BRENS

appuis et garantir sa Conservation; que les représentants des inté- : !

rêts généraux dans le Département, sont ses propres agents. Mais la critique ne saurait atteindre sous cette forme, les Directoires de 1790 et de l'An 1; leur recrutement les mettait hors des atteintes du pouvoir central, à tel point, qu'ils entrèrent souvent en conflit avec lui. Seulement ces adtinistrateurs-iuges, n'en subissaient pas moins l'influence de la politique : car la puissance de l'électeur, produisait ; (r) Vivien, = op: cit (p. 69.

(2) Vivien, OP. agit. — (p. 32).

un résultat pire, quoique en sens inverse, de celui qu'eut entraité une centralisation au service d'une autorité despotique. Les - passions locales s'opposaient aux intérêts généraux. « L'Etat souifrait de l'impéritie des administrations locales et de ia préférence exclu sive quelles étdient disposées à accorder aux travaux qui les intéressaient directement. » (li) Ious les rapports envoyés au Direcioire à la fin de 1795, signalent l'indifférence pour la chose publique, une inertie, et une « déplorable incurie pour les emplois publics » ; la servilité des juges de paix et des officiers municipaux, craignant de se faire des ennemis ou de ne pas être réélus. Les contributions ne rentrent pas dans les caisses du Trésor. Dans les procès qu'il

peut avoir, les tribunaux jugent à son détriment « contre le texte,

précis de la loi et avec une partialité criminelle, » (2) L'adminisiration centrale n'avait aucune prise sur ses subordonnés locaux, issus de l'élection. «... Pour remplir chaque place, les élécteurs avaient choisi un homme de leur espèce et de leur acabit. Or, leur disposition dominante et fixe, était bien connue. Ils étaient indifférenis à la chose publique, partant leur élu l’était aussi. Trop zélé pour l'Etat, ils ne l’auraient point nommé, L'Etat n'était pour eux qu'un moraliste importun et un créancier lointain; entre eux et cet intrus, leur délégué devait opter, opter pour eux contre lui... » (3) Par ailleurs, les citoyens restaient sans garanties quant au jugement de leurs réclamations. La compétence et l'impartialité de leurs administrateurs, élus, subissaient la répercussion des vicissitudes de la politique troùublée de l'époque. Si l'élu avait été nommé « par une minorité violente et sectaire », il sacrifiait la justice à un intérêt de coterie. « Si par hasard, ayant de la conscience et des lumières, il voulait faire son devoir, 1l ne le pouvait pas: il se sentait faible et on le sentait faible; l'autorité et les moyens lui manquaient.…. Au contraire, il nouvait impunément prévariquer, piller, persécuter à son profit et au profit de sa clique, car il n’était pas retenu d'en haüt.: » L’anarchie se développa dans le pouvoir administratif pour les raisons identioues À celles qui l'avaient introduite dans le pouvoir ludiciaire. Elle ne disparut que peu à neu, devant l'application

des lois de l’An VIIT.

(t)} Vivien. -pp. cit, (p: 53).

> (2) NV. Rocquain. « Elat de la France au 18 Brumaire:»,

(3) Taine, « Formation de îa France contemporaine » (Revue des 2 mondes. == 15 janvier 1888),

8 2. — Conseils de Révision et Tribunaux universitaires \

Si l’organisation administrative actuelle écarte en principe, le juge non-professionnel, sous sa forme populaire, elle l'admet par exception, et aussi sous une autre forme, dans quelques juridictions administratives très spéciales. (1) Les Conseils de révision du recrutement de l’armée et les Tribunaux universitaires, sont composés à la fois de fonctionnaires de l'administration active, exerçant momentanément des attributions juridictionnelles à raison de leur compétence spéciale, et, de quelques membres des assemblées représentatives régionales. Mais en dépit de leur analogie de composition, on ne saurait porter ur jugement uniforme sur la valeur de ces juridictions, à raison de la diversité de leurs pouvoirs.

: Le Conseil de révision cantonal, a moins souvent à juger un débat

contentieux, qu'à constater et déclarer un simple état de fait : l'ap-

titude légale et physique au service militaire, qu'elle soit contestée ou pas. Il assure la sincérité des opérations du recrutement, afin que nul n'échappe sans motif légal aux obligations militaires, au détriment de l’armée, service national. Aussi le marque de compétence judiciaire et la qualité d’administrateurs actifs de ses membres, important assez peu au but plus spécial que judiciaire, qu'il se propose. Le préfet, le conseiller de préfecture, l'officier général ou supérieur, sont des réprésentants qualifiés de l'intérêt général au sein du Corseil. La présence du Conseiller général et du Conseiller d’ar-

rondissement, désignés par la Commission départementale, est un gage de l’impartialité des administrateurs-juges, D'autre part, l’ad-

jonction au Conseil avec voix consultative : d’un sous-intendant militaire, du commandant de recrutement, surtout, d’un médecin donnant obligatoirement son avis; contrôlé dans les cas douteux par la commission médicale, créée par la loi du 7 août 1913, assure la compétence spéciale de cette juridiction administrative.

(1) Nous: citons pour mémoire les « Conseils’ du Contentieux des Colonies » fopfhés de fonctionaires coloniaux, de notablès ‘de la colonie et de magistrats de l'ordre judiciaire ; et investis d’une compétence si large qu'ils sont de véritables juridictions administratives de droit commun en premier ressort, pour le contentieux intéressant Ja colonie. D'autre part il n'y à, pas lieu de reténir ici diverses Juridictions et Con missions formées de non professionnels et investies d'attributions contentieuses, mais dont l'origine. toute: ds circonstance, ne permet pas de les considérer comme définitivoment entrées dans! le cadre de l'organisation judiciaire. Telle. pendant la ouerre la Commission $upérieure des allocations militaires. Telles aujourd'hui ; sauf la ES mission centrale d'assistance aux vieillards : la Commission supérieure des bénéfices. de suerre (loi rer juillet 1916) ; les Tribunaux et Cours des pensions militairés (loi

S7 inars #99) ; les Tribunaux et Commissions des dommages de guerre (loi r7 avril -

SAT Plus contestable est la composition des Tribunaux universitaires. La compétence technique de leurs membres est certaine, pour les questions pédagogiques et pour les matières relatives à l’administration, à la displine et au contentieux de l'enseignement. Mais leur

: compétence proprement judiciaire, n est pas mieux assurée que celle

des autres juges

non-professionnels, siégeant occasionnellement. Certains universitaires ont eux-mêmes reconnu qu'( il ne suffit pas, pour savoir juger, surtout pour diriger les débats, de connaître les principes, leurs conséquences et leurs antécédents » (1), mais qu'une longue pratique judiciaire est nécessaire pour éviter les incorrections, les fautes de procédure, dont la portée échappe aux théoriciens qui composent ces juridictions spéciales.’ Toütefois, on peut négliger cette critique, commune à tous [es Tribunaux de juges non- ‘professionnels, et excusable par leur spécialité même, dont elle est la contre-partie. Il convient! bien plutôt d'en retenir une autre suscitée par la présence en leur sein, d’un trop grand nombre d'administrateurs actifs qui détiennent une influence prépondérante. En effet, la confusion de la fonction juridictionnelle, avec la

‘fonction d'administration active en la personne de ces agents, est

contraire aux principes d’une benne justice administrative. Sans doute elle existe aussi au Conseil de révision, mais, eu égard à la f 1bl . # 7 r b 1 LA l 0 l; + 7 L1

faible autorité de ce tribunal et à ses pouvoirs limités, elle n'est pas aussi ingqüiétante que dans les Tribunaux universitaires. Ceux-ci ont une juridiction très étendue, quoique spéciale, puisqu'elle peut

intéresser parfois l'exercice de droits privés du citoyen, tels que la

… liberté d'enseigner. Et c’est pourquoi la confusion des fonctions, à la

- base de leur composition, dévient ici plus regrettable. Elle diminue en fait, les garanties du justiciable, qui peut avoir pour juge l’au-

y Ai ;

2 CA : ki . . .

teur même du dommage dont il vient demander réparation, et surtout en lui permettant de suspecter l'indépendance de ses juges, elle compromet fâch t l'autorité des Tribun iversitai

compromet fâcheusement l'autorité des Tribunaux universitai-

res. Îl suffit pour s'en convaincre, d'examiner briévement leur com-

position et leurs pouvoirs.

Aux termes de la loi du 30 octobre 1886, le Conseil Départemental

del enseignement primaire, est présidé par le préfet qui a voix pré- ; 4 » 1 LA à (2 ; . pondérante en cas de partage Il comprerc : l'inspecteur d’acadé.

mue, vice-président de droit, le directeur et la directrice des écoles

normales du dévartement, ? inspecteurs de l’enseignement primaire Pere | \ au Ne . . j +

désignés nar arrêté ministériel, et divers membres élus, dont 4

(x) Larnaude, Bulletin de la Société Générale des Prisons. (juillet 1902).

Conseillers généraux élus pay leurs collègues ; 2 instituteurs et 2 institutrices éius de meme pour 2? ans. 2 Lette orgamisaton (|), met indubitablement le ibunal sous l'autonité et la dépendance étroite du gouvernement, par 1 intermédiaire du préfet. Sans doute l'iñtérvention de ce dernier se conçoii, parce qu il est le chef attitré de l'enseignement primaire dans le département; néanmoins, sa prépondérance, légitime en maüèëre purement administrative, apparaît excessive en matière juridicüonneile. Aniérieurement à la loi de 1886, un amendement Michou et Brodet, du 14 mars 1884 (2), avait vainement demandé que le préfet ou son délégué, eut seulement voix consultative au Conseil. Il est certain que le préfet, nommant et. révocuant le personnel de l'enseignement primaire, détient -une forte influence. Il domine même l'élément électif du Conseil, car les 4 représentants des instituteurs et institutrices du département, sont élus par Z collèges électoraux, formés uniquement d'après deux listes d’électeurs dressées par le préfet, assisté de l'inspecteur d'académie et des inspecteurs primaires du chef-lieu. Le seul progrès de la loi dé 1886 à été d'autoriser l'élection par leurs collègues, dans la session d'août, des 4 Conseillers généraux, antérieurement désignés par le ministre, sur présentation du préfet, et, de permettre dans son article 44, l'adjonction au Conseil, de 2 représentants de l’enseignement privé : l’un laïque, l'autre congrégarisie: pour les affaires disciplinaires ou contentieuses, de nature à l'intéresser. On veut donc trouver insuffisantes les garanties d'impartialité offertes par un Tribunal qui domine l'enseignement primaire. En effet, il juge en premier ressort les oppositions à l'ouverture d'écoles primaires libres: en appel, les. décisions des commissions scolaires; en premier ét ‘dernier ressort, les difficultés entre le maire et les parents, relatives à l'inscription d'un enfant à une école publique. En matière disciplinaire, ses pou. voirs sont très larges, puisqu'il 3 juridiction sur tous les membres: de l’enseignement, public ou privé, ét au’il peut seul, prononcer l'interdiction d'enseigner, temporaire ov perpétuelle, absolue ‘ ou limitée à une commune ou ur département, Or, si l'on peut admettre la compétence d'un organe souvernémental pour exclure un fonctionnaire d'un service nublic, on conçoit moins qu'il puisse porter

| (x) Téritéo. de: la oi du j4 juin 1854.

(>) Déb. parlemt, Ch. (p. 760), 1884.

Mis

atteinte aux droits privés du citoyen. Sans douie son jugement est motivé ét susceptibie d appel au Conseil Supérieur de 1 Instruction publique; néanmoins des garanties immédiates dans la composition du tribunal de premier degré, eussent été plus utüles pour le justiciable, que l'organisation d'un recours à une juridiction dont le moindre défaut est d'être lointaine ét de rendre une justice fort lente.

Les mêmes remarques s'appliquent d'ailleurs au Conseil acadérnique, qui possède relativement à l'enseignement secondaire privé ou public, des attributions contentieuses et disciplinaires similaires ; sauf que sa compétence s étend même à Ja discipline de l'énseignement supérieur libre. Îl délivre les cerüficats de stage requis pour enseigner dans les établissements secondaires libres et sa décision de rejet, bien que constituant un simple acte administratif, est pratiquerment rendue en la forme d'un jugement susceptible d'appel au Conseil Supérieur. Il juge les oppositions à l'ouverture de ces mêmes établissements. D'autre part, à l'inverse du Conseil départemental, il prononce seul la plupart des peines disciplinaires, le ministre ne pouvant infliger que les sanctions légères. Ce serait là une garantie pour le justiciable si sa composition ne le plaçait dans un état de dépendance trop étroit envers le ministre. En fait, depuis la loi du 27 février 1880, nombreux sont les administrateurs siégeant de droit au Conseil. Ce sont : le recteur de l'académie, les inspecteurs d’académie du ressort, les doyens des facultés, les directeurs des écoles

ee | 2 Q » . va Q « d de plein exercice et préparatoires de médecine et de pharmacie, et les directeurs des écoles préparatoires à l’enseignement supérieur des - sciences et des lettres De plus, le ministre désigne : un proviseur

et un principal de collège du ressort, ainsi que 2 conseillers généraux et 2 conseillers municipaux des divers départements et communes du ressort, Le Conseil est seulement complété par des membres élus de l'enseignemént. supérieur ou secondaire public. Enfin la présidence appartient au recteur, qui peut déléguer un vice-président avec l'autorisation du ministre, et convoquer le Conseil en session extraordinaire, en dehors des deux réunions annuelles. É

Cette composition n'est guère moins étroite que celle du Conseil départemental. Une proposition de loi de 1897 (1) tentait d ’accentuer le caractère judiciaire du Conseil, par l’adjonction de deux membres de la Cour d'appel, et lui assurait une forte indépendance tant par l'exclusion des administrateurs: le recteur et l'inspecteur

(1) Maurice Fauré, (19 juin 1805).

d'académie étant réduits au rôle de Commissaires du gouverne- 4 PTT FOI que par l'augmentation du nombre des Lonseiliers généraux .

ment ; : lus par ieurs col-

! et mumicipaux, respectivement portés à trois, et é L Jègues. Lile a été repoussée comme de nature à ruiner la chrpe tence administrative du Conseil. Or, 1l faut remarquer que celle-ci

assurée par la composition attuelle, car la

représentants de l'enseignement supérieur est l'idée de ia « spécialité » d’un Tribunal

n'ést pas entièrement .«écence de nombreux peu compatible avec chargé du contentieux de l’enseignement secondaire.

La ‘composition du Conseil de l'Université est empreinte d'un , esprit plus libéral. Soni membres de droit : le recteur de l'académie, les doyens de facultés, le directeur de l’école supérieure de pharmacie le directeur de l’école de plein exercice ou préparatoire de médecine et de pharmacie du département ou réside l'Université et Je directeur de l'Observatoire. Sont membres élus pour 3 ans : 2 délégués de chaque faculté et de l’école supérieure de pharmacie et un délégué de l’école de plein exercice ou préparatoire de médecine et de pharmacie. L'intervention ministérielle ne s'exercè donc pas directement. La présidence appartient au recteur, mais le Con- ‘seil choisit son vice-président. I] se réunit sur convocation du président ou sur la demande écrite du 1/3 de ses membres. De plus, tandis que le ministre est seul compétent, pour statuer sur les élections aux autres Conseils universitaires, le Conseil de l’université est seul juge de ses propres élections. C'est là, d’ailleurs, sa seule attribution contentieuse, car il est avant tout une juridiction disciplinaire.

Au contraire, le Conseil Supérieur de l'instruction Publique revêt davantage le caractère de Tribunal administratif : il est juge d'appel de toutes les décisions des Tribunaux universitaires, et fixe la jurisprudence sur les difficultés relatives à l'enseignement. Sa €omposition est fixée par l’article 1” de la loi du 27 février 1880. L'élément électif la domine largement, représenté par 42 membres, élus. par les grands corps scientifiques, les grandes écoles de l'Etat, et les principaux membres des trois ordres de l’enseignement public. : L'élément non électif est réduit à 13 membres. désignés par décret et pour 4 ans, parmi les directeurs du Ministère, les recteurs, les. inspecteurs d'académie et les professeurs de l'enseignement publie et libre; ce dernier ayant droit À 4 délégués. ;

Au point de vue administratif, un tel Conseil réunit certes toutes les compétences désirables : il est « la représentation de toutes les

parties du corps enseignant, et de tous ceux qui adminisirativement où sciénüriquement coliaborent au déveioppement de l'instrucüon Fublhique)»|i) 11 est pour ie muustré un Conseu consultaui très éclaire pouvait fournir d utiies indications sur les plans d études, prograimes et reglements. [Viais, considéré dans son rôle juridicuonnel, il présente, quoique atténués, les mêmes défauts que les autres i ribunaux universitaires. L. autorité gouvernementale le domine encoïe trop, bien que le mimisire s abstienne en fait de le présider et nomme Z vice-présidents annnuels. La loi de 1880 en exciuant les membres étrangers à l'enseignement ; introduits par la\loi du i> mars 1850, dans ie Conseil qu'elle créait; à certes réalisé l'indépendance des

ps universitaires à l'égard des « grandes influences sociales ». Le Conseil est bien la représentation exciusive de l'Université. Par là, même, elle lui a donné une compétence certaine en matière administrative et contentieuse. Par contre, elle a restreint les garanties d'indépendance offertes par ce Conseil, en tant que tribunal, connaissant en dernier ressort de tout le contentieux de l’enseignement public ou privé. En effet, l'influence imprécise de l'ensemble des grands corps de l'Etat; apparaît comme moins dangereuse pour la liberté du Conseil au contentieux ou en matière disciplinaire, que celle plus directe du Ministre de l’Instruction publique. Telle était la pensée de l’auteur de la proposition de 1897, constatant qu'avec la loi de 1850, tous les éléments indépendants avaient disparu de ce! tribunal. En conséquence, il proposait l’adjonction au Conseil Supérieur de 4 sénateurs, 4 députés, 2 conseillers d'Etat et 2 Conseillers à la cour de cassation, tous élus par leurs collègues. Il remplaçait la Section permanente par une Section administrative, dont l’indépendance eut été assurée par l'élection de tous ses membres. Il créait en outre, une Section de discipline et une Section du Conteniteux, permanentes, élues par le Conseil ; la première chargée seulement de l'instruction; la seconde jugeant en appel et en dernier ressort, le contentieux actuel. as

Une telle réforme est évidemment exagérée pour quiconque désire non pas introduire les « grandes influences sociales » dans le Conseil Supérieur, à l'instar de la loi de 1850, mais simplement lui assurer plus d'indépendance en tant que tribunal. La présence de parlementaires ne répond pas à cette conception toute restreinte et pratique, car l'élément politique doit toujours être éloigné de la jus-

(1) Berthélémy. op. cit. (p. 759, 7° édition).

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ce. Par ailleurs les importantes attributions pédagogiques et admibistratives au Conseil Supérieur considèré comme Conseil Hit mstratil, jusufient une forte représentation de l'adminmisiration de | enseignement ét la prépondérance du ministre, chef responsable de l'enseignement public. Au contraire, la présence au contentieux, de membres du Conseil d'État, délégués de la pius haute juridiction administrative, est de nature; bien qu'inspirée par un tout auire souci: à accentuer ie rôle juridictionnel du Conseil. La même appréciation peut s’appliquer à deux projets analogues de 1826 (1) et de 1911 (2), créant de même, outre une section adminisiraüve, une section permanente de discipline et du contentieux, jugeant en dernier ressort et élue par le Conseil sur les bases d'un recrutement élargi par l'introduction d'éléments extra-universitaires.

Toutetois, si l'inspiration de ces projets semble contestable, on doit en retenir l'idée de l'organisation d’une Section permanente du contentieux. Actuellement le Conseil Supérieur n'exérce ses attrr butions contentieuses qu’au cours de 2 sessions annuelles; sa Section pérmañente étant dépourvue de tout rôle juridictionnel. Or, la plupart des affaires déférées au conseil, ont un caractère d'urgence marqué: elles consistent surtout dans le jugement d'appels formés contre des décisions de Conseils départementaux relatives, soit aux demandes d'inscription sur les listes électorales de ces Conseils, soit aux oppositions à l'ouverture d'écoles privées. En pareils cas, le justiciable qui aurait intérêt à une prompte solution, est obligé d'attendre la réunion du Conseil Supérieur, qui parfois, faute d'information suffisante; renvoie l'affaire à une autre session. Cette situation n'est guère moins fâcheuse dans les cas d'appels contre des sanctions disciplinaires, où l'intérêt de l'individu, autant que le prestige du corps universitaire, exigent une rapide décision. Aussi la plupart des projets de réforme ont-ils préconisé la création d'une section de discipline également permanente.

Ces lenteurs de la justice du Conseil Supérieur sont en fait, plus regrettables que la nature des juges qui la donnent. En effet par suite de la haute valeur des hommes qui le composent le Conseil Supérieur est un parfait organe pondérateur. Non seulement il apprécie la sen-

\ puit » 0 “ « tence antérieurement prononcée, mais il vérifie la valeur de l'acte’

. . * 1! ñ A administratif qui l'a provoquée. I] peut confirmer, annuler, renvoyer

(x) Déposé par M. Combes au nom du Président Faure, le 27 févri (2) Déposé par M. Stoeg le 13 décembre: fi dr

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à la première juridiction ou statuer lui-même. Sa jurisprudence est très équitable, et il juge le contentieux qui lui est soumis, de façon très libérale. Néanmoins son organisation reste contestable par cela seul qu’elle permet de supposer qu’un Tribunal dominé par le ministre, peut le cas échéant, être amené à couvrir de son autorité, telle ‘décision discutable.

La critique est d'ailleurs de portée générale et enveloppe toutes les juridictions universitaires, car un tribunal administratif n’est réputé indépendant qu'autant que ses membres ne sont pas des administrateurs actifs. Usité sous cette forme d'agent de l'administration, le juge non-professionnel apparaît comme incompatible avec une bonne justice administrative, car, par suite de la confusion des fonctions, active et juridictionnelle, Aie est juge et partie. « La présence des directeurs, recteurs, inspecteurs d'académie » et autres administrateurs dans les Conseils Universitaires s'oppose à leur rôle juridictionnel. Les administrateurs ne devraient avoir que voix consultative; ils devraient proposer et non décider, déférer leurs administrés à la justice de ces Conseils et non les juger. Actuellement ils viènnent connaître au contentieux de leurs propres actes. Ainsi l'opposition de l'inspecteur d'académie à l’ouverture d'une école primaire libre est jugée par le Conseil Départemental où il siège comme vice-président : celle du recteur à l’ouverture d’un établissement secondaire libre est portée devant le Conseil académique qu'il préside. Cette situation est d’autant plus critiquable que la compétence même d’une juridiction administrative pour statuer sur l'exercice d'ur droit privé tel que la liberté d’enseigner, a été contestée. De fait le Tribunal civil est juge des oppositions à l'ouverture des établissements libres d'enseignement supé- | rieur.

D'autre part, si la participation de l'administration active aux fonctions disciplinaires des Conseils, se justifie pleinement à l'égard de ses propres fonctionnaires; elle suggère quelques réserves à l'égard des membres de l'enseignement privé. Certes, la profession créant un lien commun, le souci de son bon renom impose une compétence spéciale, et, l'attribution aux Conseils universitaires, même dominés par l'élément administratif actif, d'un très légitime pouvoir de police et d’une surveillance rigoureuse. Toutefois il est difficile d'admettre l'amplitude de leurs pouvoirs actuels qui dépassent ce rôle de contrôle, dans les cas où la gravité des peines prononcées, telle l'interdiction d'enseigner, les rend atténtatoires aux droits pri-

vés du citoyen. S'ils peuvent, très légitimement, exclure un insti-

tuteur du service de l’enseignement public; on conçoit moins qu'ils puissent lui interdire l'exercice de sa profession,

L'insuffisante organisation des Conseils Universitaires au contentieux, qui réagit sur l’organisation de leur discipline juridictionnelle, conduit ainsi à penser que l'intervention du juge de droit commun pourrait s'exercer utilement, en quelques circonstances, en matière contentieuse et disciplinaire. Car l'administration active a trop largement accès dans les Tribunaux Universitaires, et ceux-ci jugent trop occasionnellement, pour qu'on puisse être pleinement satisfait des garanties d'indépendance et de compétence judiciaire offertes par certains de leurs juges non-professionnels.

SECTION [Il — Applications du Jury civil en matière administrative (1)

La législation française qui exclut l'élément non-professionnel po-

. pulaire de la juridiction administrative ordinaire, autorise cependant son intervention en quelques hypothèses provoquées par l'action

administrative. (Dn trouve, en matière d'expropriation pour cause

: d'utilité publique, deux modalités du jury civil. Ces jurysrelèvent de

l'autorité judicraire qu'iis ont mission de suppléer, seulement pour l'évaluation des dommages causés à la propriété privée. Cependant quoiqu'ils n'aient aucunement à apprécier les droits et le rôle de

l'administration, il convient de s'arrêter quelque peu au grand jury

d'expropriaiion. Son histoire est intéressante en ce qu'elle permet de mesurer toute l’imperfection de l'élément non-professionnel pepulaire, dès l'instant Gu'il s'agit de protéger l'intérêt général en confit avec l'intérêt privé. Le spectacle des sûretés que le législateur 4 dû prendre récemment pour éviter la partialité des jurés, permet de

“prévoir que toute attribution dans l'avenir de la justice administra-

tive au juge non-professionnel sous cette forme :; produirait immanquablementi des résultats aussi néfastes que ceux provoqués dans le passé par la tentative révolutionnaire du juge électif. |

. Le droit dé prononcer l'expropriation « pour cause d'utilité publi-

que moyenpant une juste et préalable indemnité» proclamé par l'ar-

(1) Voir chapitre 1°, section », mote p.

ticle 545 du C. Civ. fut, jusqu'à la loi du 3 mars 1810, réservé à l’autorité administrative. À cette époque devant les réclamations des intéressés, qui s'estimaient lésés par les évaluations trop étroites de l'administration ; le gouvernement crut devoir attribuer à l'autorité judiciaire le pouvoir d'abolir la propriété individuelle, et d'en fixer la valeur. Mais les frais et lenteurs de la procédure judiciaire et surtout les évaluations trop fortes des tribunaux obligés de recourir à des experts sans responsabilité; provoquèrent la loi du 7 juillet 1833, qui crut obtenir l'équilibre entre l'intérêt général et l'intérêt privé en confiant à un jury civil le soin de fixer l'indemnité d'expropriation. Cette solution, étendue peu après au cas spécial de l’expropriation en faveur des chemins vicinaux, par la loi du 21 mai 1836, et maintenue par la loi du 3 mai 1841, reste malgré les réformes récen- Le à la base de la procédure de l'expropriation.

Fe pourtant le jury d'expropriation est critiqué de longue date. Il est certain qu'il a été maintenu moins pour sa valeur d’organe judiciaire, qu'à raison de la signification sociale qu'on se plaît à lui reconnaître, quoiqu'elle soit peu conforme à ses origines. Le législateur de 1833 avait eu pour but d'éviter les surestimations des experts près les fribunaux bien plus que d'assurer une garantie à la propriété individuelle. Celle-ci est suffisamment protégée par l’intervention de l'autorité judiciaire dont le jugement peut seul opérer le transfert de propriété au profit de l’expropriant. Le Tribunal civil formé de juges habitués à trancher les questions relatives aux biens, respectueux des textes, indépendants à l'égard de l’administration, donne au propriétaire des garanties suffisantes. Le rôle du jury civil n’a d'autres raison d’être que l'échec des procédés anté:

‘rieurs, pour obtenir une juste évaluation des indemnités. Spéculant - sur la mentalité des jurés, le législateur de 1833 crut que leur quali-

té de propriétaires, susceptibles d’ être: ExPrOpriés le cas échéant ; les inciterait à tenir compte de l'intérêt privé; mais que leur qualité de contribuables les rendrait économes des deniers publics. En fait,

la pratique a prouvé que Îe juré est ému plutôt par la menace d'une expropriation, que par la perspective du supplément imprécis d'impositions que ses exagérations pourront entraîner. C'est que le juré en matière d' expropriation, ne saurait avoir un sentiment de sa. responsabilité, aussi profond que celui du juré en matière criminelle. Le juré criminel est toujours obsédé de la portée de ses pouvoirs et des conséquences que neut amener une imprüdence, une évaluation trop rigoureuse de la preuve. Aussi il étudie et combine ses réponses,

2 su.

et en cas de doute, ou seulement si la peine lui semble disproportionnée avec l'infraction, il donne de celle-ci une estimation inférieure à sa gravité objective. Àu contraire en matière d’expropriation, le juré se soucie peu des critiques ; les remords ne troubleront pas sd conscience pour une évaluation trop large car « il n'a de la part d'un voisin, d'un ami, d'un compatriote dont il aura évalué la propriété de manière exagérée, que des remerciements, des actions de grâces à recevoir. » (1) Cette situation l’amène donc à céder plus aisément au sentiment égoïste qui le porte à confondre son intérêt propre de propriétaire avec la cause de l’exproprié. De plus la dispense, que lui a reconnu la loi de ne pas motiver son verdict, le persuade, à l'instar du juré pénal, de ja légalité de son omnipotence de fait. À couvert du contrôle de la Cour de Cassation il viole ouvertement la loi lorsqu'il accorde des indemnités correspondant non, au préjudice « actuel et certain» comme elle l'exige; mais «à des préjudices éventuels et incertains pouvant résulter de toutes autres causes que de l'expropriation. » (2) Et cette pratique entraîne le cas échéant doubles frais pour l’expropriant, auquel l'exproprié ne manque pas de réclamer une autre indemnité pour ce même dommage éventuel lorsqu'il se produit.

Les vices du jury se firent sentir dès son apparition. Peu .après la loi de 1833 l'administration s'en plaignait; en sorté que son utilité fut assez vivement contestée lors de la discussion de la loi du 3 mai 1841. Mais le souvenir des lacunes des systèmes antérieurs joint à la difficulté de trouver un système plus satisfaisant le firent maintenir; et ces raisons font encore la force de l'institution. Au surplus elle est devenue populaire. L'opinion publique favorable aux propriétaires, et sous l'effet de l’accoutumance:; a fini par le considérer exclusivement comme un organe de protection de la propriété privée, sans plus apercevoir l'intérêt de l'Etat. Et cette popularité est un autre motif d'écarter l'hypothèse de sa suppression ou d’un retour aux systèmes antérieurs. Telle était la constatation de l'exposé des motifs d’un projet de réforme déposé en 1888 par le gouvernement(3) Repoussant la compétence judiciaire de la loi de 1810, tant par le souci de ménager l'opinion qu'à raison de la difficulté de simplifier la procédure des Tribunaux Civils dont on ne conçoit pas les juges

(1) Exposé, des motifs de la loi de r84r.

(2) Projet du gouvt. (novemb. ro11. Chambré ann. 1360). (3) Doc. Parl. Chambre 1888. p. 132,

afranchis des règles sur la preuve, la motivation et l'appel ; le pro jet apportait simplement des améliorations au recrutement du jury. Depuis i84i,malgré des critiques périodiques, le principe du jury n’a donc jamais été remis en question ; mais les gouvernements successifs ont seulement cherché à remédier à ses défauts, qui se sont manifestés avec plus ou moins d'intensité selon les circonstances. Ainsi en 1865 « le rapporteur de la loi sur les chemins de fer d'intérêt local citait des indemnités s'élevant sept fois et demie au delà des prix arrêtés à l'amiable entre l'administrateur et divers propriétaires pour des propriétés contiguës et identiques... » (1) En dehors des cas d'espèce, il est constant que les jurys allouent toujours des sommes hors de proportions avec la valeur de l'immeuble exproprié ;'au point que la perspective d'une expropriation est souvent une cause de plus-value, même pour la propriété non bâtie, que ses détenteurs : font valoir dans leurs tractations. La moyenne des prix payés par les Compagnies de chemins de fer à la suite d'évaluation par jury, arrive au double de la moyenne des prix arrêtés dans les cessions à l'amiable. Un tel état de choses a finalement accrédité dans le public cette idée que l'expropriation loin d’être une charge résultant de l’état social, est une cause légale d’enrichissement. Cette idée, si contraire à la loi: qui n'a jamais visé que la réparation équitable du préjudice causé; apparaît justifiée par les vrétentions exorbitantes des propriétaires favorisés par la païtialité des jurés, dont l'effet est d’entraver des travaux utiles, grevés dès l’origine de charges trop lourdes, ou d'amener l'administration à renoncer à des projets ruineux pour les finances publiques. Le législateur de 1841 espérait que

Ja générosité des jurés irait s’atténuant avec la pratique. Tout au

contraire.elle est devenue touours plus large et plus bnéreuse,à raison même de l'énorme développement des Travaux Publics dans la seconde moitié du XIX® siècle. L'embellissement etl'asrandissement des villes, corsécutifs au mouvement de concentration de la population; la multiplication des voies ferrées, des routes et des canaux : l'application des mesures d'assainissement et d’hvaiène publique :ont donné une impulsion très forte aux Travaux Publics et nécessité de fréquentes expropriations qui ont surabondamment prouvé la partialité des jurys chargés d'accorder les indemnités. Seulement les surestimations en devenant plus fréquentes ont paru plus intolérables : et les critiques se sont traduites par de très nombreuses proposi-

(1) Ducrocq. op. cit, T. 3, p. 671.

tiüns de réfortnes. A vrai dire le législateur de 1841 avait éssayé de méttre un frein aux prodigälités du jury. L'article 51 de la loi de 1841 exige la déduction, dans le calcul, de l'indemnité, des plus-values procuréés par les travaux à la partie de l'immeuble laissée au propriétaire. De plus, l’article 30 de la loi du 16 septembre 1807 permet d'imposer aü bénéficiaire de la plus value, une contribution pouvant s'élever jusqu'à la moitié de cet avantage. Mais en fait, ces prescriptions restaient lettre morte. L'article 51 n'étant applicable, d'a:

-près l’inténtion des auteurs de la loi de 1841, qu'aux plus-values im-

médiates et spéciales et seulement pour « compenser les dépréciations invoquées pat l'exproprié en vue d'accroître l'indemnité » (1); la difficulté d'apprécier ces plus-values amenait le jury à omettre la déduction, qu'il vréférait confondre dans l'évaluation d'ensemble.La iême difficulté, laissant imprécise la limite à partir de laquelle pouvait être exigée la contribution de l’article 30 de la loi de 1807, l’incitäit à én exonérer l’exproprié.

Aussi, diverses propositions de réformes se sont-elles ingéniées à découvrir des moyens plus efficaces de guider et de maîtrier les évaluations du jury.

Une des plus anciennes : la proposition Michelin de 1886 (2) attribuait les majorations à l'absence d'expertise devant le jury, qui se trouve dépourvu de norme d'appréciation, en sorte qu'il ést facile de lui soumettre des pièces fausses surtout pour l'éstimation de la valeur des fonds de commerce. « Il n’est par rare qu’un commerçant sur le point de faire faillite obtienne à l’aide de moyens frauduleux une indemnité considérable. Il eh est de même pour les propriétés.… » Et la proposition concluait en demandant une expertise contradicioire préalablement aux opérations du jury.

L'idée fut reprise, mais atténuéé, dans le projet du gouvernement dé 1888, qui déclarait l'expertise facultative. On avait fait remarquer qu'exiver l'éxpertise en tous les cas serait une source de frais inutiles dans les affaires peu impoïtantes, telle l'indemnité d'éviction due à-un locataire verbal, n'exerçant ni uh éémiterce, ni une industrie ; et que dans les grosses expropriations, le jury était souvent copablo «l'sphrécier seul la valeur dès immeubles. Il est certain er effet que dans une grande ville où leur valeur est connue facilement