jugemen nt des questions administratives. D'autre part, les Conseils de Préfecture, sont composés d'hommes ayant une compétence suffisante pour leurs fonctions. Leur capacité est garantie par des diplômes juridiques ou des conditions attestant une certaine expérience administrative. Du reste ces juges ont parallèlement à leurs fonctions juridictionnelles, des attributions consultatives. Ils sont conseils de l'administration active, et cette circonstance, critiquable en tout autré contentieux, semble ici garantir leur aptitude à exercer la justice administrative. En effet, la confusion de la fonction délibérante avec la fonction juridictionnelle, les rattache inti-

‘mement à l'administration, sans cependant les rendre parties inté-

ressées au procès. Ils restent à l'écart de l'administration active, et n'ont aucunement à prendre des décisions. Leurs avis sans force.

“exécutoire, ne lient pas l'administration, seule responsable, et qui

peut agir dans un sens tout opposé. D'auire part, la confusion des fonctions, est tempérée, du moins au Conseil d'Etat, par des précautions tendant à éviter la répercussion possible sur l'esprit du juge de l'examen d’une affaire à titre consultatif. Les membres de la. section ordinaire du contentieux, bien que participant à l’assem- blée générale, ne sont jamais chargés de la préparation de décisions administratives. Ceux. de la Section Spéciale et des Sous-Sections n’ont que très occasionnellement ce même travail. Quant aux conseillers délégués par les sections administratives, pour siéger à

l'Assemblée publique du contentieux, l’article 20 de la loi du 24 rnal 1U/4, iës obuge à se recuser,iorsqu 118 auraient à connaitre a actes sur iesque:is 1is ont deja donne leur avis. Au contraire, la coniusion des 1oncüons esi permanente aux Lonseiis ae fFrefeciure, dont la composition est invariabie. Aussi a-t-on proposé a plusieurs reprises (l) de spécialiser leurs membres dans la foncion de juger, et, la réforme doit être approuvée, eu égard au peu a importance de leur role actuel. iiie re.everaitiieur prestige et ieur vaieur, et permettrait peut être ae décharger le Conseil d'état de certaines affaires. |Viais ces raisons sont inopéranies pour le Cbnseil d'Etat. Par’ suite de son rôle dominant sur l’ensemble de l'administration française, sa dualité d'atiributions consultatives et Jjuriditionnelles, pro: duit ici d'heureux résuliais. Le fréquent contact de ses juges à l'Assemblée générale, avec les Conseillers en service extraordinaire, fonctionnaires mêlés à l'administration active, entretient en eux, l'esprit administratif, et leur donne un prestige et une autorité sur l'administration, tels, qu'ils leur permettent d'exercer un contrôle efficace sur ses actes et d’enrayer énergiquement ses abus. L’admihistration est plus déférente envers un corps, qui émane d'elle par son recrutement, et qui collabore indirectement avec elle par ses avis, quelle ne le serait envers des juges ordinaires. Et ceci explique l'extension que le Conseil d'Etat a pu donner au recours pour excès de pouvoir, éonsidéré comme moyen de surveillance de l’administration et de redressement des torts causés. Par sa composition et son double rôle, la juridiction administrative peut servir heureusement les intérêts des administrés; sa jurisprudence habile se développe insensiblement « et l'administration active recule d’une façon constante. » Certes, elle est passive comme toute justice, elle n'est mise en mouvement qu'après coup, comme suite aux décisions de l'administration, à laquelle elle ne peut adresser d’injonctions. «Mais par le seul progrès des idées de légalité, elle la suggestionne : elle l’a amenée déjà à renoncer à bien des pratiques arbitraires, à réparer bien des injustices... » (2) L'intimidation et la crainte de ses arrêts, ont incité l'administration à user de ménagements et de prudence envers les administrés. C'est ainsi, qu'elle se règle souvent sur la chose jugée, et, que dans l'application de*la procédure d action d'office, aux concessionnaires de travaux, elle

() Yoir notamment : Projets Barthou 1806 (2 tob t . cvtobre). 96 (27 octobre) e Clomonceau 1908 (26

(2) Hauriou. op. cit. (p. 60),

cherche parfois à se mettre à couvert en adressant au Juge des demandes d'interprétation de ses contrats. Le juge administratif n'exerce cette heureuse influence que parce qu'il est un juge professionnel, soit, à la fois juridiquement très compétent et pénétré du sens des nécessités qu'entraîne la gestion de la chose publique.

Dès lors, comment un juge non-professionnel, pourrait-il atteindre ces mêmes résultats ? Il semble d'autant moins capable d'établir une balance équitable entre l'intérêt social et l'intérêt privé, que la compétence de la justice ordinaire elle-même, a été rejetée comme insuffisante à la réaliser. S'il est un agent de l'administration active, il ne comprendra guère que ses intérêts, et manquera d'impartialité. Il se souciera peu des droits des administrés, et tolèrera les abus d'autorité. Il aura certes, une certaine technicité, mais manquera de compétence judiciaire. À l'inverse ,s'il est un juge populaire, venu de l'extérieur, il ést probable qu'il délaissera l'intérêt général trop imprécis à ses yeux. Etant plus indépendant ét individualiste que le juge civil, rattaché à l'Etat; il pourra opposer impunément son autorité de juge irresponsable à celle du gouvernement paralysé dans son action. Sans doute, il tiendra compte des intérêts locaux, de clocher, qui sont un peu les siens; des intérêts de la circonscription dont, var hypothèse, les habitants lui auront conféré les fonction de juge. Mais que deviendront les intérêts d’un groupe plus large, ou de l'Etat, partie ou procès ? Il est à craindre que le désir de satisfaire un ami ou un électeur influent, n'’aille prévaloir contre la Juste cause de l'administration. La même suspicion de partialité qui s'exerce à l'encontre du juge élu, jugeant les contestations privées, ne devient-elle pas singulièrement plus forte dès l'instant qu'il s’agit de litiges où l'une des parties est une réalité bien vivante et parlante, tandis que l’autre n'apparaît guère que comme une obscure abstraction ? Or connaît l’indulgence de l'opinion pour certainés fraudes à l’encontre des droits de l’état, telles les évasions - fiscales. La même indifférence ne se manifesterait-elle pas chez le juge populaire chargé de régler ses procès ? N'écouterait-il pas plus volontiers la voix de l'intérêt privé que celle de l'intérêt général ? On peut le craindre et dès lors, penser que la présence du juge populaire en matièré administrative, rendrait inutile la séparation de la justice ordinaire d'avec la justice administrative, puisqu'elle ruinerait les avantages mêmes qu'on en attend...

Par ailleurs, elle n'assurerait même pas au Tribunal, l'avantage dine compétence spéciale qu'apporterait du moins ur agent de

l'administration. Le juge populaire n'aurait même pas à opposer à son Incompétence judiciaire, vice commun à tous les juges non pro fessionnels, cette technicité qui est le principal motif, d'ailleurs pius cu moins valable, habituellement invoqué en leur faveur : tels les prud'hommes ou les juges-consulaires. ci, l'argument de cofmpétence technique se retournerait contre lui avec une acuité toute particulière, du fait de la multiplicité et de la dispersion des lois administratives, bien plus mobiles que les lois civiles, et qui exigent avec la connaissance d’une. jurisprudence complexe, une souplesse d'interprétation, inusitée dans les autres contentieux. Cette dernière nstatation suffit à elle seule, à faire rejeter le juge non-professionon sous sa forme populaire, en dehors même de la considération du .sens de l'intérêt général et des nécessités publiques dont il doit

être pénétré.

: Toutefois, il convient de s'arrêter quelque peu à à l'expérience his-

torique, faite en France de 1789 à 1800, du juge populaire en matière administrative, car elle est une éclatante démonstration de son

infériorité à cet égard.

| Secnon Il. — Modalités du juge non- Hole onel dans les Tribunaux administratifs

g 1. Le juge administratif populaire sous la Révolution

À la veille de la Révolution, l’organisation administrative de l'Ancien Régime se ramenait À deux rouages: les Intendants et le Conseil du Roi L'assemblée Constituante, se souvenant des critiques élevées de longue date contre l’omnipotence des Intendants les supprima par la loi du 22 décembre 1789. Ultérieurément, la loi des 27. avril -25 mai 179}. prononca la dissolution du Conseil du Roi, remplacé par un Conseil des Ministres, présidé par le roi, sous le.nom de Conseil d'Etat. En outre, le désir d'établir l'uniformité de l’organisation judiciaire, fit supprimer diverses juridictions compétentes sur certaines matières administratives spéciales. Les Chambres des Comptes, les Cours des Aides et des Monnaies, les Bureaux des Finances, la Table de Marbre, le Re des eaux et forêts, disparurent successivement. a

La question se posait dès lors, de l'attribution des etoile des ‘organismes supprimés. Îl eut été contraire au but même de la Révo-

lution, et à l'esprit des Constituants, imbus à l'excès du principe de la Séparation des Pouvoirs, de les confier aux tribunaux judiciaires de Droit commun. Îls songèrent un moment à créer dans chaque département, un tribunal d'administration, basé sur le système électif, à l'instar des tribunaux judiciaires de district, qui ( jugerait d'après des lois précises et des formes déterminées, les affaires conteniieuses qui peuvent s'élever à l'occasion de l'impôt ou relativement à l’administration. » Ils renoncèrent à ce projet ( par des vues d'économie et par la crainte de couvrir la France de juges, d’accabler le peuple de frais, et de soulever encore d'obscures questions de compétence. » (1) Mais ils s’arrêtèrent à une solution non moins

critiquable.

Soucieux d'éviter l'arbitraire et le despotisme, ils avaient cru habile de confier l'administration active à des organes collectifs.

La loi du 22 décembre 1789-8 janvier 1790, avait créé pour l’administration de chaque département, un conseil de département de 36 membres! choisis par les électeurs primaires: qui était chargé, dans une session annuelle, de: «fixer les règles de chaque partie de l’administration, ordonner les travaux et les dépenses générales du dé- | paitement, et recevoir le compte de gestion » d’un Directoire de Département (2). Ce dernier, composé de 8 membres ‘issus du Conseil lui-même par voie d'élection et téionts en activité pour l’expé- . dition des affaires» (3), était l'agent d'exécution. Enfin un procureur général syndic, élu par lés assemblées primaires « avait séance » aux assemblées générales des administrations et aux directoires, et «était chargé de la suite de toutes les affaires. » (4) La même organisation, se répétait dans les subdivisions du département : chaaue district ayant un procureur de district et un Conseil de 12 membres qui élisait un Directoire de 4 membres.

Ces administrations avaient été investies, par défiance du pouvoir central, de la représentation régionale des intérêts de l'Etat: Les procureurs généraux Ssyndics n'avaient qu'un rôle illusoire, aussi bien à l’évard des intérêts vénéraux que des intérêts locaux: mais, l'article 1% de la loi du 22 décembre 1790, chargeait les dial. trations de département «sous l'inspection du corps législatif, et en

- (1) Vivien. op. cit, (p. 136).

GIJEVoirEart.-2r. 1

(SJ: art 22, MERE re? Fo (4) V. articles 17 ef 18. | ; NE ENT ENRUE i DA A MR

de répartir toutes les contributions directes...

vertu de 8es décrets; les aires s d’assiette et de cotisation..…..,

d'ordonner et de faire faire les rôle de régler et surveiller la perception et le versement, d'ordonner et faire exécuter le paiement des dépenses.» Et l’article 2, les chargeait encore, dans une longue énumération et ! sous l'autérité et l'inspection du roi, comme chef suprême de la nation, de l’administration générale du royaume, de toutes les parties de cette administration.... »

Ce rôle de représentation des intérêts généraux, qu'ils avaient dévolu aux administrations collectives, devait amener les tuants, à leur confier aussi l'exercice de la juridiction administrative. d'autant plus volontiers, que, issues de l'élection au même titre que les membres des Tribunaux judiciaires, elles étaient, selon eux, susceptibles de fournir au justiciable, les mêmes garanties contre l'arbitraire et le despotisme.

En conséquence, la loi du 7 septembre. 1790 attribua, en premier ressort, aux Directoires de district, en appel aux Directoires de Département, la connaissance de la plupart des litiges administratifs. Toutefois, le Conseil du Roi, jusqu’à la loi des 27 avril-25 mai 1791, puis, les ministres réunis en Conseil présidé par le roi, conservaient un pouvoir de contrôle et de cassation. En outre, les Comités de l'Assemblée Constituante, étaient seuls compétents pour la préparation des dossiers relatifs à la liquidation des dettes de l'Etat, l’apurement des dettes des comptables, la trésorerie: matières, dont le jugement était réservé à l’Assemblée elle-même. Une telle organisation n était en somme qu'une adaptation du système de l’ancienne monarchie, puisqu'elle maïintenait la confusion de la fonction juridictionnelle ; d’ailleurs dépourvue d'aucune garantie de forme ou de procédure; avec la fonction d'administration active. \

À la chute de la royauté, la Convention créa d’abord un Conseil exécutif provisoire, formé des ministres. Supprimé par le décret du 12 germinal An Il, son pouvoir passa aux représentants envoyés en mission dans les départements, qui disposèrent d'une autorité absolue aussi bien pour l'administration active que pour la juridiction administrative. Cette centralisation excessive réduisait singulièrement Je rôle des administrations départementales. Les préoccupations politiques, d’ailleurs, dominèrent entièrement cette période, jusqu'à l'An III.

# ins Ge Convention aa 6€ amené À ne contain mi éner PPT le ù désordre effroyable, nés de

Consti- -

réformes trop vastes et trop hâtives, et d'une administration sans aucun liéen hiérarchique avec le gouvernement. Avertie par Lexpérence, eile marqua dans la Constitution du > frucudor An ili, sa préoccupation @e tortuier le pouvoir central; en substituant aux precureurs généraux syndicé, des Commissaires nommés par le Directoire exécutif. Choisis parmi les citoyens du déparitemeni, et révocables, ils devaient requérir l'exécution des lois par les administrations collectives. Mais, la réforme était illusoire; d'une part ils n'avaient aucun pouvoir de contrainte à leur égard, d'autre pari, celles-ci, sous des noms différente, conservaient leurs attributions. Les « Administrations Centrales de Département », héritières des anciens Conseils, se composaient de 5 membres, élus pour 5 ans, renouvelables par cinquième tous les ans. Toutefois, elles étaient révocables par le Directoire exécutif, qui pouvait alors les remplacer par une Commission. Les (Municipalités de Canton», succédant aux Conseils de District, comptaient 7? membres élus pour 2 ans, renouvelables par moitié tous les ans. Cette assemblée fournissait les directeurs de département et de municipalités de canton, qui cumu-. laient l'action et la juridiction administratives, au premier degré. Les ministres, individuellement, et le Directoire exécutif, conservaient la juridiction supérieure et pouvaient prononcer sur les décisions des adminietrations départementales, en même temps que sur | les plaintes soulevées var leur propre gestion. Ce régime témoignait + : de certains efforts pour corriger les vices dù système de 1790, mais seulèment, quant à la fonction proprement active, de l'admirisiration. Il fonctiorna jusqu à la mise en visueur de là Constitution du 22 frimaire, et de la loi du 28 pluviose An VIT, qui renouvelèrent entièrement l'orcanisation administrative en introduisant défiritivement, le principe de la hiérarchie et de l’ünité dans l'exécution: désormais confiée à des orsanes distincts de ceux inve de de la délibération et de la taeeHon adminstrative.

Il est aisé de porter un jugement sur ces corps collectifs, divers, à

% base élective, érigés en juridictions populaires administratives, qui. .) exercèrent pendant près de onze ane, la double fonction de juger et d’administrer, L'Histoire démontre ue durant cette nériode, elles fireñt preave d'une évale incapacité dans l'une'et l’autre de ces fenctions. Ces crzanes administratifs se ressentaient, en effet, de

vices inhérents à la fois à leur compos tion et à leur recrutement. Leur composition était 5n éjément de Éibles sses et de lenteurs quart: : à l'action administrative qu'ils devaient exercer. C'est que « trois & À \ # k à LG \

conditions sont nécessaires, pour que cette action soit bienfaisante et efficace, elle doit être prompte, énergique et dans la mesure de son autorité, responsable. » (1) Or, « les pouvoirs collectifs manquent à cetie triple condition, Ils délibèrent quand il faut agir. Le temps se perd en discussions, la diversité des opinions amene des transactions, des termes moyens, des résolutions molles. La responsabilité partagée et ne s’arrêtant sur personne, s'efface et disparaît.» D'autre part, leur recrutement à base élective, ne pouvait qu'introduire la politique, là où elle n'avait rien à faire. Il appartient au pouvoir politique, de « surveiller la société, d'observer ses besoins de suivre ou redresser ses tendances, d'écouter ses vœux » parce qu'il est le représentant de l'opinion publique. A ce titre, il peut, et il doit, indiquer à l'administration, la direction dans laquelle elle doit se mouvoir, lui tracer sa voie, lui donner par la loi, l'impulsion nouvelle. Mais, il ne saurait intervenir dans l'exercice des fonctions qui lui sont propres. Ses pouvoirs lui ont été rémis « pour assurer d'autant mieux le service public par les règles qu'elle s'est faite, l'expérience qu'elle possède, et les lumières dont elle est le foyer. S'agit-il des emplois ? on attend d'elle qu'elle les confie aux plus dignes et aux plus capables: des allocations publiques dont ia distribution est discrétionnaire ? On attend d'elle, qu'elle prenne pour base, les besoins, les ressources, les sacrifices de chaque province, de chaque commune, appelée au partage ; des marchés à passer pour les fournitures ? on attend d'elle qu'elle stipule les meilleurs prix et traite avec les hommes les plus honnêtes et les plus solvables»(2) L'ingérence politique est néfaste, qui substitue à ces préoccupations toutes pratiques, des questions de principes ou de personnes, En fait, elle peut venir de sources différentes, Elle à souvent êté dûe aux tentatives du pouvair central. Depuis l'an VIII, chaque régime politique ‘a d'autant plus naturellement tenté d'utiliser les puissants moyens d'action, de l'administration pour se créer des