CRE

Le Conseil Suprême a certainement voulu, disons-nous, créer un système d'administration coloniale nouveau ; d’abord parce qu'il n’a pas cru devoir employer pour le définir l'expression de protectorat, alors que cette politique semblait devoir s'imposer pour « les communautés qui ont atteint un degré de développement tel que leur existence comme nations indépendantes pouvait être reconnue » (1).

Les termes dont se sont servis les rédacteurs de l’art. 22 pour définir l’action du mandataire sont au surplus suffisamment clairs et précis : « À la condition que les conseils et l’aide d'un « mandataire guident leur administration jusqu’au moment où « elles (les communautés indigènes) sercnt capables de se con- « duire seules » (1).

Il ne s’agit donc pas de protectorat : dans le protectorat la puissance protectrice contrôle la puissance protégée et réforme son administration ; dans le mandat A le mandataire « conseille » et aide la « nation indépendante » (1) confiée à sa tutelle. Au reste personne ne s’y est trompé et, tout le monde admet qu'il s’agit bien là d’un système politique colonial nouveau plus souple, plus perfectionné que le protectorat et destiné à régir des populations dignes de l'indépendance mais encore un peu trop inexpérimentées, trop faibles pour s'organiser toutes seules. « Nous ne sommes dans la Levant, a dit M. Poincaré (2,, ni pour annexer des « territoires, ni pour y installer notre protectorat, nous y sommes « en vertu d’un mandat que nous avons reçu de la Société des « Nations ». E. M. Briand (3), alors Président du Conseil : « Nous

(1) Art. 22 du Pacte de la S.D.N.

(2) Sénat 6 avril 1921.

(3) Paroles citées au cours de la discussion à la Chambre des Crédits pour la Syrie.

« ne faisons pas là une œuvre de protectorat, nous devons nous « inspirer de l’idée de mandat ; c'est une idée entièrement neuve. « Mais 1l est certain que par sa nouveauté même elle doit nous « appeler à une méthode d'administration différente de toutes « celles qui ont été pratiquées dans le passé ».

Avant d'étudier la politique du raandät par rapport aux Etats sous n:andat et aux puissances mandataires, avant d'examiner si cette formule nouvelle est bien la plus propre à assurer le développement sûr et paisible des comniunautés arrachées à la domination ottomane, il importe de dégager la notion niême du mandat À en dehors de toute contingence.

Quatre règles sont à la base de l’idée de mandat A :

1° L'Etat sous mandat est un territoire proclamé ndépendant : « Leur existence comme nation indépendante peut être retenue provisoirement » (1). Il appartient donc à la puissance mandataire d'organiser un ou plusieurs Elats sur les territoires qui lui sont confiés, de les organiser avec tous les moyens nécessaires (pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, et administration) pour qu'ils puissent s’adninistrer eux-mêmes sans aucune ingérence étrangère.

2° L'administration mandataire doit être organisée de telle sorte qu'elle se borne à « conseiller » et à « aider » l'administration locale : « à la condition que les Conseils et l'aide d’un mandafaire, etc. » (1). Les représentants de la puissance mandataire doivent se borner à mettre leurs capacités techniques et leur expérience des affaires publiques au service des agents locaux, leur action étant celle d'un maître vis-à-vis de ses élèves. Ils manqueraient à leur devoir et feraient fausse route en passant pardessus l'autorité locale et en administrant eux-mêmes. Ils ne doi-

(1) Art. 22 du Pacte de la S.D.N.

NO eS

vent pas leur imposer leur manière de voir, car ce serait la négation du mandat et l'application pure et simple du protectorat. L'originalité du mandat réside dans ceci : le gouvernement indigène, indépendant, administre , le mandataire le conseille et l’aide.

3° Le mandat est essentiellement ferporaire : « Jusqu'au jour où ils (les nouveaux Etats) seront capables de s’administrer euxmêmes » (1. Cela tient en effet au caractère même du mandat A ; il s'agit d'instruire un peuple jeune ; dès que celui-ci a atteint sa majorité, le maître doit naturellement s’effacer, sa tâche étant terminée.

4° L'application du mandat A est limitée à certaines populations qui dépendaient autrefois de l'exnpire ottoman. I paraît étrange que les rédacteurs de l’art. 22 aient songé à limiter la sphère d'application d’un système qui, comme tous les systèmes politiques, est d’une portée générale. Nous verrons dans les chapitres suivants que ce n’est pas à titre d'exemple que ces populations ont été mentionnées mais bien parce qu'elles seules pouvaient faire l’objet de ce système.

Aussi pourrait-on ajouter une cinquième règle comme base du mandat À ; ce système ne doit s'appliquer qu'à des populalions qui n'ont jamais été indépendantes. En effet, un Etat déjà constitué n'accepte une tutelle étrangère que s’il y est contraint, et l’action du tuteur non seulement devra s'appuyer sur la force mais aussi s'exercera par des moyens énergiques sur l'administration indigène ; il devra pouvoir la contrôler, lui imposer ses directives et des réformes. Dans un pays aui n’a jamais été indépendant, la puissance mandataire choisit elle-même les principaux chefs du gouvernement, mais surtout ni les habitants, ni les dirigeants n’ont à se formaliser d'une ingérence qui leur apporte

ÉCyRs

la liberté, l'indépendance à laquelle ils n'auraient pu accéder per leurs seules forces.

On pourrait également trouver une autre raison à cette règle : c'est que l'Etat protégé n'a dû subir ie contrôle d'une Puissance que parce qu'il s'est révélé incapable de s’administrer lui-même sans une aide étrangère, tandis que les populations auxquelles on accorde pour la première fois l'autonomie n’ont en rien démérité et méritent qu'on leur fasse davantage confiance.

Puisque les populations levantines sont dignes de l’indépendance, pourquoi leur impose-t-on cette servitude qu'est le mandat. Elle s'impose pour trois raisons :

1° D'abord justement parce que les pepulations pour lesquelles ce mandat a été prévu, n'ayant ni l'habitude de l'indépendance, ni éducation politique, ui cadres admanistratifs, ni hommes d'Etat, ni des fonctionnaires capables de diriger le nouvel Etat, auraient risqué de se trouver brusquement dans l'anarchie.

2° Ces Etats étant nés de la guerre, n'ayant pas de frontières naturelles, trop petits et non organisés pour se défendre contre les menaces de leurs voisins, leur indépendance pouvait d’un jour à l’autre se trouver gravement compromise s'ils n'avaient pas l'appui moral, diplomatique et militaire d'une grande puissance.

3° Une aide pécuniaire sérieuse leur était également nécessaire pour se constituer, après une guerre qui les avait ruinés et avait troublé pour plusieurs années leur activité économique.

4° Enfin, la Société des Nations, tutrice de ces nouvelles nations, formées d'éléments très disparates, se devait de faire respecter chez elles les grands principes qu’elle se propose d'impo-

NDS

ser au monde sur lä protection des minorités, la suppression des guerres, etc. Seule une Puissance représentant dans les pays la S. D. N. était capable d'en imposer l'observation.

Le Conseil Suprême n'avait posé que des principes généraux et excessivement vagues ; il appartenait aux Puissances mandataires d'organiser le mandat A d’après ces principes. La tâche était excessivement difficile.

Le mandat À, en effet, tel qu’il est défini par l’art. 22 met nettement en opposition d’un côté ies intérêts et même les droits de populations sous mandat (indépendance, droit d'avoir une politique nationale), d'autre part la mission de la puissance mandataire qui est d'organiser les communautés indigènes en nations indépendantes sous sa propre responsabilité.

Ces populations sont proclamées indépendantes. Le Conseil Suprème ne s'est pas demandé ce qu'il adviendrait le jour où elles trouveraient gênarite cette tutelle étrangère. Jamais dans aucun pays une population agant un gouvernement national n'a accepté de gaieté de cœur l’ingérence d'un gouvernement étranger. Elle la supporte sans se plaindre quand celle-ci s'impose par la force, mais si elle estfaible elle la répudie et la supprime. Il semble. évident que du jour où les Syriens et les Palestiniens auront des gouvernements suffisamment stables, leur activité se tournera contre l’action du mandataire, surtout si celui-ci se borne à conseiller et ne se réserve aucun moyen de contrainte. Le gouvernement local en se refusant systématiqument à écouter ses conseils peut rendre inutile l’action du mandataire.

Le Mandataire, d'autre part, a reçu la mission d'organiser les territoires confiés à ses soins en Etats autonomes. Il ne pourra

no ee

accomplir sa tâche que s'il possède l'autorité nécessaire pour imposer ses directives. Or, si les indigènes n'ont pas juridiquement les moyens de se débarrasser du mandataire, celui-ci non seulement peut, mais est amené indirectement et fatalement à être le véritable maître dans le pays et à y imposer sa manière de voir.

Nous avons vu en effet que l'Etat sous mandat a besoin de la protection diplomatique et militaire de la puissance mandataire. La protection diplomatique met dans les mains de celle-ci toute la politique étrangère de l'Etat ainsi que la protection de ses nationaux à l'étranger. La protection militaire qui se traduit par l'occupation militaire du pays non seulement met la force entre ses mains Mais l'amène à se réserver des droits très étendus au point de vue police, voire même administration pour la protection de ses troupes.

L'aide pécuniaire dont à besoin le nouvel Etat transforme le mandataire en créancier de l'Etat sous mandat. 11 à ainsi besoin de se réserver certains droits pour surveiller non seulement la gestion de l'argent prêté, mais aussi l’utilisation qui en est faite.

Ainsi l’autorité mandataire conserve nécessairemient la réalité du pouvoir. Les gouvernements locaux ne possédant que ceux qu'elle veut bien leur accorder suivant la confiance qu'elle a en eux.

Les Puissances Mandataires invitées par la Société des Nations à lui présenter chacune un projet de mandat pour la Syrie et la Palestine se sont exécutées à la Session du Conseil de juillet 1922.

Les deux projets : Français pour la Syrie et Anglais pour la

Palestine ayant été homologués par le Conseil doivent donc être considérés comme la charte du pays sous mandat auxquels ils sont destinés. Il se ressemblait d'ailleurs beaucoup, mais ils ne ressemblent l’un et l’autre que fort peu aux principes proclamés par l’art.22.

Dans les considérants il est question du degré d'autorité, d'administration et äe contrôle à exercer par le mandataire, et non plus de « conseil » et « d'aide ».

Les deux mandataires se réservent tous les pouvoirs en ce qui concerne l'organisation politique et administrative de ces territoires : ils s'engagent seulement à tenir compte des droits, des intérêts et des vœux des populations indigènes et à favoriser autant que possible les autonomies locales (art. 1° du projet français et art. 1°, 2 et 3 du projet britannique). L'organisation de ces pays est donc abandonnée complètement à la discrétion des mandataires.

Les relations extérieures des Etats sous mandat ainsi que la délivrance des exequatur aux Consuls des puissances étrangères et la protection diplomatique et consulaire à l'étranger des ressortissants des Etats sous mandat sont du ressort exclusif du mandataire (art. 3 du proj. franc. et art. 12 du pro]. brit.).

Le mandataire se réserve le droit d'entretenir sur le territoire sous mandat des troupes et d'y utiliser les ports, voies ferrées et moyens de communication pour le passage des forces armées et le transport du combustible et des approvisionnements (art. 2 du proj. franc. et art. 12 du pro. brit.).

Ces clauses donnent, comme nous l'avons exposé plus haut, aux mandataires des pouvoirs excessivement étendus qui leur permettent, dans l'intérêt d'ailleurs d'une organisation rationnelle et de labonne administration du pays, de se réserver vis-

à-vis des gouvernements locaux toute l'autorité dont ils peuvent avoir besoin pour l’accomplissement de leur mission. Les seules. limitations précises et réelles apportées à cette omnipotence sont celles relatives aux droits des autres membres de la Société des Nations el celles qui sont imposées par celle-ci dans un but humanitaire ou pour faciliter les conventions internationales.

En la matière ils prennent des engagements au nom des gouvernements indigènes, ils reconnaissent donc par là qu'ils s’aittribuent le droit de leur imposer leurs idées. +

Le mandataire s'engage d'autre part à ce qu'aucune mesure ne soit prise de nature à mettre dans le territoire sous mandat les. ressortissants, y compris les sociétés et les associations, d'un Etat membre de la Société des Nations dans un état d’infériorité soit. par rapport à ses propres ressortissants, y compris les sociétés et associations, soit par rapport à ceux de tout autre Etat étranger aussi bien en matière fiscale et commerciale qu'au point de vue de l'exercice des industries et professions et de la navigation et des concessions pour le déevloppernent des ressources naturelles du pays (art. 11 du proj. franc. et art. 18 du proj. brit.).

En ce qui concerne les grands principes EBumanitaires proclamés par le Pacte, comme la liberté de conscience et des cultes et les conventions internaticnales relatives à la traite des esclaves, au trafic des stupéfiants, des armes et des munitions, à légalité commerciale, à la liberté de transit et de navigation, à la navigation aérienne, communications postales, télégraphiques ou par T. S. F., protection littéraire, artistique ou industrielle, mesures préventives contre les maladies, les mandataires s'engagent à y adhérer (art. 8, ©, 10, 12 et 12 du proi. franc. et art. 15, 19, 20 du proi. brit.).

Les autres clauses relatives à la protection des étrangers, à

rire

l'organisation d’un nouveau système judiciaire, aux recherches archéologiques et spécialement en Palestine à l'organisation des Lieux Saints et d'un Foyer National Israëlite ne sont pas spéciales au mandat.

On remarque qu'il y est parlé surtout des pouvoirs de l’autorité mandataire ; celle-ci y précise ses Groits en matière politique, militaire, diplomatique, etc. Sont égalemient reconnus très nettement les droits des autres membres de la S. D. N., des étrangers en général, et tous les principes humanitaires ou de solidarité internationale proclamés ou preconisés par la $. D. N. (liberté de conscience, conventions internationales, etc., etc...).

Mais toutes les clauses de ces statuts, si ce n’est peut-être les clauses bien vagues, relatives à l’organisation politique du pays peuvent s'appliquer aussi bien au mandat B qu’au mandat A.

Ce qu’il eut été intéressant de connaître c'est la façon dont les mandataires ont interprété l'alinéa de l’art 22 relatif au mandat A au point de vue de l’organisation du pays et de leurs relations avec la population et les pouvoirs locaux, l'esprit dans lequel ils entendent appliquer ce nouveau système politique sur ces populations insuffisamment évoluées pour être dignes de s'administrer elles-mêmes.

La principale et la plus intéressanto innovation de l’art. 22 dans la création du mandat À consiste certainement dans le caractère des relations entre mandaté et mandataire, le premier administrant librement, le second se bornant à conseiller et à aider. Les deux projets tant français que britannique sont muets sur ce point. Nulle part il n’y est question de la part du mandataire de conseiller, ils considèrent au contraire que soit la S.D.N., soit le Conseil Suprême des Alliés leur x délégué des pouvoirs « d'autorité, d'administration et de contrôle ».

Il faut donc reconnaitre qu'après trois ans de pratique du mandat la conception de ce système politique a beaucoup évolué. Les principes idéalistes proclamés à priori en 1919, sans qu'il ait été tenu compte des circonstances, ont dû subir pas mal d’entorses au contact de la réalité.

Les deux interprétations du mandat À, celle de 1919 et celle de 1922 se ressemblent surtout sur un point, c'est le caractère général, vague, confus des expressions employées pour caractériser ce nouveau système politique et le soin pris par les uns et par les autres de ne rien préciser tant en ce qui concerne le degré d'autorité du mandataire qu’au sujet de l'indépendance des Etats sous mandat.

Avant de procéder à l'examen critique du mandat A il convient d'exposer les traits généraux du-pays et de la population sur lesquels le Conseil Suprême s'est proposé d'expérimenter ce nouveau système politique.