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seulement formulées à propos des territoires qui changent de souveraineté (1).

L'art. 22 ne vise donc pas seulement une situation spéciale née de la guerre. Il est certain que les rédacteurs du Pacte se sont proposés de poser de nouveaux principes en matière d’administration coloniale, de réaliser, sur les territoires confiés à leurs soins, pour servir de modèle, une nouvelle politique coloniale, plus généreuse, plus humaine, plus libérale et de la faire accepter peu à peu par toutes les puissances.

Ils admettent que la politique à adopter vis-à-vis des territoires coloniaux doit différer suivant le degré de développement du peuple, la situation géographique du territoire, ses conditions économiques et toutes autres circonstances analogues. Ils admettent également que le degré d'autorité et d'administration à exercer par la puissance qui administre ces territoires doit être d’autant plus étroit que les populations qui les habitent sont moins évoluées, moins capables de s’administrer elles-mêmes.

La langue juridique possède des termes auxquels fait songer la situation visée à l’art. 22, ce sont ceux de colonie (ou d’administration directe) et de protectorat. Ils les ont écartés et ont forgé une expression nouvelle, celle de « mandat ».

Mais comme il était nécessaire d'accorder aux puissances auxquelles serait confiée l'administration de ces territoires, des pouvoirs plus ou moîns étendus suivant le degré d'évolution des populations sous mandat, et plus particulièrement de limiter à un contrôle très général le mandat établi sur des populations relativement évoluées, il a été établi trois types de mandat :

1° « Certaines communautés qui appartenaient autrefois à

(1) J. Ray. — Commentaire du Pacte de la Société des Nations, op. cit.

« l'empire Ottoman ont atteint un degré de développement tel « que leur existence comme nations indépendantes peut être « retenue pour un mandat particulier ». Elles font l’objet du mandat A.

Le mandat B est destiné à être appliqué aux populations comme celle de l'Afrique Centrale dont le degré de développement exige que le mandataire y assume l'administration du territoire à des conditions qui, avec la prohibition d'abus tels que la traite des esclaves, le trafic des armes et celui de l’alcool, garantiront la liberté de conscience et de religion sans autres limitations que celles que peut imposer le maintien de l’ordre public -et des bonnes mœurs et l'interdiction d'établir des fortifications ou des bases militaires ou morales et de donner aux indigènes une instruction militaire si ce n'est pour la police ou la défense -du territoire et qui assureront également aux autres membres de la Société des conditions d'égalité pour les échanges et le commerce.

Enfin, un troisième type de mandat, le rnandat C, est prévu pour les territoires tels que le Sud-Ouest africain et certaines îles -du Pacifique Austral qui, par suite de la faible densité de leur population, de leur superficie restreinte, de leur éloignement des centres de civilisation, de leur contiguité géographique au territoire du mandataire, ou d’autres circonstances ne sauraient être mieux administrées que sous les lois du mandataire comme une partie intégrante de son territoire sous réserve des garanties prévues plus haut dans l'intérêt de la population indigène.

La gamme de ces trois types de mandat va donc crescendo à mesure qu'il s’agit d'administrer des populations moins évoluées ; le degré d'autorité, de contrôle et d'administration à exer-

-cer par la puissance mandataire est de plus en plus étendu, de

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moins en moins réglementé par la Société des Nations.

Dans les territoires placés sous mandat C l'autorité du Mandataire n’est soumise à aucune restriction, si ce n’est les restrictions d'ordre général prévues dans un but humanitaire vis-à-vis des indigènes et que toute puissance coloniale civilisée se doit d'ailleurs d'appliquer de sa propre initiative. Ces territoires deviennent en fait de véritables colonies du Mandataire (1), sous la seule réserve du contrôle de la Société. +

Dans le type B il n'est pas davantage apporté de restriction au degré d'autorité du Mandataire vis-à-vis des populations indigènes. Celui-ci qui a été choisi justement en raison de son expérience en matière coloniale est libre de choisir l'administration qu'il juge la mieux qualifiée en la circonstance. Mais des réserves sont faites dans l'intérêt des autres membres de la Société des Nations. Ces territoires étant administrés au nom de la Société, ses membres doivent tous s’y trouver sur un pied d'égalité sans aucun privilège pour le Mandataire : donc égalité commerciale absolue. D'autre part, dans l'intérêt de la Paix et pour empêcher que l'attribution du mandat ne renforce la puissance militaire du mandataire, celui-ci ne doit pas y lever de troupes, si ce n’est le strict nécessaire pour la défense éventuelle de ce territoire.

Enfin il est une catégorie de populations auxquelles le Conseil Suprême s’est intéressé particulièrement, ce sont celles qui ont été placées sous mandat A. Vis à-vis d'elles le Mandataire n'est pas libre de choisir lui-même tel ou tel mode d'administration : une politique lui est imposée par le Pacte toute en leur faveur. Elles sont proclamées indépendantes, sous la réserve de l’action du Mandataire. La puissance mandataire doit en faire des nations indépendantes : elle ne doit pas administrer mais

(1) Congrès de Berlin (1885) et Conférence de Bruxelles (1890).

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seulement « aider » et « conseiller » le gouvernement local. Son action est au surplus essentiellement temporaire ; dès que les nouvelles nations sercnt aptes à s'administrer toutes seules « dans les conditions particulièrement difficiles du monde moderne » (1), le mandataire devra s’effacer. Une deuxième garantie est prévue en faveur de cette catégorie de populations : leurs « vœux devront être pris d’abord en considération pour le choix du Mandataire ».

C'est donc seulement dans le mandat A qu'un système d'administration est imposé au mandataire mais les trois types de mandat relèvent tous du même principe, du principe juridique du mandat.

Les puissances alliées et associées ont mis à la disposition de la Société des Nations des territoires demeurés sans souverain à la suite de la guerre. Celle-ci, devenue souveraine de ces territoires, en confie la gestion à un mandataire, contrôlé par elle et responsable devant elle.

L'alinéa 2 se sert pour caractériser cette action du terme de « tutelle » qui fait songer à l'autorité qu'ont sur les enfants certaines personnes chargées de veiller sur leurs personnes et sur leurs biens.

Il s’agit bien, en effet, en la circonstance d'une sorte de « tutelle » sur des populations qui, n'ayant jamais reçu l'éducation nécessaire pour s’administrer elles-mêmes ont besoin d’une protection analogue à celle à laquelle le Code Civil soumet les mineurs, trop jeunes et par suite trop inexpérimentés pour gérer eux-mêmes convenablement leurs affaires .

(1) Art. 22 du Pacte de la S.D.N.

De même que la tutelle est exercée dans l'intérêt du pupille, le mandat est institué dans l'intérêt des populations sous mandat. « Le mandat constitue une tutelle, écrit M. Larnaude, et la « tutelle existe toujours dans le droit moderne dans l'intérêt et « pour la protection de celui pour qui elle s'exerce » (1).

Nous ne croyons pas cependant que ce soit là une expression bien heureuse pour caractériser le « mandat ». On a, en effet, beaucoup usé et abusé de cette expression juridique surtout en matière coloniale. C'est par cette comparaison qu’on a coutume de légitimer les entreprises coloniales de tuutes sortes ; on s’en est servi pour caractériser l'administration directe des populations coloniales ; elle a servi également à expliquer le système du protectorat. Il semble que pour justifier leurs conquêtes, les puissances coloniales se soient crues obligées d'expliquer leur conduite par des considérations hautement humanitaires. Les rédacteurs du Pacte n’ont pas manqué de sombrer dans ce travers. Si l’on s’en tient en effet à l'acceptation juridique du mot « tutelle », il peut tout au plus s'appliquer à la politique de l'administration directe et aux mandats B et C, mais aussi bien au premier système qu'aux autres ; quant aux systèmes du protectorat et du mandat A ils se rapprocheraient aussi bien l’un que l’autre beaucoup plus de la curatelle en raison de la liberté relative laissée au pupille. Mais il serait inexact de voir dans cette comparaison du mandat avec la tutelle la caractéristique de la politique des mandats, qui la distinguerait des méthodes de l'administration directe et du protectorat, lesquelles n'auraient pas en vue le bien-être et le développement des populations indigènes.

(1) M. LARNAUDE. — Doyen de la Faculté de Droit de Paris : Conférence sur la Société des Nations (1919).