CHAPITRE II

On attribue quelquefois à Técole des économistes du XVIII* siècle le mérite d'avoir rouvert cette question des États provinciaux, et on présente même Touvragc du marquis de Mirabeau comme une preuve de cette assertion. Or, s'il est vrai que le Marquis devait se révéler plus tard un des plus fervents adeptes de Técole, il n'en est pas moins certain qu'il ne lui doit rien sur la question des États provinciaux, par Texcellente raison qu'elle n'existait pas encore au moment où il publia son mémoire, en 1750« Ce mémoire appartient, en réalité, à un ordre d'idées tout à fait différent : ces idées on les avait déjà vues apparaître en 1711 avec les espérances que faisait concevoir le futur règne du duc de Bourgogne ; elles avaient inspiré Fénelon et le duc dé Chevreuse, Boulainvilliers et Saint-Simon.

(1) Voir sur les Etats provinciaux : Lhiernère, Etude sur VhUtoire et Corganisation comparée des Etals provinciaux aux diverses époques de la monarchie jusqu'en 1789, dans Séances et travaux de l'Académie des Sciences morales et politiques^ t. f.III ; Thomas, Les Etats provinciaux de la France centrale sous Charles VII ^ Revue historique y t. X, p. 249 ; t. XI, p. 1 ; De La vergue, Les assemblées provinciales sous Louis XVI ; De Luçay, Les assemblées provinciales sous Louis XVI; Histoire de V administration en France et des progrès du pouvoir royal, par M. Dareste de la Chavaune ; les pays d^Elats, par M. Taillandier; Boulainvilliers, Etat de la France ; et pour les ouvrages relatifs à chaque province la nomenclature de la Bibliographie de la France^ par Girault de Saint- Fargeau.

Mais en 1750 ce mouvement était bien loin déjà. Les aspirations libérales avaient dû de nouveau fléchir devant la tyrannie de la monarchie absolue, et les tentatives de tous ces esprits généreux du commencement du siècle étaient tombées dans le plus profond oubli, lorsque le marquis de Mirabeau, en rattachant ses propres concep- * lions à celles de ses devanciers, vint les remettre en lumière et leur redonner une actualité. En agissant ainsi, il posait, le premier après le mouvement de 1711, la questioQ de la décentralisation,qui ne devait plus dès lors cesser de préoccuper l'attention. « Il devançait, comme le dit M de Loménie (1), de vingt-cinq ans les plans de Turgot, de vingt-huit ans les tentatives de Necker, et de trenteî^ept ans le mouvement d'idées, qui devait imposer à la royauté Tédit de 1787, établissant partout, mais trop tard et trop brusquement, des assemblées provinciales, lesquelles devaient à leur tour donner naissance à nos conseils généraux. » C'est, à notre avis, son plus beau titre de gloire.

Quelle était donc vers 17S0 la situation administrative qui avait attiré l'attention du marquis de Mirabeau, et qu'étaient-ce exactement que ces Etats provinciaux, qu'il préconisait un peu comme un remède à tous les maux? Ces Etats étaient une survivance d'anciennes coutumes e* d'anciennes libertés. Ils avaient existé autrefois dans la plupart des provinces ; mais l'action centralisatrice de la monarchie en avait eu peu à peu raison, et à la fin de l'ancit^n régime, au moment où écrit le marquis de Mirabeau,

(l) Loménie, op, cil,, t. H, p. 104.

on ne trouvait plus guère d'États que dans quatre grandes provinces et quelques petites, et encore leur influence était-elle bien affaiblie ! Ce qui n*empéchait pas les partisans de l'unification à outrance de les considérer comme des privilèges injustifiés et des exceptions au droit commun.

Ce droit commun était représenté par le régime de ce que, par un singulier abus de mots, Ton appelait les pays d'élection, pour désigner les provinces où précisément l'élection avait disparu. C'est qu'il avait existé autrefois dans ces provinces, lorsqu'elles eurent perdu leurs Etats, une sorte d'institution élective chargée de procéder à la répartition de la taille et de juger les contestations, auxquelles elle donnait lieu ; les personnages investis de ces fonctions, et qui étaient alors en effet le produit de l'élection, s'appelaient pour cette raison les élus ; mais ils furent réduits de bonne heure à l'état de fonctionnaires royaux, tout en conservant un nom, qui n'était plus qu'une anomalie, puisque leur provenance n'était plus depuis longtemps élective. C'est ainsi que se perpétua l'expression de pays d'élection, par opposition à celle de pays d'Etats, par laquelle on désignait les provinces qui avaient eu la bonne fortune de conserver leurs États.

Nous disons bonne fortune, car le régime des pays d'Etats différait assez heureusement pour eux de celui des pays d'élection. Ils avaient conservé d'abord, théoriquement au moins, le droit de fixer la somme d'impositions à recouvrer sur la province. Il paraît qu'à l'origine cette somme était sérieusement discutée et que le droitdes Etats était absolu, mais de bonne heure il n'y eut plus là qu'une question de forme : les Etats accordaient sans discuter les sommes, que leur demandait le pouvoir royal, par l'inter-

médiaire des intendants. On ne peut donc pas dire que les États avaient conservé le vote des impôts, et ce n'est pas là qu'était leur véritable privilège. Seulement ils avaient, en même temps que le droit théorique de consentir l'impôt, l'avantage très réel de le répartir et d'en effectuer la perception suivant les formes et les usages consacrés dans la province, et c'est ce qui explique que la taille était réelle dans les pays d'États, c'est-à-dire levée directement sur les biens, au moyen d'un cadastre élaboré par les soins des États, tandis qu'elle était personnelle dans les pays d'élection, c'est-à-dire levée sur la personne à raison de l'ensemble de sa fortune. Les États sentaient si bien la supériorité de leurs méthodes qu'ils n'hésitèrent jamais à s'imposer trèslourdement pour acheter du Roi le droit de lever à leur gré les nouvelles taxes qu'il créait.

Mais ces États avaient, en outre, l'avantage, en étant la rr présentation vivante des provinces, d'entretenir en elles une vie locale beaucoup plus active que celle des pays d'élection. Les pays d'États présentaient ce rare spectacle, sous un régime aussi absolu que celui de l'ancienne monarchie, d'une assemblée d'hommes considérables et indépendants, qui discutaient avec le pouvoir central les intérêts de la province et, alors même qu'ils ne parvenaient pas à faire triompher leurs vues, arrivaient du moins à faire réfléchir la royauté et à empêcher son arbitraire. Il y avait véritablement, dans les pays d'États, des affaires de la province et une administration de la province. Il y avait des dépenses d'intérêt local déterminées par les États et des ressources correspondantes votées par eux, et, à ce point de vue, il y aurait plus d'un rapprochement intéressant à* faire entre ce qu'on pourrait appeler les budgets locaux des provinces et les budgets actuels de nos départements.

Un point surtout avait attiré l'attention particulière des États dans la plupart des provinces et avait contribué à la prospérité locale, celui des travaux publics. Ce fut toujours là une de leurs préoccupations principales ; ils ne se contentèrent jamais des travaux que faisait exécuter pour son compte la royauté, et on les vit entreprendre, à leurs frais, une foule ie travaux d'un caractère, non seulement local, mais même national .

C'est ainsi que Ton doit aux États de Bourgogne le canal du Gharolais destiné à unir la Saône & la Loire. C'est ainsi que les États de Bretagne peuvent revendiquer le premier projet d'un canal transversal de Nantes à Brest. On vit même des États consacrer à ces travaux des sommes considérables. En 1780, en Languedoc, la somme annuelle destinée à y pourvoir dépassait deux millions de livres. Le gouvernement s'émeut même quelquefois de ces charges qu'il craignait de voir entraver la perception des impôts royaux. On voit alors souvent l'assemblée répondre de son mieux à ces craintes. Voici notamment ce que l'on trouve dans un mémoire, rédigé par les États du Languedoc, en réponse à des observations de l'autorité royale, et reproduit par M. de Tocqueville, à la lin de son livre sur V Ancien régime et la Révolution.

Ce mémoire reconnaît que la province a entrepris en effet d'immenses travaux, mais loin de s'en excuser, il annonce que, si le Roi le permet,ces travaux seront continués. Il insiste sur l'utilité de ceux qui ont déjà été entrepris : amélioration du cours des rivières qui traversent le territoire, prolongement du canal du Languedoc, creusement et entretien du port de Cette. U montre que tous ces travaux ont un caractère encore plus national que provincial et que cependant la province n'a pas hésité à

s'en charger. Elle s'est occupée d'autre part de mettre en état les chemins parcourant son territoire, qui sont excellents et qui contrastent avec les chemins des provinces voisines. Cela était si vrai d'ailleurs qu'Arthur Young, ce voyageur anglais, dont les récits sont si précieux pour connaître Tétat de la France avant 1789, parcourant le pays dix ans après, écrivait dans ses notes : (c Languedoc, pays d États, bonnes routes faites sans corvées. »

Le mémoire expose ensuite qu'avec l'assentiment du Roi les Etats continueront ces travaux etentreprendront Tamélioration des chemins des communautés. De telles entreprises, outre l'utilité directe qu'elles présentent, procurent du travail aux ouvriers de la province: « Le Roi n'a pas besoin d'établir ii ses frais dans le Languedoc des ateliers de charité, comme il l'a fait dans le reste de la France, proclame en terminant le mémoire avec orgueil. Nous ne réclamons point cette faveur : les travaux que nous entreprenons nous-mêmes chaque année en tiennent lieu et donnent à tout le monde un travail productif. »

En outre,les travaux qu ^entreprenait la province — et il en était de même dans la plupart des pays d'États — ne pouvaient être exécutés qu'à prix d'argent; la corvée y était inconnue, et les terrains nécessaires à l'exécution des travaux ne pouvaient être occupés, sans qu'on ne les ait évalués à l'avance, le paiement devant intervenir dans la première année de l'exécution. Dans les pays d'élection, au contraire, on était beaucoup moins respectueux de la propriété privée, et les indemnités se faisaient souvent attendre.

(( Bref, conclut M. de Tocqueville, plus j'étudie les règlements généraux, établis avec la permission du Roi,mais d'ordinaire sans son initiative, par les États du Languedoc,

dans cette portion de l'administration publique qu'on leur laissait, plus j'admire la sagesse, Téquité, et la douceur qui s'y montrent, plus les procédés du gouvernement local me semblent supérieurs à tout ce que je viens de voir dans les pays que le roi administrait seul (i). »

Cette opinion ne parait pas exagérée,si Ton tient compte des heureux résultats, auxquels était parvenue l'administration des pays d'États (2). La plupart des États avaient beaucoup fait pour Tindustric et le commerce, et le développement des travaux publics dans les provinces d'États était une preuve de Taclivité de ces assemblées. Elles ne bornèrent pas d'ailleurs cette activité aux intérêts matériels du pays; les œuvres intellectuelles ou morales eurent également leur protection, et on les vit bien souvent accorder des secours aux hôpitaux, s'occuper do l'extinction de la mendicité, favoriser par des subventions le développement de l'enseignement et le progrès des lettres et des sciences (3).

En définitive, on peut dire que, si les progrès de la monarchie absolue avaient tendu sans cesse à diminuer l'influence et à détruire les privilèges des États, ce qui leur en restait, à la fin du XVlll* siècle, était encore suffisant pour leur permettre d'accomplir œuvre utile, et leur supériorité sur les pays d'élection, gouvernés par la seule au-

(1) Tocqueville, Lancien régime et la Révolution feippend'ice, des pays d'Etats et en particulier du fjinguedoc, p. 321.

(2) Voir sur ce point De Luçay, Les assemblées provinciales sous Louis XVI, p. i09.

(3) M. de Luçay remarque notamment que plusieurs États subventionnèrent la publication d'ouvrages intéressant soit l'histoire, soit la jurisprudence locale, notamment VHistoire du Languedoc et celle de Bretagne, que publièrent les savants bénédictins Lobineau, Morice et Taillandier.

torité des intendants, était, à tous les points de vue, incontestable. Il ne faudrait pas croire cependant que ces pays jouissaient d'une véritable autonomie administrative : non, l'intendant existait chez eux, comme ailleurs, à côté des Etats provinciaux, et surveillait étroitement leur administration ; les décisions quelque peu importantes des États, et toutes celles notamment, qui s'analysaient dans l'établissement d'un impôt ou la création d'un emprunt nouveau, avaient besoin d'être autorisées par un arrêt du conseil ; les Etats étaient convoqués par ordre du Roi, qui y était représenté par des commissaires chargés d'exprimer ses volontés, et la durée des sessions était déterminée par Tautorité royale. Enfin ces États n'étaient pas électifs et ne représentaient qu'indirectement les populations dont ils étaient censés émaner. Ils comprenaient, comme les États généraux, une délégation des trois ordres constitutifs du royaume, noblesse, clergé. Tiers état, nommée daprôs des règles variables d'ailleurs suivant les provinces. Cependant le Tiers état avait presque toujours comme représentants les officiers municipaux des principales villes de la province, et il courut de ce chef un danger trfes sérieux pour l'indépendance de sa représentation.

Les besoins fiscaux de la royauté, en effet, plus encore que son esprit décentralisation, avaient, à diverses reprises, poussé les rois à réduire en offices vénaux (1) les fonc-

(\) 11 y avait bien là un procédé fiscal, car Tautorité royale autorisait les villes, aussitôt ces charges créées, à les racheter en bloc pour avoir, comme par le passé, le droit d'élire leurs magistrats. Pui^f au bout de quelque temps, lorsqu'elles s'étaient de nouveau complu dans la douceur de cette administration, on réduisait de nouveau les fonctions municipales en offtces,et on Surfaisait payer encore une fois le droit d'avoir des magistrats élus. C'était un procédé ingénieux, mais peu honorable.

tîons municipales des villes, qui étaient en temps ordinaire le prix de l'élection. Les représentants du Tiers aux États provinciaux auraient été dès lors les bourgeois assez riches pour acheter ces charges d'un nouveau genre, et n'auraient plus représenté que de très loin les populations. Les États comprirent le danger, et on les vit souvent racheter à prix d'ai^ent les offices au fur et & mesure de leur création. Dans Tannée 1773, l'emprunt contracté à cet effet par la seule province du Languedoc s'élevait à plus de quatre millions de livres.

Malgré tous ces empiétements de la monarchie et toutes ces atteintes à leur intégrité, c'est dans ces États que se conservaient en somme les derniers restes des libertés locales, que la monarchie avait laissés subsister, et les partisans de ces libertés ne se trompaient pas, lorsqu'ils espéraient leur renaissance d'une transformation de cette institution des États améliorée et étendue h toute la France. Si leurs vues avaient triomphé, la réforme administrative, que devait réaliser la Révolution, eût pu être accomplie dès le milieu du siècle, et, précédant la réforme politique, préparer celle-ci et empêcher peut-être les convulsions violentes auxquelles elle donna lieu. On peut dire ici de toutes les provinces ce que M. de Tocqueville dit du Languedoc (1) : « Grâce à cette constitution particulière du Languedoc, l'esprit des temps nouveaux put pénétrer paisiblement dans cette vieille institution, et y tout modifier sans y rien détruire. Il eût pu en être ainsi partout. Une partie de la persévérance et de l'effort, que les princes ont mis à abolir ou à déformer les États provinciaux, aurait suffi pour les perfectionner de cette façon et

(1) Tocqueville, V Ancien régime et la Révolution. Appendice : des pays d'Etats et en particulier du LanguedoCf p. 327.

9â PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE II

pour les adapter aux nécessités de la civilisation moderne, si cos princes avaient jamais voulu autre chose que devenir 9t rester les maîtres. »

C'est précisément cette tendance qui devait irriter le plus vivement un esprit aussi imbu des traditions féodales et des privilèges locaux que l'était en 17501e marquis de Mirabeau. C'est à elle que nous devons en grande partie le Mémoire sur f utilité des États provinciaux^ bien qu'il n'y soit question que des avantages des États pour le bonheur des peuples et pour l'autorité royale. 11 faut reconnaître d*ail leurs qu'à cette époque le Marquis est moins entiché des prétentions nobiliaires qu'il ne l'était en 1747, lorsqu'il rédigeait son Testament politique, et qu'une réelle préoccupation du bien public se dégage de son ouvrage et donne une haute valeur à certaines pages qui seraient dignes des plus grands auteurs.

Le Marquis avait d'autant plus de mérite, en ramenant Tattention sur cette question des États provinciaux, que la plupart des écrivains politiques qui avaient écrit avant lui avaient omis d'en parler, ou l'avaient rappelée en quelques mots. Montesquieu, dans son Esprit des lois (i) paru deux ans auparavant, s'était contenté de dire :

« Dans de certaines monarchies en Europe, on voit des provinces qui, par la nature de leur gouvernement politique, sont dans un meilleur état que les autres. On s'imagine toujours que ces provinces ne paient pas assez, parce que^ par un effet de la bonté de leur gouvernement, elles pourraient payer davantage, et il vient toujours k l'esprit

(i) Esprit des lois, iiv. XIII, chap. XII.

de leur ôter ce gouvernement même qui produit ce bien, qui se communique, qui se répand au loin, et dont il vaudrait bien mieux jouir. »

L*illustre publiciste, tout en montrant la plus grande réserve sur la question, indiquait par là ses préférences. Aussi, lorsque le Mémoire du marquis de Mirabeau parut, il eut l'honneur d'être attribué par certains de ses contemporains à Montesquieu lui-même, ainsi qu'en témoigne ce passage du journal du marquis d'Argenson :

<f 11 se répand une brochure qui paraît être du président de Montesquieu, concernant Tutilité des États provinciaux ; ceci n'est que le commencement des livres de cette nature qui vont paraître. »

C'est dire que l'ouvrage fut vivement goûté. Il n'avait pas cependant à cette époque tout le développement qu'il reçut dans la suite ; comme le dit le marquis d'Argenson, ce n'était encore qu'une brochure, dans laquelle le marquis de Mirabeau entendait défendre Tinstitution des États provinciaux, et démontrer l'immense supériorité des pays d'Etats sur les autres, mais où il ne se préoccupait pas encore des moyens d'étendre cette institution à tout le royaume. Ce n'est que dans une deuxième édition de l'ouvrage, qui est vraisemblablement de 1737, que le Marquis, tout en développant considérablement les autres, ajouta à son ouvrage une nouvelle partie, où il s'occupait spécialement « de la façon d'établir des États provinciaux dans tout le royaume. » C'est sous cette forme que le Mémoire est connu et généralement cité ; c'est sous cette forme qu'il a été reproduit en 1758 comme quatrième partie de l'Ami des hommes^ avec une introduction, dans laquelle on sent déjà l'influence des idées de Quesnay, et un supplément destiné à confondre les objections qui

avaifint été présentées contre le Mémoire et l'institution des États. C'est donc en général d'après cette édition de 1758 que nous étudierons l'ouvrage ; cependant, comme il y a des variantes entre le texte de cette édition et celui de t730 qui, quoique plus court, est peut-être plus net à certains égards, nous ne négligerons pas, le cas échéant, de donner des extraits de l'ouvrage de 1750, qui exprime peut-êlre mieux la pensée première du marquis de Mirabeau (1).

<( Je crois qu'il serait également fâcheux, disait le Marquis (2), en 1750, sur un ton conciliant, que le prince ne vit ses droits que dans sa puissance, et que les sujets ne connussent de principe de leur obéissance que la loi du plus fort; cette façon d'envisager les choses pourrait un jour produire d'un côté la violence et le délire, de l'autre la crainte, les murmures et le désir de secouer le

joug M...

(« Je crois fermement que les souverains légitimes ont un interi^t réel à permettre à leurs sujets la discussion, la connaissance de leurs droits, ce qui est intimement lié à celle des devoirs des sujets. Je pense qu'un homme éclairé peut

( 1 ] Eu \ 750, l'ouvrage est divisé en trois parties, précédées d'une introduction assez longue, dans laquelle le Marquis oppose à la tyrannie dun monarque, qui n'a d'autre appui que la crainte qu'il inspire, la popularité et la force d'un prince, qui ne craint pas d'associer son peuple au gouvernement et à l'administration de TEtat. Les trois parties concernent les avantages des Etats provinciaux relativement à l'autorité royale, aux finances, et au bonheur des peuples. En 1757, cet ordre est renversé : l'ouvrage commence par énum^rer les avantages des Etats relativement au bonheur des peuples, puis relativement à l'autorité royale, et traite enfin dans une Iroiâième partie de Textension des Etats à tout le royaume.

(S) Mémoire concernant rutUité des États provinciaux, 1750, p. 3 et 4,

seul faire un sujet ferme dans son devoir, et qu'il n'y a qu'un pas de Fobéissance aveugle à la révolte. »

C'étaient là de nobles paroles, qui faisaient véritablement honneur au Marquis. Il continuait en déclarant que le monarque avait intérêt à gouverner, non despotiquement, en associant ses peuples à leur propre administration, et à respecter « les ordres et les lois fondamentales de l'État». 11 firévoyait immédiatement l'objection qu'on aurait pu lui faire, la tendance naturelle des États provinciaux à empiéter sur les attributs de l'autorité royale, et il s'attachait à la confondre, en prétendant démontrer au contraire les avantages des États pour l'autorité royale ellemême.

« Je suppose, disait-il (1), qu'un ministre voulût donner au prince des impressions contre les Etats provinciaux: il les lui représenterait sans doute comme des assemblées, qui veulent se mettre sans cesse entre lui et son peuple, qui maintiennent les provinces dans l'idée, que leur consentement est nécessaire pour la levée des deniers de l'Etat, qui, souples dans les temps d'autorité, peuvent, dans les temps calamiteux et faibles, s'arroger des prérogatives, blâmer la conduite de la Cour, et donner enfin le signal delà désobéissance. Une manquerait pas de lui faire observer que l'administration qui en résulte donne à certains sujets des prééminences dangereuses dans leur propre pays et borne beaucoup l'autorité des préposés du Roi ; que la forme de composer avec le maître est indécente, et que la répartition qui s'en suit est un secret qui tend à soulager les administrateurs et à charger le peuple, tandis qu'on frustre l'État de ses véritables droits, que ces

(1) Mémoire concernant l'utilité des Etats provinciaux y 1750, p. 17.

sortes d'assemblées sont coûteuses par elles-mêmes et or- (limneat encore des dépenses plus relatives à Tavantage de quelques particuliers qu'à celui du public. »

Que trouvait à répondre à cela le marquis de Mirabeau ?

Tuut simplement ceci : le pouvoir des Etats concerne uniquement Tadministration intérieure de la province et ta levée des impôts : ils ne peuvent s'immiscer en aucune façoi^ dans l'administration du royaume, et ils le peuvent d'autant moins qu'ils sont étroitement surveillés dans ItHirs opérations par les représentants du souverain : ils ne sauraient donc lui causer aucune inquiétude ;

<< Le pouvoir des États, disait-il (1), est-il purement civil ou ne l'est-il pas? Les vit-on jamais se mêler de la guerre ou de la paix, de la législation, du commerce, de la Iftvée ou réforme des troupes, des détails du ministère ou du gouvernement? Ce serait là ce qu'on pourrait appeler se mettre entre le roi et le peuple

« Les États provinciaux, ajoutait-il, ne se mêlent donc absolument que de la levée des deniers, et de certains détails de police intérieure : est-ce là se mettre entre le prince et les sujets? Convoqués, approuvés par le souverain, dirigés dans toutes leurs opérations de détail par les préposés du prince, peuvent-ils faire ombrage à l'autorité royale? »

Quant au droit de consentir les impôts, le Marquis n'y voyait rien d'humiliant pour l'autorité royale. Est-ce que, disait-il, les sujets ne contribuent pas toujours plus ou moins volontairement aux besoins de l'État? D'ailleurs ce droit est beaucoup plus théorique que pratique et se réduit à de simples représentations qui ne sont même trop

(1) Mémoire concernant futilité des États provinciaux^ 1750, p. 19.

souvent que de pure formalité. Enfin le nom de don gratuit importe peu : pourquoi serait-il défendu d'accorder au Roi par affection ce qu'il demande comme droit? La véritable question n'est pas là : elle est de savoir si ces dons sont moins Torts que ne le sont ailleurs les « dépouilles », et sur ce point, le Marquis s'évertue à prouver, chiffres en main, et par des calculs dans lesquels nous ne le suivrons pas, que les pays d'États rapportent plus à la couronne, toutes proportions gardées, que les pays d'élection.

Il part de là pour prendre l'offensive et montrer que les pays d'États présentent, même au point de vue de l'autorité royale, des avantages incontestables. Les États,qui se tiennent sous la surveillance de l'autorité souveraine, sont un intermédiaire entre cette autorité et les sujets de la province ; ils répondent bien plus sûrement de leur obéissance que ne peut le faire l'administration arbitraire des intendants. L'autorité est en somme plus puissante et mieux établie dans les pays d'Etats que dans les pays d'élection, et ce qui le prouve, c'est la rapidité et la facilité avec laquelle se fait, dans les pays d'Etats, la levée des impôts, qui coûte d'ordinaire [le plus à l'obéissance des peuples.

En même temps chaque province d'États est capable de fournir au Roi, en cas de besoin, des secours en denrées ou en argent qu'il serait impossible de tirer des pays d'élection. Mirabeau tenait à ce dernier point et, dans son supplément de 1758, on le voit revenir sur cette question pour établir péremptoirement que, dans les temps de crise, les pays d'États ont toujours fait de plus grands sacrifices pour la couronne que les pays d'élection. Il rappelle qu'en

1745 la longueur de la guerre obligea le gouvernement à

dS PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE II

demander aux intendants combien de taxes nouvelles pourraient supporter leur généralité : « Ce fut, dit-il, une chose à comparer que Tembarrasdes intendants des généralités d'élection avec la confiance de ceux des pays d'Etats. »

Il revenait également, dans ce supplément de 1758, sur le rôle des États dans la constitution générale du royaume, et le concours qu'ils offraient à la monarchie dans l'administration des provinces : « Plus un État, disait-il (1), forme de différents ordres ou hiérarchies utiles et équitables, plus il en devient puissant et illustre. Son éclat rejaillit sur la couronne, comme aussi le lustre de la couronne fait la plénitude de l'ornement de TÉtat. Le trône le plus élevé que puisse se fonder un despote, c'est de fouler aux pieds ses esclaves prosternés pour Tadorer, usage des orientaux. Nos premiers rois, qui n'étaient que chefs militaires, ne pouvaient s'élever plus que les boucliers de leurs soldats, qui les portaient lors de leur inauguration. Un vrai monarque compte autant de gradins à son trône qu'il y a d'ordres distincts et séparés dans son État, et les domine tous également, mais par échelons, et la prééminence de chacun d'eux élève sa suprématie. » Un peu plusbaut, Mirabeau avait déjà exprimé la même pensée sous une forme assez pittoresque : « Les ordres intérieurs et municipaux sont les agrès du navire politique. Une monarchie n'est complète qu'autant qu'elle est formée de tous ses mâts et cordages : en proportion de ce qu'elle en supprime, elle s'expose aux plus grands malheurs. »

Les États provinciaux présentaient, dans cet ordre d'i-

(1) Réponse aux objections contre le Mémoire sur les Etats provinciaux publiée comme quatrième partie de l'Ami des hommes, 1758, t. II, p. 65.

dées, un autre avantage, pour le marquis de Mirabeau, c'était de fournir à l'autorité royale des hommes rompus, par la pratique des affaires locales, à la gestion des affaires publiques et capables de participer au gouvernement général du royaume. Voici comment il s'exprimait à cet égard (1):

a Si d'ailleurs l'habileté du conseil est un trésor pour le prince, si le nombre d'hommes propres au gouvernement est une richesse pour l'État, qu'est-ce qui peut mieux leur servir d'école que ce gouvernement municipal, auquel les principaux membres des États sont employés. On en vit de tout temps des exemples. Les cardinaux de Janson et de Bougé avouaient s'être formés en Provence et en Languedoc. Il s'en forme tous les jours, qui seraient propres à être employés dans les affaires les plus délicates, et dont au moins les talents ne sont pas totalement enfouis pour la société, comme ils le sont ailleurs, d

Le marquis de Mirabeau avait aperçu là très nettement la solidarité qui existe dans un État entre le gouvernement local et le pouvoir central.!! avait démêlé en même temps, avec une grande perspicacité, Tun des principaux avantages, que présente pour un État une administration locale libre et autonome : entretenir une vue publique dans l'État, habituer les citoyens à la gestion de leurs propres affaires, et par là former des hommes capables de diriger un jour les affaires de la nation. C'est ce qui montre en même temps, combien il est difficile, suivant la très juste remarque de M. de Tocqueville (2), de vouloir établir la liberté

(1) Mémoire concernant rutilité des Etats provinciaux^ 1750, p. 25.

(2) Prëcisément sur un passage da Mémoire sur les États provinciaux, dont Tocqueville a commenté quelques pages à la fin de ses œuvres, V. Œuvres complètes, U VIIÏ, p. 149.

iOO PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE II

par en bas, lorsqu'elle n'existe pas en haut, ou de la proclamer en haut, sans l'accorder en bas. Il y a là une véritablo solidarité, qui fait participer le gouvernement local du régïmc politique de la nation, et c'est ce qui explique que, dans tous les temps et dans tous les pays, la décentralisation administrative et l'autonomie locale aient toujours suivi pas à pas les progrès de la liberté publique. Le marquis do Mirabeau ne s'y était pas trompé, et la réforme qu'il préconisait en 1750, quoique purement administrative et provinciale, aurait vraisemblablement abouti, si elle avait été réalisée, à la constitution d'une monarchie tempérée, avec participation des peuples au gouvernement géni^ral du royaume. La réforme provinciale de 1787, intervenue trop tard, et initiant trop brusquement les peuples h la liberté publique, n'a-t-elle pas abouti, par l'agitation quelle a suscitée dans les provinces, à la grande secousse politique et sociale de la Révolution ?

Quoi qu'il en soit, le marquis de Mirabeau voyait un autre avantage, et non moins important pour l'autorité royale, dans l'institution des États provinciaux, celui de permettre plus facilement et plus économiquement la perception de Timpôt. Pour l'impôt direct, il n'insiste pas, car cet avantage se confond avec celui qui en résulte pour le peuple, dont il s'occupe à part ; mais en ce qui concerne l'impôt indirect, il montre que les États pourraient fort bien remplir le rôle des fermes générales et se charger de sa perception à leurs lieu et place. Les États, qui ont déjà nu personnel en fonctions, gagneraient dans la combinaison la plupart des frais de perception, qui viennent aujourd'hui en déduction du produit brut, et le Roi y gagnerait les millions,que les fermiers généraux retiennent pour leur profit personnel.

Enfin, toujours au point de vue financier, les pays d'États présentent un avantage extraordinaire dans le crédit qu'ils possèdent, qui leur permet de trouver de Targeut, quand ils en ont besoin, et même d'en prêter à la royautt'*, dans les temps de troubles, à un taux plus avantageux que celui des fermiers généraux. Le vrai principe du crédit, in eiïet, c'est la confiance, que donnent la richesse du débiteur d'une part, sa probité de Tautre. Or, pour Mirabeau, cette confiance^ le public la place à un bien plus haut degro dans les provinces, représentées par leurs États, garanls de la solidarité de tous les habitants de la province, que dans le prince, dont il ne met pas en doute la probité, mais qui, dit-il, peut être inexact à remplir ses engagements, peut changer. Il y a là d'ailleurs un point de vue tout h fait de circonstance, qui n'a plus aucune valeur aujourd'hui, où le crédit de l'État, représenté par le parlement, est au moins aussi solide que celui des départements ou des communes. Il semble que Mirabeau ait surtout consi-* déré dans l'État le souverain, et non la nation, s'exprimant par rintermédiaire de ses représentants, par la bonne raison que ces représentants n'existaient pas de son temps. Toujours est-il que ce qu'il disait du crédit des États provinciaux était incontestable : les provinces d'États avaient une si parfaite situation financière que l'on voyait souvent le pouvoir central avoir recours à elles et emprunter en leur nom (1). Le marquis de Mirabeau ne manquait pas do faire ressortir cet avantage ; il montrait que le gouverne*

(1) M. de Tocqueville, dans cet appendice à son livre de V Ancien régime et la Révolution sur les pays d'Etats, que nous avons déjà cité, constate que dans les derniers temps le Languedoc avait emprunté sous sa propre garantie, mais pour le compte du Roi, la tomlne de 73.200.000 livres.

ment dans les temps de crise trouvait auprès des États des secours qui ne pouvaient lui être fournis ailleurs, car, disait-il^ le crédit des États est tel « que les fonds,quoique répondant de dettes très considérables, sont estimés dans l'évaluation publique au double de ceux qui sont libres de dettes, mais accablés par l'administration arbitraire. »

Voilà donc tous les avantages que présente pour Tautorit^ royale elle-même cette institution des États provinciaux. Si elle en offre autant pour le bonheur des peuples, il sera démontré que c'est là une institution bien précieuse, et il ne devra plus s'agir que des moyens d'en faire bénéfîciertout le royaume. Or pour le marquis de Mirabeau ces avantages ne sont pas moins évidents; ils se résument dans les trois points suivants : une administration autonome de la province,qui présente tous les avantages de la liberté, tout en réservant au prince le pouvoir politique, une meilleure perception de l'impôt et une meilleure assiette de la taille, enfin des dépenses propres à la province, qui assurent en elle une vie locale très active.

Au premier point de vue, le marquis de Mirabeau opposait à la sûreté d'une administration par des assemblées, composées d'hommes éclairés et au courant des usages du pays» rincertitude et l'arbitraire que présentait celle d'un fonctionnaire royal de passage dans la province ; et on retrouvait ici tous ses griefs contre les intendants, mais exprimés avec beaucoup plus de modération qu'en 1747 : « Il est sensible, disait-il (l),que des administrateurs patriotes, fussent-ils libres, autant qu'ils sont liés par les formes éta-

(i) Aïe moire concernant l'utililè des Etats provinciaux, 1750, p. 37.

blies, auraient plus de méuagements à garder qu un étran* ger, plus ignorant des coutumes et moins soigneux de contenter un pays où il n'est que passager. »

Et il ajoutait un peu plus loin, après avoir vanté l'administration des pays d'États : « Peut-on comparer à la sûreté de celte administration, celle d'un jeune homme qui arrive, ignorant des usages et de la force réelle d'un pays, de la nature de ses biens et de son commerce. »

L'administration par les États présente donc le grand avantage d'assurer les apparences de la liberté aux populationSy tout en réservant au Roi l'autorité effective. Les peuples sont en effet persuadés qu'ils ont la réalité de Içi liberté; dès qu'ils ont le droit de s'administrer et de s'imposer eux-mêmes. « C'est ce qui, ajoute Mirabeau {i), rend les habitants des pays d*Ëtat& si jaloux de ce privilège qu'ils regardent comme la liberté, tandis qu'il n'en a que l'apparence. Quel inestimable avantage, en effet, pour le citoyen tranquille, pour le colon uniquement occupé des détails de son labourage, de n'avoir pas à veiller chaque année, par des voyages et des présents, à ce que sa cote d'imposition ne soit pas haussée, de ne pas craindre d'être collecteur, ce qui l'établit tout à coup le tyran indispensable de tous ses voisins et le détourne de sa profession^ pour lui faire passer une année à conduire des soldats, ou porteurs de contraintes de maisons en maisons, pour enlever ici les meubles, là les ustensiles de ménage, guetter plus loin le linge ou les habits d'un misérable, qui sèchent sur un buisson, menacé sans cesse de la prison par le receveur des tailles, et terminant enfin son année d'exercice par remplir de ses propres deniers le vide que font les insolvables. »

(i) Mémoire sur les Etats provinciaux j 4757, p. 25.

' Tous les vices du système de perception des impôts directs usité dans les pays d'élection étaient admirablement mis à jour par Mirabeau dans ces quelques lignes. On en <^tait arrivé en effet, pour assurer la rentrée de l'impôt , à imposer tour à tour aux habitants des paroisses les fonctioDS de collecteur, et à les rendre responsables pécuniairement de la perception intégrale des taxes, absolument comme on Tavait fait pour les décurions dans les derniers temps de Tempire romain. Il en résultait une dureté incroyable dans les poursuites; des procédés de recouvrement odieux, contraintes, garnisons, enlèvements de meubles, etc., avec, en fin de compte, un vide à combler de leurs propres deniers par les collecteurs, qui se trouvaient souvent ruinés du coup. Le marquis de Mirabeau opposait avec raison à l'arbitraire de cette perception la sûreté et la douceur de celle qui avait cours dans tes pays d'États, où les États eux-mêmes se chargeaient du recouvrement, les trésoriers de la province faisant simplement supporter aux retardataires l'intérêt du retard, de sorte que chacun se h&tait de payer, pour ne pas voir augmenter sa taxe.

Mais à côté de ces inconvénients des pays d'élection, dus au mode de recouvrement de rimpôt,il y en avait d'autres, dus à la base même de Timpôt et à son assiette.qui n'existaient pas dans les pays d'États, parce que cette base et cette assiette étaient toutes différentes. Dans les pays d'élection, en effet, l'impôt directétait principalement représenté par la taille qui était personnelle, tandis qu'elle était réelle dans les pays d'États. Que voulaient dire ces expressions? Sans doute dans les deux cas on voulait bien atteindre les biens et la fortune de la personne, mais les procédés pour V arriver étaient différents. Dans la taille réelle on attei-

gnait les biens directement, d'après une appréciation qui était établie suivant des procédés particuliers à chaque province, généralement à Taide d'un cadastre ; et la taxe ainsi établie demeurait fixe, aussi longtemps du moins qu'on ne revisait pas les évaluations cadastrales. Pour la taille personnelle, il en était tout autrement : on appréciait chaque année la valeur approximative des biens de chacun, et la taxe était établie d'après les facultés présumées du contribuable. La taille personnelle ressemblait en somme à ce que nous appellerions aujourd'hui un impôt sur le revenu établi par voie de taxation administrative, et la très vive opposition, que soulève aujourd'hui encore l'impôt sur le revenu en France,n'a peut-être pas d'autre origine que les pénibles souvenirs laissés dans la plupart des provinces par cette odieuse forme de taxation.

Elle avait entraîné en effet le découragement le plus funeste des habitants des campagnes,qui, loin de vouloir passer pour riches, ne cherchaient qu'à dissimuler leurs ressources et tremblaient devant la moindre amélioration à faire à leur champ, de peur de voir leur cote d'imposition augmentée l'année d'après. La plupart aimaient mieux se laisser poursuivrequed'avoirl'airde payer trop facilement, car ils étaient sûrsque la moindre apparence de ressources se traduirait pour eux Tannée suivante par un supplément d'impôt. Il faut voir dans Tocqueville (1) le tableau des méfaits de la taille personnelle pour se faire une idée de la haine qu'elle pouvait soulever et du prix qu'attachaient les pays d'États à jouir des bienfaits de la taille réelle.

Dans les pays d'États cependant et dans les pays

(1) Vancien régime et la Révolution^ p. 185. Voir également Taine, Ancien régime, t. II, p. 240 (édition de 1899).

d'élection la taille présentait un caractère commun : c'était un impôt roturier que ne payaient pas les nobles, et ceuxci tenaient d'autant plus profondément à cette exemption qu'être mis à la taille était pour eux signe de roture et synonyme de déchéance. Pourtant du caractère réel ou personnel de la taille découlait, au point de vue de Tcxemption, une différence entre les pays d'États et les pays d'élection. Dans ces derniers, c'étaient les nobles qui étaient exempts, et on ne prenait en considération que la qualité de la personne. Dans les pays d'États^au contraire, il résultait du caractère réel de la taille que les biens nobles tombés entre les mains des roturiers ne payaient point Timpôt, et qu'à l'inverse la taille était payée par les nobles propriétaires de biens roturiers : « Le privilège transporté ainsi des personnes sur les choses, remarque à ce propos Tûcquûville (1), était plus absurde sans doute, mais il était bien moins senti parce que, gênant encore, il n'humiliait plus. N'étant plus lié d'une manière indissoluble à l'idée de classes, ne créant pour aucune d'elles d'intérêts absolument étrangers ou contraires à ceux des autres, il ne s'opposait plus à ce que toutes s'occupassent ensemble du gouvernement. »

Il est intéressant de se demander, à ce sujet, quelle est, au moment où nous nous plaçons, l'opinion du marquis de Mirabeau sur cette exemption de la noblesse en matière d'impôts* Or il n'y a pas à hésiter à cet égard, le Marquis ost, k cette époque, malgré les tendances très généreuses dn son esprit, un partisan très convaincu des privilèges même financiers de la noblesse : un homme qui voulait d'ailleurs réorganiser, en l'appuyant sur la noblesse, l'ins-

(t) L'ancien réfjime et a Révolution ^Sip^p,, des pays d'Etats et en par iiculier du LanguedoCy p. 325.

titution des États provinciaux, ne pouvait guère s'en servir logiquement pour détruire les privilèges de cette noblesse . On sent cependant que cette question devait préoccuper dès cette époque le marquis de Mirabeau, et il prend, lorsqu'il en parle, un ton embarrassé, qui ne lui est pas habituel. Il évitait de s'expliquer catégoriquement à ce sujet dans les deux éditions de son Mémoire (l) ; mais,dans son supplément de 1758, il revenait sur la question, et, bien qu'ayant déjà subi à cette époque l'influence des idées de Quesnay, il se montrait assez résolument partisan de ces privilèges de la noblesse.

L'égalité, disait-il, ne saurait exister au physique que dans les enfers ; elle est contraire à la nature, car tout est privilège ici-bas, à commencer par les dons naturels. Les privilèges de la noblesse et du clergé ne seraient donc choquants, que s'ils étaient contraires à la justice : or le clerg^^ paie comme impôts, sous la forme du don gratuit, plus qu'il ne paierait par la voie ordinaire, et l'on ne peut parler pour lui de privilège. Quant à la noblesse, il ne faut pas oublier que ses premières exemptions furent de droit, car l'impôt ne fut établi à l'origine que pour contribuer aux charges militaires qu'elle supportait déjà. Danslasuite, ces exemptions ont été réduites pour ainsi dire à rien par l'établissement des nouveaux impôts (2), et elles ne portent plus

(i) Cependant, dans son projet d'extension des Etats provinciaux au reste du royaume, dans la deuxième édition de son Mémoire, i\ admettait l'exemption des biens nobles devant la taille, mais en proposant de réduire cette exemption aux biens nobles, reconnus comme tels avant l'année i555,époqae où le roi Henri II établit la taille sur tous les biens, pour subvenir au service des compagnies d'armes, qu'avaient jusqu'alors assuré les propriétaires de ces biens.

(2) Ces impôts étaient la capitation,établie en 1695 par Louis XIV, qui portait, en effet, sur toutes les personnes du royanme, y com-

aujourd'hui que sur la taille. Ainsi restreint, ce privilège peut encore se justifier par les dépenses qu'a continué à faire la noblesse pour tenir son rang dans l'armée, et par cette considération que la fortune tend à échapper de plu» en plus aux mains de la noblesse pour passer dans celles du Tiers-état. Cependant Mirabeau reconnaissait que, pour ôtre tolérable, ce privilège devait rester dans des limites raisonnables.

« Je ne prétends pas, disait-il (i), autoriser à cet égard des disparités trop choquantes, supposé qu'il s'y en trouve, et Ton voit, par le plan que j'ai présenté pour former de nouveaux établissements en ce genre, que mon dessein fut d'y prendre toutes les précautions, qui peuvent constituer Tégalité relative dans l'institution et la maintenir dans l'exécution ; mais je ne saurais trop répéter qu'à l'égard des établissements anciens, et des formes d'administration, dont les peuples sont contents, on ne saurait être trop en garde contre le désir d'innover, sous le prétexte de réformatioDjdont l'expérience seule peut montrer les conséquences fâcheuses et inévitables. »

Le marquis de Mirabeau voyait, avons-nous dit, un autre avantage de Torganisation des pays d'États,au point de vue de ce qu'il appelait le bonheur des peuples, dans l'existence de dépenses locales, ordonnées par les États

pria le Dauphin, rangé dans une classe à part, et les vingtièines,qui étaient une aorte d*impôt général sur le revenu, plusieurs fois supprimé et rétabli dans le courant du XVIIÏ* siècle.

Mais si les ordres privilégiés étaient soumis en principe à ces impôts, en fait ils ne les supportèrent jamais intégralement. Le clergé s'en racheta, et la noblesse trouva toujours moyen de payer moins que sa part.

(1) Répome aux objections^ 4* partie de l'Ami des hommes y t. II, p. 123,

sur les ressources propres de la province, et entretenant dans la province une vie et une activité particulières. Ces déjpenses étaient contestées par les centralisateurs du temps, au nom de l'intérêt général du pays. On leur reprochait d'entraîner un supplément de charges pour les populations locales, et de les mettre hors d'état de satisfaire aux impôts royaux. Le Marquis les analyse très sagement, en montrant que non seulement elles ne peuvent nuire au trésor royal, mais que, dans beaucoup de cas, elles lui viennent en aide.

Parmi cesdépenses,eneffet,les unes servent à payerdana la province certains officiers royaux : celles-là sont au premierchef des dépenses d'intérêt général etdéchargeat d'autant le trésor royal. Les autres sontrelatives à Tavantage direct du pays, mais indirectement elles profitent à tout le royaume. Une portion de ces dépenses sert en eiïet à payer les intérêts de la dette que la province a contractée, dans beaucoup de cas, pour venir en aide au souverain ; celle-là est sacrée, car c'est la condition même du crédit de la province. Une autre portion sert à couvrir les frais de rassemblée des États ; elle est indispensable pour maintenir sa renomméeet son autorité. Enfinune dernière partie — la plus considérable — est employée à subvenir aux frais de la police intérieure et des travaux publics, qui profitent non seulement à la province, mais à tout le territoire. Mirabeau insistait, à ce point de vue, sur la supériorité des pays d'États dans l'exécution de ces travaux, qui étaient effectués à prix d'argent, au moyen d'entrepreneurs engagés par les États, au lieu de l'être au moyen de ce détestable système des corvées, véritable fléau des campagnes. Il parait, d'ailleurs, qu'il généralisait ici un peu trop. En Languedoc et en Provence, il est vrai, l'usage des corvées

no PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE U

6tait inconnu et les routes entretenues aux frais des États, maïs il n'en était pas de même dans tous lespays d'États, et nous savons, par des lettres du propre frère du Marquis, le bailli de Mirabeau, qu*en Bretagne des corvées très dures étaient en usage encore en 1760 : « Je leur ai proposé, écrivait-il fit ce sujet à son frère, notre manière (celle de Provence) et il y en a qui m'ont promis d'en parler aux Etats. )>

Malgré cela, le Marquis avait raison de dire qu'en général le mode d'exécution des travaux des pays d'États était supérieur à celui des pays d'élection, et que les travaux publics y étaient mieux entretenus que dans lespays d'élection : tous les témoignages des contemporains ne font que confirmer son dire.

Enfin, pour en terminer sur ce chapitre des dépenses propres de la province, il ajoutait que, dans beaucoup de cas, les Etats subvenaient de leurs propres deniers à des dépenses quij dans les pays d'élection, étaient à la charge du trésor royal : par exemple, les indemnités dans les provinces ravagées, les secours en cas de calamités publiques. 11 voyait donc tout profit, et pour la CQuronne, et pour les États, dans Texistence de dépenses et de ressources particulières à chaque province, c'est-à-dire de ce que nous appellerions aujourd'hui un budget local ; et, sur ce point, il est incontestable que l'expérience lui a donné raison,

La conclusion naturelle de toutes ces considérations était Textension à toutes les provinces du régime des pays d*ÉtaLs qui présentait de si précieux avantages.

Le marquis de Mirabeau ne la formulait pas expressé-

ment dans son mémoire de 1750 ; mais dans la deuxième édition de son ouvrage, il revenait sur la question pour indiquer de quelle façon pouvait se faire^ selon lui, cette extension qu'il jugeait si désirable. Ses projets de réforme ne présentaient donc rien de bien révolutionnaire ni de bien original : le Marquis ne se posait pas en novateur ; il remontait au contraire aux vieilles traditions ej réclamait simplement le développement d'une institution déjà existante d'après les formes et les procédés anciens.

11 ne faisait en cela d'ailleurs que suivre les traditions du mouvement de 1711, dont il s'était inspiré à tant d'égards. Fénelon, dans ses plans de réforme, avait proposé de diviser la France en vingt provinces, et d'établir dans chacune des Etats, sur le modèle de ceux du Languedoc, qui étaient pris comme type dans tous les projets de réforme,' parce qu'ils étaient considérés avec raison comme les plus parfaits. A cette époque-là, on ne conçoit donc pas la réforme provinciale, sous une autre forme que la généralisation des institutions existantes ; ce n'est que plus tard, avec l'entrée en scène de l'école des économistes, que l'on aura l'idée d'une réforme générale, s'appliquant à l'ensemble du pays, et basée sur des principes nouveaux, dont le plan de Turgot est resté le type le plus célèbre.

Au moment oîi nous nous plaçons, c'est-à-dire en 1757,1e marquis de Mirabeau, comme tous ses contemporains, ne songe pas à innover, mais à redonner une nouvelle vie aux anciennes institutions, en les adaptant aux besoins nouveaux, en les conciliant avec les idées de liberté qui commençaient à se faire jour. C'est pour cela que son projet de réforme consiste à passer en revue l'organisation des différents États existants, en retenant dans c)iacune ce qu'il y a de bien pour composer, par la

us PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE 11

réunion de cesdiflFérentes règles d'organisation, rassemblée idéale qu'il juge propre à faire le bonheur de toutes les autres provinces.

L'examen du marquis de Mirabeau n'était d'ailleurs pas long par la bonne raison qu'à l'époque où il écrivait on ne comptait plus guère d'États que dans quatre grandes provinces :, Languedoc, Provence, Bourgogne et Bretagne, et dans quelques petites, comme la Flandre, l'Artois, le Béarn, la Navarre, etc. Toutes les autres avaient perdu leurs Étals, soit qu'ils fussent tombés en désuétude, soit, ce qui était beaucoup plus fréquent, qu'ils eussent été supprimés par la royauté. Quelle était donc, d'après le marquis de Mirabeau lui-même, l'organisation des États dans les provinces où ils subsistaient encore ?

Le Marquis examinait avec le plus de soins l'assemblée des États du Languedoc, qui avait évidemment toutes ses préférences,et qui était en effet la plus parfaite. Elle avait d'abord l'avantage d'être très peu nombreuse, car elle ne comprenait guère que vingt-trois membres de la noblesse, autant du clergé, et le double de membres du Tiers état. Le Tiers état avait donc autant de membres que le clergé et la noblesse réunis, et, comme le vote avait lieu non par ordres mais par tête, il avait dans l'assemblée une Influence égale à celle des deux ordres privilégiés. Les États du Languedoc se réunissaient tous les ans,et cela est intéressant à constater,car il n'en était pas de même dans toutes les provinces. Le marquis de Mirabeau insistait, avec assez de complaisance, sur la façon dont avait lieu celte réunion, les formes de procéder, les habitudes de l'assemblée. Les commissaires du Roi, disait-il, lieutenant général de la province, procureurs, intendants, ont entrée aux Etats, mais d'après la coutume ils ne s'y rendent qu'à

t^ertains jours, jour de l'ouverture, jour de la demande du don gratuit, etc. Les États vont en corps présenter solennellement aux commissaires du Roi Toctroi du don gratuit qui lui a été fait par la province. Ils reçoivent les comptes des trésoriers de la province, et répartissent les impositions de Tannée entre les vingt-trois diocèses, ou circonscriptions intermédiaires du Languedoc. Ces diocèses ont eux-mêmes une petite assemblée, appelée assiette, qui se réunit un mois après la clôture des États pour répartir entre les communautés les sommes attribuées au diocèse. C'était là en somme une organisation, dont le mécanisme rappelle d'assez près celui qui fonctionne aujourd'hui pour la répartition de l'impôt.

A Topposé de cette organisation, on trouvait celle des États de Bretagne, qui présentait avec elle un contraste frappant. Les États de Bretagne avaient en efiFet pour principal caractère d'être une assemblée très nombreuse : tous les nobles de la province y possédant fief avaient le droit d'y siéger ou de s'y faire représenter,ce qui amenait le marquis de Mirabeau à traiter de cohue cette assemblée respectable surtout par son nombre. A côté delà noblesse, les autres ordres étaient représentés, le clergé par ses principaux membres dans la province, le Tiers état par les magistrats des communautés les plus importantes. Le vote avait lieu, non par tète, comme en Languedoc^ mais par ordres, ce qui d'ailleurs était plutôt ici une protection pour les autres ordres, étant donné le nombre des députés de la noblesse.

Le marquis de Mirabeau décrivait encore avec soin les formes de procéder de l'assemblée. Le gouverneur, disaitil, fait proclamer l'ouverture des États, et fait au nom du Roi la demande du don gratuit,après quoi il se retire pour

114 PRElillÈRB PARTIE. — CHAPITRE II

laisser à rassemblée la liberté de ses délibérations : c Autrefois, ajoutait-il, on discutait et on marchandait beaucoup, c'était un traité et une négociation; maintenant on accorde unanimement »; ce qui confirme ce que nous avons dit du caractère purement formaliste du don gratuit. Une fois le don gratuit voté, les États s'entretenaient des affaires de la province, et, quand ces affaires étaient terminées, le gouverneur faisait la clôture par un discours auquel répondait le syndic de la province. Mais il faut noter que les États de Bretagne n'étaient pas une assemblée annuelle, comme ceux du Languedoc ; ils ne se réunissaient que tous les deux ans, et nommaient, pour les représenter dans Tintervalle des sessions, une commission intermédiaire.

Le marquis de Mirabeau passait ensuite en revue Torganisalion des États de Bourgogne, qui se rapprochait sur beaucoup de points de celle des États de Bretagne. L'ordre de la noblesse y était également très nombreux, puisqu'il comprenait tous les gentilhommes possédant Ref dans la province, au nombre de huit cents à peu près. La chambre du clergé comprenait environ cent dix-neuf membres, et celle du Tiers les délégués des villes, au nombre de soixante-douze seulement. Le vote avait lieu par ordres, et chaque ordre délibérait séparément. En outre, les États ne se réunissaient que tous les trois ans, et, comme il y avait, dans l'intervalle, des affaires de la province à administrer, ils nommaient une commission, appelée chambre d'élection, et composée d'élus des trois ordres, pour expédier les affaires courantes. Ils nommaient également des commissaires ou alcades qui étaient chargés de participer à l'administration de la province et de surveiller la gestion des élus.

LA QUESTION DES ÉTAtS PHOVINCIAUX 1l5

Quant à la Provence, Mirabeau, qui devait bien la connaître, faisait remarquer avec raison, que Ton ne pouvait plus guère,à proprement parler, la considérer comme pays d'États. Elle avait bien eu des États, mais ces États avaient été suspendus par Richelieu, et l'assemblée, qui avait cependant subsisté, et qui s'occupait en effet des affaires do la province, présentait un caractère tout différent do celui des autres assemblées locales.Elle était composée, non plus des représentants des trois ordres, mais des délégués des principales communautés du pays, les ordres privilégiés étant seulement représentés par deux évêques procureurs du clergé,et deux gentilshommes procureurs de la noblesse. C'était en somme une sorte d'assemblée générale des communautés, dans laquelle le Tiers-état jouait un rôle prédominant,et qui présentait par suite un caractère plus démocratique que les États provinciaux ordinaires (1 ), Malgré cela, et peut-être à cause de cela,le marquis de Mirabeau ne s'y arrête pas : cette assemblée lui parait indigne de l'importance de la province, peu susceptible d'être établie ailleurs ; « car, dit-il, une telle administration n'est ni solide ni égale, peu en état de se soutenir contre les entreprises des commissaires du Roi. »

Ce que le Marquis désire donc, ce sont des E laisse' est-kdire des assemblées représentatives des trois ordres delà province, capables, par leur éclat et leur autorité, d'en imposer à l'autorité royale. Il veut les organiser d'après les

(1) Elle était présidée par Tarchevêque d'Aixet se réunissait non pas, comme les autres assemblées, dans une des villes principales de la province, Aix ou Marseille, par exemple, mais dans la petite ville de Lambesc, que Ton voit souvent figurer dans la correspondance de M"^* de Sëvigné, au moment où son gendre, M. de Grignaiii gouverneur de Provence, est obligé d'y demeurer pour la réunion de rassemblée.

formes usitées dans les pays qu'il a examinés, en prenant pour type les États du Languedoc, qu'il estime les plus parfaits et les mieux ordonnés. Il reproche, en effet, aux États de Bretagne la règle de la duennalité des sessions, qui a rinconvénient de retarder la solution des affaires, ou de la confier à des commissions sans autorité. Il leur reproche égah^ment le nombre trop considérable des députés de la nobl(3Sse,qui fait dégénérer l'assemblée en cohue et empêche toute discussion sérieuse. En Bourgogne, il trouve k redire à plus forte raison à la triennalité des Etats, et il émet la crainte que les chambres d'élection, qui les remplacent dans Tintervalle, ne soient un peu insuffisantes comme nombre et comme autorité. En Languedoc, au contraire, Mirabeau ne trouve guère à blâmer que la faculté de la noblesse de se faire représenter par procureur, qu'il estime fâcheuse, parce qu'elle habitue les nobles à se désintéresser de l'administration de la province. Il veut au contraire que tous les ordres, et la noblesse principalement, 5 occupent des affaires publiques et deviennent ainsi capables de fournir des sujets distingués pour la conduite de l'État.

Que proposait donc le marquis de Mirabeau pour l'établissement de nouveaux États ? Il prenait la Guyenne comme exemple de l'application de sa réforme, mais il est évident qu'elle était générale et que ce qui, dans son esprit, était bon pour la Guyenne, l'était également pour tout le reste du royaume. L'assemblée qu'il proposait d*y établir devait être composée d'évêques et d'abbés pour Tordre du clergé, d'une vingtaine de barons pour la noblesse, et du double de députés du Tiers, qui devaient être pris parmi les maires et officiers municipaux des villes- Il admettait donc le doublement du Tiers et comme

conséquence le vote par tête, tel qu'il était en usage dans les États du Languedoc, car sans cela, disait-il, « le plus grand nombre de députés du Tiers état ne lui donne aucun avantage. » Il entendait d'ailleurs assurer,à tous les poinb devue,au Tiers-état un rang égal à celui des autres ordres et l'expliquait ainsi (1 ) : « Sans contredit dans rétablissement de la monarchie les deux premiers ordres ont été égaux, et ils le sont encore, quoique le respect et la reconnaissance aient fait donner le pas au clergé. Ils ont depuis admis le Tiers-état aux assemblées sans doute pardes considérations de justice. Une des premières, dès lors, est que les distinctions n'y soient que de déférence et nullement d'autorité absolue (2). »

Dans ce but Mirabeau souhaitait que les officiers municipaux,qui devaient représenter le Tiers aux États provin* ciaux, fussent choisis parmi sa partie éclairée et restassent en fonctions le plus longtemps possible, et cela,dans Tlntention très louable de les rompre à la pratique des affriires et de leur donner dans les États le rôle qui devait revenir aux représentants du Tiers. Il indiquait également que la délibération en commun des trois ordres était désirable pour rapprocher les classes et les faire coopérer toutes également au bien de la province.

Quant aux attributions de ces assemblées, ce seraient les mêmes que celles des Étals existant dans les autres

(1) Mémoire sur les Etats provinciaux, 1757, p. 130.

(2) Ainsi se trouvait résolue, dès le milieu du siècle, par un esprit éclairé, bien que reste au fond aristocratique, cette question du ▼oie par tête et de la délibération en commun, sur laquelle devait venir se briser la monarchie dans les premiers jours de la Révolution. On peut même se demander par quel fatal aveuglement k royauté, qui n'était pas en somme intéressée dans la question, préféra laisser s'engager la Révolution plutôt que de céder sur ce point.

provinces <hi royaume : elles seraient relatives à Tadministration de la province, aux travaux publics et surtout à la lev^e derîmpôt. A ce dernier point de vue, Mirabeau indiquait qu'on pourrait calculer ce que rapportaient les provinces transformées en pays d'États, avant leur transformation, et qu'on imposerait les sommes ainsi obtenues sur les terres, entaille réel le, au moyen d'un cadastre, qui serait dressi? par l'assemblée des États. C'était là pour lui un des principaux avantages de la transformation des pays d'élection en pays d'Etats ; et, si on se rappelle ce que nous avons dit des inconvénients de la taille personnelle, on reconnaîtra que la réforme était en effet urgente. Or, pour Mirabeau, elle était liée à la réforme provinciale ellemême- On a cherché quelquefois, disait-il, à introduire la taille réelle dans les pays d'élection ; on n'y a jamais réussi, en 1 absence de corps qui pussent apprécier la valeur des biens de chacun avec toute l'impartialité nécessaire ; car, si Ton se fie à des commissaires qui reçoivent et contrôlent les déclarations, on risque de tomber dans l'arbitraire et la fantaisie : « 11 sera toujours impossible, ajoutait-il, de prendre une notion même générale et fautive de la qualité des biens et de lanature des revenus par le moyen des déclarations (1) », profonde parole, qu'il convient de renvoyer à ceux qui s'imaginent remédier aux défauts de notre régime fiscal actuel par le moyen d'un impôt sur le revenu global apprécié par voie de déclaration.

Telle était donc l'idée, que se faisait des États provinciaux le marquis de Mirabeau et le rôle qu'il leur attribuait. Sa conception ne présentait, nous l'avons dit, rien de bien

(\) Mémoire sur les Etats provinciaux^ 1757, p. 4.

original en elle-même, puisqu'elle était basée sur la consécration des formes existantes; mais Tidée de généraliser et d'étendre l'institution des États ne manquait pas de hardiesse et d'intérêt, au moment où cette institution était en butte à l'hostilité du pouvoir royal, au moment où elle était combattue comme contraire à l'égalité, qui devait exister entre toutes les provinces du royaume.

Le marquis de Mirabeau reconnaissait ironiquement que la suppression des privilèges des pays d'États était en effet un moyen de rétablir l'égalité, mais que, pour sa part, il aimait mieux la rétablir dans le bien que dans le mal, en élevant les pays d'élection jusqu'à l'heureux sort des pays d'États, plutôt qu'en rabaissant les pays d'États à la condition misérable des pays d'élection. « Il est certain, disaitil, que de supprimer les privilèges des pays d'États est un moyen de mettre plus d'égalité parmi les sujets. Celui que côte à côte d'un pauvre on avait inhumé le trouva son égal à tous égards. Quant à moi, je propose un autre moyen d'établir l'égalité : c'est de faire participer toutes les provinces aux avantages de celles qui ont des États (1). »

Ces avantages ne sont pas d'ailleurs des privilèges,et ce n'est pas comme tels que Mirabeau les défend, ce sont des règles d'administration supérieures, qui doivent être étendues à toute la France pour le plus grand profit du peuple et de la royauté,car la prospérité d'un État découle de Tentente et de la correspondance réciproque entre le chef et les sujets. « Que les princes, déclare Mirabeau (2), soient toujours en garde contre leur cour et jamais contre leur peuple : le pauvre ne demande qu'à labourer en paix, le bourgeois qu'à faire son commerce, le noble qu'à élever sa famille et la soutenir au service. » Et il terminait par

(1) Réponse aux objections, 4* partie de T Ami des hommes, t. II, p. 8.

(2) Mémoire sur les Etats provinciaux, 1757, p. 89.

une éloquente déclaration sur la misère des paysans, que les Etats provinciaux étaient plus à même de secourir que les agents du roi, parce qu'ils la connaissaient mieux.

« Le prince, ni ceux qui l'entourent, disait-il (1), ne peuvent bien connaître la misère des habitants de la campagne. On cite ce mot d'une reine très instruite qui,sur ce qu'on lui représentait que les pauvres gens mouraient de faim, dit : on peut vivre avec du pain et du fromage. Je ne vis jamais campagnard dire sur les choses de la ville une naïveté comparable à celle-là. Cette princesse imaginait sans doute que c'était le dernier période de la misère que de vivre ainsifCt je suis persuadé que les rois ignorent encore que ce serait le comble de la prospérité publique, que tous les paysans eussent, été et hiver, du pain bien dur, ce qu'il leur en faut pour eux et pour leurs enfants. C'est ce que les députés, qui composent les assemblées d'États^ et qui viennent de tous les coins d'une province n'ignorent pas. Ils représentent au maître leur accablement ; ils mêlent ces représentations de mille protestations de zèle et de fidélité. Le prince a-t-il des raisons pour insister, on accorde tout: ce consentement suppose de droit et de fait celui de tout le peuple ; don gratuit pour la conscience et la bonté du prince autant que pour son trésor. Au lieu de cela, tout est muet dans les pays d'élection. Jamais de plaintes qui ne soient des murmures, jamais de rapport direct du prince aux sujets, jamais d'acclamations pour sa prospérité, de protestations pour le bien de son service, de renouvellement du serment de fidélité. Les hommes y vivent comme des troupeaux sans pasteurs, dont le loup ravit tantôt Tun tantôt l'autre. Le maître, qui est le pasteur universel, est trop éloigné, et la garde étrangère à laquelle ils sont confiés est souvent celle qui les dévore. »

(l) Mémoire sur les États provinciaux, p. 137-138.