JOUE

la confusion des termes par lesquels on a cherché à les définir dans les textes officiels.

Pour le mandat À, l'art. 22 du Pacte proclame l'indépendance: des populations mandatées et limite l’action du mandataire qui devra se borner à « conseiller » et à « aider » ; les droits des deux. parties en présence ne sont nullerneut définis. Les rapports: anglais et français de 1922 sont également muets sur ce second point : mais il y est affirmé les droits des mandataires en des matières accessoires au mandat, en matière militaire, diplomatique et aussi pour l’organisation des pays sous mandat. Là non plus il n’est pas question de la façon dont s'exercera le mandat, des relations entre mandataire et Etat mandaté ; mais les mandataires parlent du degré d'autorité, de contrôle et d'administration qui doit leur être reconnu.

Le protectorat, aux termes du Traité du Bardo, consisterait seulemient de la part de l'Etat protégé à pratiquer les réformes administratives, judiciaires et financières jugées nécessaires par le protecteur, et à abandonner à ce dernier sa politique étrangère et sa défense militaire. Il n’y est nullement question de contrôle, ni d'atteinte quelconque à l'indépendance de l'Etat protégé.

Dans les deux systèmes, les diplomates se sont évidemment efforcés d'éviter les termes qui auraient pu froisser les susceptibilités des populations mandatées ou protégées, et pour leur faire accepter la déchéance représentée par l'ingérence dans leurs affaires d'un gouvernement étranger ils les ont fait précéder d'expressions assez vagues mais flatteuses pour leur amour-propre. Dans le mandat A, l'indépendance des populations mandatées est reconrue ; quant au traité de protectorat, il semble être passé d'écal à égal entre Aeux puissances pour « resserrer les anciennes relations d'amité et de bon voisinage » et pour « prêter un constant appui » au souverain protégé.

Les deux systèmes se ressemblent également par l’engagement que prend la puissance coloniale de protéger son pupille vis-à-vis des Etats étrangers.

Les différences de principe sont caractéristiques et marquent, bien la supériorité du mandat A. Mais, si on va jusqu'au fond des choses, on constate, au Conitraire, que cel avantage est nul et. tourne au contraire au profit de l'Etat protégée.

Dans la mandat À, le Gouvernement local administre, l’autorité mandataire « conseille » et « aide ». Dans le protectorat, la puissance protectrice contrôle l'Etat protégé et peut lui imposer ses décisions. ‘Tel est le prineipe. Mais, nous avons vu plus haut que les Mandataires sont obligés de se réserver et se réservent en fait des droits très étendus d'autorité, de contrôle et même d’administration. Les développements que nous donnerons plus loin tendront également, à montrer que l'autonomie des gouvernements locaux n’est en fait nullernent garantie et est destinée à être constamment violée par le jeu même du mandat.

Bien mieux, en réalité, c’est dans le protectorat que le gouvernement local sera le plus indépendant et que la population indigène sentira le moins peser sur elle le joug de l'étranger. La puissance protectrice a les mains libres dans le pays protégé qu'elle occupe en fait par droit de conquête, n'est soumise à aucun contrôle international, et n’a de compte à rendre à personne. Mais, c'est parce qu'il entre dans sa politique de maintenir le gouvernement local comme écran entre elle-même et la population qu'elle lui maintient le pouvoir de décision toutes les fois qu’elle ne le revendique pas. L'autorité indigène a donc tout intérêt à s'inspirer des directives du Protecteur à les prévoir pour que ses décisions ne soient pas constamment réformées ou annulées. Le Gouvernement protecteur a également tout intérêt à

<udsie

abandonner les rênes du pouvoir au gouvernement local s'il obéit à sa politique et à se contenter d'un contrôle de plus en plus général. Il arrivera le plus souvent, comme le prévoyait M. Leroy-Beaulieu, que l'autorité protectrice aura beaucoup plus à conseiller qu'à contrôler et à réformer, parce que l'autorité indigène aura intérêt a lui demander conseil avant de prendre une décision susceptible d'être réformée.

Rien de semblable dans le mandat A. L:autorité mandataire n'est que gérante au nom de la S.D.N. aupres de laquelle elle est responsable de l'organisation et de la bonne administration du pays, et elle doit accomplir sa mission en conseillant et en aidant. Or, comme elle ne peut agir qu'en usant d'autorité, ce qui est un abus de pouvoir, le gouvernement local et la population seront tentés de protester auprès de la Société des Nations contre la gestion abusive du « «gérant ». Ce dernier, bien ambarrassé, tantôt pour obéir aux vœux de la population fera preuve de faiblesse en renonçant à sa politique et compromettra ainsi le succès de sa mission, tantôt sera chligé pour organiser le pays sous sa tutelle en nation indépendante d'entrer en lutte contre les désirs de la population « trop inexpérinrentée dans les conditions particulièrement difficiles du monde moderne. (1)

En fait, l'autorité mandataire devra dcnce contrôler très étroitement, imposer ses directives, alors que l'autorité protectrice se bornera à conseiller. et, le plus souvent, à laisser agir le gouvernement local, lequel jouira de toute sa confiance. Dans ces conditions 11 semble bien que le système politique préconisé par le Conseil Suprême ne soit applicahle que dans le Protectorat et

non pas dans un système de mandat confié par la S.D.N. et sous son contrôle.

(1) Art. 22 du Pacte de la S.D.N.

On reproche au Protectorat d'être une formule d'oppression des peuples coloniaux (1), alors que le mandat A à pour but, au contraire, de libérer des populations asservies et de les appeler à s'administrer elles-mêmes. Celà est vrai en principe, mais, en fait dans le Protectorat la population locale sent beaucoup moins l'action de l'autorité étrangère que dans le niandat. La puissance protectrice n'est pas en rapport direct avec la population de l'Etat protégé ; celle-ci continue à vivre sous la conduite de ses chefs naturels, sous la même législation, sous la même administration qu'auparavant. L'action du Protecteur n'apparaît pas à leurs yeux : c'est leur gouvernement qui est sensé prendre toutes les décisions et qui administre.

Le mandataire à son arrivée dans le pays, ne se trouve pas en présence d'un gouvernement établi, auquel la population soit habituée et qui jouisse de sa confiance. Il doit organiser un Etat dans un pays qui n’a jamais eu d'adn'inistration autonome, et qui n'a aucun des éléments voulus pour en censtituer un. Il est chargé de jeter les bases d’une organisation politique adaptée à des sociétés dont la mentalité, les coutumes, sont en sommes peu connues de ses agents. Il a à grouper en nations plusieurs communautés vivant côte à côte et qui n'ont jamais pu et surtout jamais voulu s'entendre. Pour des populations traditiona: listes, comme le sont les populations levantines, une organisa-tion gouvernementale qui choque leurs coutumes et leur mentalité sera une organisation étrangère et les fonctionnaires locaux, quoique leurs compatriotes seront des fonctionnaires du gouvernement étranger qui occupe le pays et non pes les leurs. Une organisation et un choix de fonctionnaires qui conviendra à telle

(1) Discours de M. Vrvianr à la session de juillet 1922 du Conseil de la S. D. N. et conférence de M. LARNAUDE « La $S. D. N. depuis 1920, GUN 92 ».

communauté déplaira pour la même raison à telle autre. Et, pour organiser et veiller à la bonne administration du territoire mandaté le mandataire, qui n'a en principe aucun pouvoir, est obligé pour accomplir sa mission de violer les principes mêmes du mandat et, par conséquent, de se mettre à dos la population pour laquelle il n'est qu'un mandataire, qu’un « gérant » en quelque sorte dont on peut se plaindre à l'autorité supérieure et non pas un maître.

Aussi, en revenons-nous à la théorie que nous avons soutenue tout à l'heure, c'est que le système du Protectorat aurait été beaucoup plus adapté à la situation de la Syrie et de la Palestine que celui du Mandat. Pour organiser ces pays, il faut une autorité jouissant de pouvoirs indiscutables : or, cette autorité n'existe que dans le Protectorat ; et c'est certainement à ce système que se seraient arrêtés les rédacteurs du Pacte si, au lieu de chercher avant tout à prononcer des phrases plus ou moins ronflantes et humanitaires, ils avaient véritablement songé à soumettre ces pays au système politique qui leur convenait le inieux.

Le protectorat, en effet, peut comporter une variété infinie de modalités, et il eût été très facile à une puissance protectrice, débarrassée de toute entrave internaticnale, de doter ce pays d'un organisme politique où les populations auraient à peine ressenti une ingérence étrangère dans leurs affaires publiques.

Le Mandat À peut:il évoluer vers le protectorat ?

L'évolution du mandat vers le protectorat est à prévoir si la Société des Nations finit par renoncer effectivement à s'occuper des mandats ou si elle reste sans influence dans le monde, et si la collaboration entre mandataire et mardaté s'effectue dans une atmosphère de confiance réciproque. Dans ces conditions, la puissance mandataire aura tendance, pour réduire les frais d’ad-

ministration, à abandonner peu à peu la Girection des affaires au gouvernement local et se bornera à exercer un contrôle très large conime dans un bon protectorat, parce qu'elle aura plus facilenrent confiance en un gouvernenænt qui sera son œuvre qu'en un gouvernement qu'eile a trouvé installé à son arrivée.

On cbhjectera que le terme de lévoiulion &u Mandat, c'est l'indépendance par la suppression du mandat, comme il est prévu dans le Pacte : on dira même que c'est là une supériorité sur le protectorat.Ce serait une erreur: le protectorat comme leemandat est essentiellement temporaire ; cela ressort nettement du Traité du Bardo, la France n'intervient dans l'administration Tunisienne que pour procéder à des réformes jugées par elle nécessaires. Les réformes accombplies, les finances remises à flot, en un mot dès que la population pourra s’administrer toute seule, sa mission sera terminée. Le jour où l'Etat protégé aura assez évolué pour voler de ses propres ailes, il se détachera pour ainsi dire automatiquement de la Métropole, comme l'on fait les dominions britanniques à moins que cette dernière ne commette la maladresse de lui refuser les concessions nécessaires au fur et à mesure de son développement ; dans ce cas les populations protégées seront alors assez unies, assez fortes pour se libérer par la violence d’un contrôle et d’une protection qui n'auront plus leur raison d'être.

Le caractère temporaire du Mandat A constitue d'autant moins une supériorité sur le protectorat, qu'aucune autorité n’a reçu les pouvoirs de proclamer la majorité de l'Etat pupille et la fin du Mandat. Ce pouvoir n'appartient certainement pas à l’Assemblée de la S.D.N. dont les pouvoirs en la matière sont délégués au Conseil. Il n'appartient pas davantage au Conseil qui, comme nous le verrons plus loin, doit borner son action, quand

il s'agit de décisions importantes, à approuver celles qui sont prises par les principales puissances alliées ; ce sont en fait les puissances Mandataires elles-mêmes qui seront juges de la majorité du pupille et qui s’effaceront quand elles le jugeront à propos. La situation est donc exactement la même que dans le protectorat.

Il reste à l'avantage du Mandat le contrôle supérieur de la S.D.N. devant laquelle les Puissances Mandataires se sont en-agées à remplir leur mission avec désintéressement et en vue selilement du bien-être et du développemnt des populations confiées à leur tutelle. Nous allons examiner la valeur de cette garantie.

3. - La valeur du Mandat au point de vue du contrôle supérieur de la S. D. N.

Pour apprécier convenablement la valeur du contrôle supérieur de la S.D.N. comme garantie de la bonne exécution des Mandats, il importe Ge donner préalablement un bref aperçu de l'organisation, du fonctionnement et de l'esprit de cette nouvelle institution.

Au point de vue constitutif elle sea comporte de deux elements : l'Assemblée et le Conseil. L'Assemblée comprend les représentants de chacun des Etats membres de la Saciété. En raison de sa composition même (grand nombre de représentants, difficultés matérielles de réunion) elle est appelée à ne se réunir que très rarement. Le Conseil se compose des représentants des principales Puissances Alliées et Associées et de cinq autres membres de la Société ; ces Gerniers sont désignés librement par l’Assemblée et aux époques qu'il lui plaît de choisir Le t'onseil se réunit quand les circonstances le deman:lent, et au moins une fois par an. Il connaît de toutes les questions rentrant dans la

sphère d'activité de la Société ou affectant la paix du monde, (1)

Quelle est la règle adoptée pour l’admissiom des Etats dans la Société ?

« Pour être membre de la S.D.N., dit 1. Larnaude £, il

faut d'abord être doté d'un gouvernement libre ; il faut de plus avoir une force suffisante pour participer aux obligations éventuelles de guerre collective que peut avoir à faire la Société. IL faut encore qu'on soit une nation véritable qu'il n'y ait pas de contestation bien sérieuse sur les frontières. Enfin, il faut qu'on donne des garanties effectives d'observer les engagements internationaux et d'accepter le règlement établi par la Société en te qui concerne les forces et les armements, C’est en se servant ‘le ces multiples critères que l’on a examiné les candidatures :

11 a done été admis que la candidature des Empires centraux et de leurs Alliés serait repoussée tant qu'ils n'auraient pas manifesté par leurs actes l'intention de renoncer à leur ancienne politique de conquête. L'Autriche et la Bulgarie ont été admises dès qu’elles ont rempli les conditions vonlues : l'Allerragne n'a pas encore été acceptée ; la Turquie 1e sera vraisemblablement après la signature du traité de paix.

Mais d’autres Etats se sant vus refuser l'admission pour des raisons toutes différentes : l'Arménie, l’'Azerbidjan, la Lettonie, l'Esthonie, la Georgie, la Lithuanie, l'Ukraine, anciennes dépendances de la Russie et de la Turquie. et cela « à cause de l’incer-titude qui pèse encore sur ces nouvelles nations, sur leurs frontières. et aussi sur leurs ressources, sur leur avenir, sur leurs rapports avec la Russie de Gemain, qui finira bien par se débarrasser de la dictature soviétique. Ils ont toutefois été admis en

(1) F. LARNAUDE. — Conférence sur la Société des Nations.

partie avec cette restriction qu'ils ne profiteront que des organisations techniques de la $S. D. N. » (1).

En somme la S. D. N. veut bien garantir, et dans une certaine mesure seulement, la paix et l'intégrité des frontières des Etais, mais à condition que leur indépendance ne soit pas en danger et qu'ils n'aient besoin d'aucun appui extérieur pour se défendre. Quant aux nationalités qui ent fait un effort des plus méritoires pour se rendre indépendantes et se constituer en Etat par leurs propres moyens, la $S. D. N. leur refuse sa protection et les abandonne à leur sort.

Et cependant il y a des populations que la $S. D. N. à la suite du Conseil Suprême à couvert de sa protection avec une sollieitude toute spéciale ; ce sont des populations qui n'avaient rien fait pour mériter leur autonomie : celles de Syrie et de Palestine.

Nous avons expliqué plus haut l'origine des mandats. l'esprit dans lequel cette théorie a pris naissance sous la plume du général Smuts qui à été le premier à élaborer en 1918 un projet net et pratique de Société des Nations. Le général Smuts développait cette idée que par suite de la défaite des Empires Centraux et de leurs Alliés et de la carence du gouvernement en Russie, il y avait des territoires qui n'appartenaient à personne et que la Société des Nations était l'héritière naturelle des Empires défaillants et devait se charger de l'administration de ces territoires au moyen de puissances mandataires.

Dans l'esprit du général Smuts le système des mandats devait être très extensible et englober les nouveaux Etats nés de la décomposition de la Russie soviétique et l'Arménie.

Le Pacte (art. 12) distingue trois sortes de mandat : à côté de mandats B et C qui sont destinés à être appliqués aux territoires

(1) F. LARNAUDE. — La Société des Nations.

colomaux il définit ainsi le mardat À : « Certaines communautés qui appartenaient autrefois à l'Emipire ottoman ont atteint un deeré de développement tel que leur existence comme nations indépendantes peut être reconnue provisoirement à la condition que les conseils et l’aide d'un mandataire guident leur adminisration jusqu'au moment où elles seront capables de se conduire seules ».

Nous ne voyons pas pourquoi ces communautés sont plus intéressantes que celles qui ont fondé les Etats de l'Azerbidjan, de la Lettonie, de l'Esthonie, de la Georgie, de la Lithuanie et de l'Ukraine, dont certaines dépendaient aussi d'ailleurs de l'Empire ottoman et les autres de la Buassie. Le degré de développement atteint par ces populations est certainement au moins égal à celui que l’art. 22 reconnaît aux communautés soumises au mandat A.

La différence est même toute à l'avantage des premières. Constituant des nationalités et par conséquent aspirant à l’autonone elles ont saisi la première cecasion pour se déclarer indépendantes. La S. D. N. qui à fait sien le principe des nationalités se devait done de les protéger plus particulièrement au moyen de la politique du mandat, ou alors les admettre dans son sein à l'égal des autres Etats ; or elle n’a pris aucun de ces deux partis et a abandonné ces populations au triste sort qui les attendaient si elles restaient sans protection.

Les communautés de Syrie et de Palestine n’ont rien fait pour mériter les faveurs de la Société, elles n’ont pas proclamé leur indépendance ; elles en étaient complètement incapables, l'hostilité de chacune d'elle se tournant beaucoup plus vers les communautés rivales que vers le gouvernement turc.

Un mandat sur l'Arménie avait d’abord été projeté, mais au-

cune Puissance, même les Etats-Unis, qui d'abord avaient songé à l’accepter, ne voulut assumer cette charge qui ne représentait, pour eux aucun avantage, mais beaucoup de difficultés et les populations arméniennes, malgré toute la publicité donnée dans la presse à leurs malheurs, furent abandonnées.

Quant au mandat sur Constantinople, par lequel les Anglais espéraient voir couronner leur rêve de dominalion sur les Détroits, il serait exagéré de dire qu'il avait été prévu pour assurer le bien-être des populations turques. |

Il ne faudrait pas voir cependant dans la politique des mandats l'expression d’une politique impérialiste. Alors que le partagea du Levant était déjà décidé entre l'Angleterre et la France, et que les armées anglaises et une administration anglaise étaient déjà installées dans ces régions, le Conseil Suprême, où les Américains jouaient véritablement en l'occurence plus particulièrement un rôle désintéressé, voulut, en acceptant cette idée de mandat, opposer au moyen d’un contrôle international, un frein aux velléités d'expansion anglaise et française dans le Levant. Examiné dans cet esprit, le mandat ne pouvait produire que des résultats heureux puisqu'il tendait à placer l’action des puissances mandataires sous le contrôle de la Société des Nations et qu'il limitait à un certain nombre d'années l'occupation du Levant par l'Angleterre et la France. La valeur du mandat serait donc liée à celle de la S. D. N. Si celle-ci doit réussir et ètre capable un jour d'imposer ses décisions aux puissances, le mandat ne peut avoir que des résultats heureux en empêchant l'emprise des puissances mandataires d'étouffer l'individualité des populations sous mandat. Ce n’est que dans le cas où celle-ci n'aurait aucune influence sur les Etats et surtout sur les grandes puissances, em l'absence d’un contrôle rigoureux et efficace que la notion de man-