II. — ATTRIBUTIONS DU CONSEIL d'ÉTAT

Comme la composition d'un corps dépend de ses attributions, avant d'aborder Torganisation du personnel, nous nous sommes occupés des fonctions du conseil d'Etat.

Règlements, — Tout ce qui concerne l'administration pure, notamment les règlements d'administration publique, et les décrets en forme de règlement a donné lieu à peu de difficultés, et la commission a, sur ce point, adopté, presque sans débat, le projet du gouvernement, conforme d'ailleurs à un état de choses déjà ancien et éprouvé. Un membre cependant a présenté un amendement qui avait pour objet de distinguer les cas où le chef du pouvoir exécutif pourrait procéder par décret réglementaire et ceux où il serait obligé de prendre la forme des règlements d'administration publique. Jusqu'à présent, en effet, cette dernière forme n'a été obligatoire que pour l'exécution des lois portant renvoi de certaines matières à un règlement d'administration publique. En toute autre circonstance, le gouvernement a le choix discrétionnaire entre les deux manières de procéder.

L'auteur de l'amendement demandait qu'on étendit à la matière des règlements généraux une distinction qui se trouve dans la loi municipale du

t 11 est juste de faire observer que celte différence tient à des causes multiples et, en particulier, à l'absence de plusieurs avocats pendant les deux sièges de Pans.

18 juillet 1837, entre les arrêtés permanents et les arrêtés non permanents, et que les règlements permanents fussent soamis à la délibération du conseil d'Etat. Cette proposition n'a pas été adoptée parce que nous avons craint d'imposer à Tadministralion des formes qui entraîneraient trop de lenteurs. Il existe des règlements permanents très-longs, de véritables codes, dont la discussion aurait occupé des années un corps délibérant, qui sont en vigueur depuis longtemps déjà et qui peut-être, avec la procédure qu'on exige pour les règlements d'administration publique, ne seraient pas encore terminés.

Les administrés sont armés de garanties suffisantes puisque la loi ne rend obligatoires que les règlements légalement faits par Tadministration , ce qui permet de se défendre judiciairement contre les décrets entachés d'excès de pouvoirs. D'ailleurs quel serait l'intérêt de celte innovation ? Une longue expérience a démontré que la délibération du conseil d'Etat est ordinairement demandée si elle est possible, et que ni les minisires, ni les Chambres ne suppriment celte formalité, à moins d'y être contraints par lurgence.

Contentieux. — La compétence du conseil d'Etat en matière conienlieuse a soulevé plus de difficultés. La vieille querelle entre les tribunaux et l'administration a été réveillée, et nous avons entendu opposer au conseil d'Etat toutes les objections qui, depuis quarante ans, n'ont pas cessé d'être élevées contre les juges du contentieux administratif en général.

Le conseil d'Etat n'étant qu'une juridiction d'appel, plusieurs membres de la commission ont avec raison fait observer que cette controverse ne pouvait être utilement tranchée que dans un travail d'ensemble sur les juridictions. A quoi servirait-il, en effet, de supprimer le juge d'appel ? Ce serait diminuer les garanties des justiciables, si la suppression était pure et simple ; ce serait créer une organisation disparate, si l'appel était transféré aux cours de droit commun, le premier degré étant occupé par des conseils de l'ordre administratif. Cette fin de non-recevoir aurait suffi pour écarter la question comme inopportune, mais loin de nous en tenir à ce moyen évasif, nous avons voulu reprendre une fois encore cette question (|ui devrait être épuisée ; car elle a été, dans plusieurs rapports faits aux anciennes chambres, poussée à fond par des hommes qui portent les noms éminents de Portails, Lacave-Laplagne, Yatout, Dalloz, Dumon et Vivien *.

i M. Portails fit, à la Chambre des pairs, le rapport du projet de loi de 1833: — M. Lacave-Laplagne fut chargé du rapport à la Chambre des députés, sur le projel de loi qu'avait présenté en 1835 M. Persil, garde des sceaux. Un nouveau projet fui présenté, en 1837, à la Chambre des députés, et la commission chargée de l'examiner choisit M. Yatout pour rapporieur. Ce rapport concluait à la jaridictioo directe et à l'inamovibilité d'une partie du conseil, celle qui était appelée i prononcer sur le contentieux. — £n 1840, un nouveau projet fut présenté à Ja Chambre des députés ; il convertissait eu loi l'ordonnance du 12 novembre 1839. Le rapporteur, M. Vivien, ayant été appelé au ministère de la justice, M. Dalloz fut chargé de faire le rapport. Ce dernier concluait à la consiiiution

103 1*' RAPPORT DE U C01I1IISSI05.

Est-il vrai que radministration soit, comme on le lui a souvent reproché, juge dans sa propre cause ? Il faudrait, pour que l'objection fût fondée, que le jugement du contentieux appartint aux agents administratifs. Mais les conseillers d'Etat qm prononcent sur les pourvois ne sont pas les auteurs des faits dont les administrés se plaignent. L'administration, en effet, n'est pas un tout confus où Faction et la juridiction soient mêlées ; on y distingue, au contraire, avec soin l'action, la délibération et le jugement, et il n'y a pas de solidarité entre les autorités qui agissent et celles qui connaissent des réclamations. L'objection qu'on a souvent élevée contre la compétence des ministres, comme juges ordinaires du premier degré en matière contentieuse, et contre les préfets, comme présidents des conseils de préfecture, n'atteint pas le conseil d'Elat ; car une disposition expresse interdit aux conseillers de participer au jugement des recours dirigés contre les décisions qui ont été préparées par les sections auxquelles ils appartiennent. Cette restriction que nous avons écrite dans l'article 20 de notre projet n'est pas nouvelle ; nous lavons empruntée à des lois antérieures. L'observation tirée de ce que l'administration est juge dans sa propre cause, trouverait donc plus naturellement sa place s'il s'agissait d'un projet de loi sur les juridictions administratives du premier degré.

II est vrai que ni le conseil d'Etat, ni les autres juridictions administratives ne sont inamovibles. Est-ce une raison pour refuser aux conseillers d^Etat la qualité de juges? Si Tinamovibitité est un principe dont le maintien est désirable, parce qu'elle assure la dignité et l'indépendance des magistrats, elle n'est point essentielle, et nous démontrerons qu'en matière administrative elle aurait des inconvénients graves.

Qu'il appartienne à l'ordre administratif ou à l'ordre judiciaire, le juge doit appliquer les lois, les règlements ou les conventions des parties. Il prononce sur le droit {jus dicU) et, inamovible ou non, son devoir est de prendre pour guide les textes de la loi ou du contrat. Aussi n'avons-nous jamais compris cette Ihéorie qui, pendant longtemps, a eu cours et dont il ne serait pas impossible de trouver encore des partisans, d'après laquelle l'autorité administrative, quand elle juge, fait encore acte d'administration. Si cette formule signifie qu'en détruisant les résistances légales par l'expédition des procès, l'autorité qui les juge assure la marche de l'action administrative, cette proposition n'a que le tort d'être inutile, car c'est la pure affirmation d'un fait si évident qu'il n'est pas besoin de le faire observer.

d'une juridiction propre dans le sein du eonsAil d'État. — En 1843, le garde des seeaux présenta un nouveau projet à la Chambre des pairs, et le rapport fut confié à M. Persil. — A la Chambre des députés, la commission chargée d'examiner le projet nomma M. Dnmon rapporteur. Cinq séances furent consacrées à la discussion et la Chambre vota de nombreux amendements. Quand la loi revint à la Chambre des pairs, le travail fut adopié tel qu'il était sorti des délibérations de la Chambre des députés. Le projet devint la loi du 19 juillet 1845 qui demeura en vigUHur jusqu'à la révolution de février. —Le rapport de la loi du 3 mars 1849 fut fait par M. Vivien.

Qae SI, au contraire, on veut dire que, sous prétexte d*intérét général, le juge administratif peut se mettre au-dessus des droits privés et ne pas observer les lois on les conventions, on ne saurait assez protester contre cette idée qui n*est pas autre chose que la négation de la justice administrative. Pour assurer l'indépendance de Tadministration, il suffit de fixer les limites entre les agents et les juges, de manière que les premiers ne soient pas exposés aux empiétements des seconds. Si cet antagonisme venait à s'établir, le gouvernement deviendrait difficile, parce qu'à toutinstant sa marche serait entravée. Il faut, de toute nécessité, ou prévenir ces difficultés ou créer des moyens pour les détruire. Or, comment parviendrait-on à briser ces résistances si elles partaient de corps inamovibles ? Sous Tancien régime, la propriété des offices avait créé de grands embarras au gouvernement royal. Les parlements avaient mis la couronne au greffe, et, spécialement en matière de contributions, maintenu les privilèges en étouffant les projets de réforme dont plusieurs ministres avaient pris l'initiative.

C'est pour éviter le retour de semblables luttes que les lois de la Révolution et de l'Empire enlevèrent aux juges inamovibles toute attribution politique ou administrative et les transportèrent k des fonctionnaires révocables. L'amovibilité des juges administratifs a donc été établie non comme un moyen d'échapper à l'exécution des lois, mais pour détruire ou prévenir la résistance qui, sans cette précaution, aurait pu être érigée en système contre Tadministration. C'est la raison qui explique aussi pourquoi des dispositions formelles ont enlevé aux tribunaux ordinaires des matières qui leur appartiennent naturellement et notamment le contentieux des domaines nationaux, que la loi du 28 pluviôse an viii, article 4, a transféré aux conseils de préfecture. Si des procès qui soulevaient de profondes passions, où la révolution et Tancien régime se seraient tous les jours trouvés en présence, avaient été soumis à des juges inamovibles» l'exécution des lois sur les biens nationaux n'aurait pas été assurée.

Certes, nons n'entendons reconnaître, à aucun degré, le prétendu droit de l'Etat sur les biens des corporations ou des familles, et approuver, sous prétexte de politique, les spoliations légales. C'est l'honneur du consulat d'avoir réparé par une dotation les injustices commises envers les familles des émigrés et des proscrits. Mais il n'y a que la loi qui puisse utilement redresser les torts que la loi a causés, panser les blessures qu'elle a faites. Les tribunaux sont établis pour appliquer les lois et non pour les juger, ce qui les élèverait au-dessus du législateur, et ferait d'eux non une puissance indépendante, mais la seule puissance de l'Etat. C'est donc uniquement le principe de la séparation des pouvoirs, trop méconnu par les anciens parlements, que nous défendons ici, en montrant dans quelle anarchie la magistrature elle-même serait tombée sans la création des tribunaux administratifs. Des jurisprudences multiples seraient nées de la diversité des lieux et, suivant la composition du tribunal, les acquéreurs auraient été inquiétés 011 protégés. On était sûr, au contraire, que les conseillers de préfecture seraient, par leur amovibilité, maintenus dans les limites des lois et ne con-

trarieraient pas la pensée politique du gouveraement qui voulait faire respecter les ventes consenties au nom de la nation.

La justice et Tadministration sont deux pouvoirs dont il faut assurer la séparation. Cette séparation est désirable pour deux raisons : 1** parce que Je jugement des procès administratifs exige des connaissances spéciales qu'on ne trouverait que rarement chez des magistrats absorbés par Texamen de contestations privées ; 2« parce que le pouvoir judiciaire pourrait servir à des magistrats inamovibles pour arrêter l'action administrative et mettre, sinon le gouvernement, au moins l'administration au greffe.

Le conseil d'Etat, en matière contentieuse, a toujours été, de Faveu des personnes qui ont suivi ses décisions, une juridiction d'autant meilleure que la solution y est préparée par une instruction écrite et n'est jamais abandonnée au hasard. Comme Tappcl de toutes les affaires, sur quelque point du territoire qu'elles naissent, est porté à la seciion du contentieux, l'unité du tribunal a produit l'unité de jurisprudence, non-seulement sur l'application des lois, mais aussi sur la manière d'apprécier les faits. Les 27 cours d'appel, au contraire, introduiraient une diversité regrettable ; et la multiplicité des tribunaux aurait d'ailleurs l'inconvénient de soulever des questions de compétence territoriale qui ne peuvent pas se présenter d'après l'organisation actuelle.

La jurisprudence administrative, en matière contentieuse, s'est formée peu à peu ; elle est un exemple de ces institutions, comme il n'y en a peut-être pas d'autre dans notre pays, qui se sont développées petit à petit (çu<m per incrementum latens). Elle a tiré un remarquable parti de quelques dispositions générales, et notamment de la loi des 7-14 octobre 1790, qui établit le principe de la séparation des pouvoirs. Ces textes ont été la source de nombreux arrêts qui ont contenu les autorités administratives dans les limites de leurs attributions respectives et conservé aux citoyens les garanties protectrices de leurs droits. Pourquoi supprimer la seule création de ce genre que nous ayons ? Il est vrai que les juges du premier degré n'ont pas les mômes mérites. Est-ce uh motif suffisant pour diriger contre le conseil d'Etat des attaques qui seraient plus justement adressées aux conseils de préfecture ? Perfectionnons ce qui est imparfait, mais gardons-nous d'abolir une juridiction dont, jusqu'à présent, les décisions ont mérité l'approbation de tous ceux qui de près l'ont vue à Tœuvre.

La juridiction administrative a été combattue dans la commission par une orte minorité. Notre collègue, M. le duc de Broglie, en particulier, lui a porté de rudes coups en reprenant les objections que son père avait développées, en 1828, dans un article demeuré célèbre de la Revue française *. Il a soutenu que là où il y avait acte d'administration pure, tout recours au contentieux était impossible, et que si l'acte blessait des droits individuels.

1 w Resterait à déterminer entre quelles mains il conviendrait de déposer les attributions démembrées du contentieux administratif. Ces attributions sont toutes juridiques, il est vrai, mais toutes, nous Tavons dit, ne seraient pas également bien

il y avait un procès qu'il fallait renvoyer à des juges inamoTibles. M. le duc de Broglie n'était cependant pas d'avis qu'il y eût lieu d'attribuer aux tribunaux civils tous les Utiges de celte espèce ; il admettait qu'on pourrait charger des juridictions spéciales de statuer sur des questions qui leur seraient expressément réservées et, pour corroborer son opinion, il a rappelé qu'en Belgique, où les tribunaux civils connaissent du contentieux administratif, on trouve des juges spéciaux qui prononcent sur certaines affaires, notamment sur les réclamations en matière de contributions directes et de recrutement militaire.

Ce système a aussi des analogies avec d'anciennes institutions de notre pays, car avant 1789 le contentieux administratif appartenait à des juridictions spéciales, telles que les éhis^ pour les réclamations en matière de tailles ; les intendantSy s'il s'agissait de recours relatifs aux impôts nouveaux ; les tables de marbre^ pour les matières forestières; les chambres des compiesy pour tout ce qui concernait la perception des revenus domaniaux. Ainsi posée, la question se réduisait à savoir sïi valait mieux instituer des juridictions spéciales uniquement compétentes pour certaines matières déterminées, ou un système d'autorités qui auraient, en général, compétence pour toutes les affaires où se trouveraient réunis les caractères du contentieux administratif.

Or, comment pourrions-nous prendre parti entre ces deux opinions à l'occasion d'un projet de loi sur le conseil d'Etat ? Le problème intéresse toutes les juridictions administratives de première instance et d'appel, et nous ne pourrions entreprendre de le résoudre qu'en faisant un iravail d'ensemble sur la justice administrative de tous les degrés. La question est d'ailleurs réservée, et M. le duc de Broglie aura la faculté de la poser de nouveau si plus tard nous entreprenons de faire une refonte générale de nos lois sur ces matières.

Justice déléguée, — En ce qui touche la délégation du pouvoir de juger, la conunission, d'accord avec le projet du gouvernement, a modifié la législation qui jusqu'à présent avait le plus souvent prévalu, celle que notamment avaient consacrée la loi de l'an viii, l'ordonnance du 12 septembre 1839, la loi du 19 juillet 1845, et enfin la loi du 26 janvier 1852. Au lieu de n'attribuer au conseil d'Etat que la préparation des projets de décret et d'exiger, pour les rendre exécutoires, la signature du chef du pouvoir exécutif, nous avons délégué à l'Assemblée, délibérant au contentieux et même à la section

placées dans les mains des tribunaux ordinaires. On pourrait, sauf meilleur avis, les diviser en trois grandes calégories, à savoir:

c Celles qu'il serait sans inconvénient de remettre sur-le-champ aox tribunaux actuellement établis;

« Celles qui ne devraient leur être remises que sous certaines conditions, après certaines précautions prises ;

« Celles qui semblent exiger, soit la création , soit le maintien de iribunaui d'exception. » {Bévue française de 1828, p. iti et suiv. — Article de M. de liroglie.)

106 l*' RAPPORT DE LA COMMISSION.

du contentieux, le droit de décider par de véritables arrêts. Cette innovation a été combattue par plusieurs membres de la commission qui ont demandé le maintien d'une tradition fort ancienne d'après laquelle le conseil d'Etat, comme Tancien conseil du roi, n'est que Y organe de la justice retemse, La délégation d'ailleurs, ont-ils ajouté, n'est qu'un premier pas fait vers l'inamovibilité, et certainement la consécration du principe ne tarderait pas à être suivie de ses conséquences logiques.

La majorité de la commission n'a pas pensé que la délégation eût nécessairement l'inamovibilité pour corollaire. Depuis qu'ils ont été institués, en fan viu, les conseils de préfecture rendent des arrêtés exécutoires, et cependant leurs membres n'ont pas cessé d'être amovibles. Nous ne faisons donc qu'appliquer au second degré ce qui, pendant plus de soixante-dix ans, a été pratiqué au premier. Pourquoi, en effet, la justice administrative seraitelle déléguée pour la première instance et retenue en appel ? Il y a là une disparate inexplicable, et nous croyons qu'il faut la supprimer. Au reste, l'expérience a démontré que les [frojets de décret préparés par le conseil d'Etat, délibérant au contentieux, sont en fait de véritables arrêts, si bien qu'on a de la peine à citer des cas où l'homologation ait été refusée par le chef du pouvoir exécutif.

Pourquoi dès lors maintenir une fiction, et ne pas mettre dans la loi une disposition qui soit conforme à la réalité ? Nous le comprendrions si la faculté de refuser l'approbation pouvait influer utilement sur les décisions du conseil d'Etat ; mais il est reconnu que si le chef du pouvoir exécutif usait de ce droit, la bonne administration de la justice y perdrait beaucoup. Il y aurait à craindre que le caprice ou la passion politique ne fussent pas plus écoutés que l'avis mûrement délibéré par le conseil d'Etat ; ce pouvoir pourrait être aussi, avant le vote, un moyen de pression pour obtenir, par la menace d'une réformation, une majorité factice. Nous avons brisé une arme dont il serait possible de faire un si dangereux usage.

Dans le système de la délégation, le conseil d'Etat ne pourra plus, en matière de contraventions, abaisser la peine au-dessous du minimum légal, ce qu'il faisait jusqu'à présent en combinant le droit de grâce du souverain avec la puissance du juge. La grâce et le droit de punir seront à l'avenir séparés, et de là — nous le reconnaissons — résultera une légère cause de lenteur. Cette objection n'est pas grave en soi, et d'ailleurs il serait facile de la résoudre en permettant aux juridictions administratives de reconnaître les circonstances atténuantes et d'abaisser les amendes jusqu'aux limites des peines de simple police. Les partisans les plus décidés de la juridiction administrative sont d'avis que la répression des contraventions de grande voirie pourrait être rendue aux tribunaux correctionnels. Certes, la jurisprudence du conseil d'Etat et aussi celle des conseils de préfecture, en matière de grande voirie, n'a pas été plus rigoureuse que la jurisprudence de la Cour de cassation pour les contraventions de petite voirie. Sur certains points d'une très-grande importance, la justice administrative s est même montrée beaucoup plus indulgente que la justice ordinaire.

En matière d'alignement, par exemple, les juges de paix ordonnent la destruction de la besogne mal plantée, pour défaut d'autorisation, alors même qu'il n'a été causé aucun dommage au domaine public, tandis que le conseil d'Etat condamne seulement à l'amende pour défaut d'autorisation et n'ordonne la démolition que si les travaux sont confortatifs du mur de face. Néanmoins, et bien que les justiciables n'aient pas à se plaindre de la jurisprudence du conseil d'Etat, nous pensons que les contraventions de grande voirie affectent l'intérêt général de la même manière que celles de petite voirie, et que la division de compétence entre les tribunaux et les conseils de préfecture est une anomalie difficile à justifier. Mais comme une innovation sur ce point intéresse les conseils de préfecture aussi bien que le conseil d'Etat, elle ne peut trouver sa place que dans un travail d'ensemble sur les juridictions administratives.

Conflits, — La délégation au conseil d'Etat du pouvoir de juger n*est pas sans précédent. Elle avait été adoptée par la loi du 3 mars 1849 et l'expérience, quoique courte, prouva que ce système n'était pas moins que celui de la rétention favorable à la bonne administration de la justice. La délégation devait entraîner une modification du jugement des conflits d'attributions.

Les conflits ont presque toujours été considérés comme une partie du contentieux administratif, et leur décision a été préparée par le conseil d'Etat délibérant au contentieux. En 1848, la connaissance de ces litiges fut attribuée à un tribunal spécial d'une composition mixte, où le conseil d'Etat et la Cour de cassation entraient pour des parts égales. Nous vous proposons de rétablir cette juridiction comme conséquence de ce que nous avons décidé sur la délégation de la justice administrative. Lorsque cette justice était retenue, on pouvait soutenir que le chef du pouvoir exécutif, en vertu de sa prééminence sur les autorités en conflit, fixait les limites des juridictions et distinguait ce que le souverain avait gardé pour le décider lui-même en conseil d'Etat, d'avec ce qu'il avait délégué aux tribunaux. Encore cette explication n'était-elle pas exacte, puisque la délégation étant faite par des lois, il ne dépendait pas du pouvoir exécutif de dire où elle finissait, et que le pouvoir d'interpréter les lois appartient au législateur. Quoique insuffisante, cette justification de la compétence du conseil d'Etat en matière de conflits donnait satisfaciion aux esprits qui ne poussent pas l'analyse des questions jusqu'aux dernières extrémités ; elle nous ferait même défaut dans le système de la délégation, et il faut ou rétablir le tribunal des conflits, ou créer une institution analogue.

Le projet du gouvernement proposait de revenir à la composition du tribunal telle qu'elle avait été adoptée en 1849, et d'y appeler, en nombre égal, des conseillers d'Etat et des conseillers à la Cour de cassation, élus par leurs corps respectifs, avec le garde des sceaux pour président. Tandis que la loi de 1849 donnait, en l'absence du garde des sceaux, la présidence an ministre de l'instruction publique, le nouveau projet confiait au ministre de la justice le soin de désigner celui de ses collègues qui le remplacerait.

La majorité de la commission n'a pas adopté sans modification les propositions du gouvernement.

Si, pendant sa courte durée, le tribunal des conflits a rendu de grands services pour la pacification des procès de compétence, il nous a paru que ce résultat devait être attribué plutôt à la prudence des personnes qu'à la perfection de l'institution . L'organisation du tribunal des conflits, telle que le gouvernement vous propose de la rétablir, est périlleuse parce qu'elle est de nature à produire fréquemment des changements de jurisprudence. Il est probable, en effet, que sur plus d'une question, les conseillers d'Etat se porteront d'un c6té et que les conseillers à la Cour de cassation iront de l'autre. Ces deux fractions s'annulant, en ces cas, par leur opposition (il est naturel que sur des questions de compétence la divergence soit fréquente) la voix seule du président fera pencher la balance et la décision ne dépendra que de lui.

Or, les ministres sont fragiles parce qu*ils sont exposés aux accidents de la politique, et comme leur choix est déterminé par des considérations autres que leurs opinions sur les questions de droit, une modification ministérielle pourrait être la cause d'un changement de jurisprudence sur plusieurs questions. Avo ns-nous besoin de dire quelles seraient les conséquences de ces revirements ? Les procès qu'on pourrait croire les meilleurs seront perdus ; les plaideurs seront souvent trompés dans leur attente et les parties dont l'humeur processive ne craint pas d'intenter des actions téméraires seront favorisées par cette incertitude. Nous avons pensé qu'entre les conseillers d'Etat et les conseillers à la Cour de cassation il fallait placer un élément plus stable qu'un personnage politique, afin d'assurer, autant que possible, la permanence des solutions. La difficulté de remplacer le ministre de la justice, en cas d'absence, nous a confirmés dans notre opinion.

Certes, la disposition de la loi du 3 mars i849, qui appelait de droit le ministre de l'instruction publique à suppléer le garde des sceaux n'était pas irréprochable ; car la présidence pouvait être déférée, par Teffet de cet article, à un homme de lettres, à un journaliste, à un ministre purement politique et entièrement étranger aux questions de droit. La désignation par le garde des sceaux du ministre qui le remplacera ne nous parait pas un moyen meilleur de résoudre la difficulté. Sur qui le choix pourra-t-il porter? Les ministres de la guerre et de la marine auront aussi rarement que le ministre de l'instruction publique les connaissances nécessaires pour juger des questions de compétence. Le ministre de 1 intérieur est trop absorbé pour donner son temps à des affaires contentieuses, et d'ailleurs il serait à craindre qu'il n'apportât dans l'examen de ces questions une tendance exclusivement politique.

Le ministre des travaux publics dirige une administration qui est trop souvent intéressée dans les audiences de l'assemblée du contentieux, et quant aux ministres, soit des finances, soit du commerce, on les choisit souvent parmi les banquiers, les commerçants et les industriels. Or, nous pouvons dire, sans qu'aucun d'eux ait le droit d'en être blessé, que probablement ils

1*' RAPMRT DE u coimnssioN. 109

ne sont pas tous préparés au jugement des conflits, c'est4-dire des questions les plus ardues du contentieux administratif. Nous n*avons pas, en conséquence, admis la présidence du garde des sceaux soit parce que, sous le régime parlementaire surtout , les ministres sont exposés à de fréquents changements, soit parce qu*il est difficile de le suppléer en cas d'empêchement. Nous vous proposons d'ajouter aux six personnes qui seront élues par le conseil d'Etat et la Cour de cassation trois autres membres que l'Assemblée nationale choisira au scrutin secret et à la majorité absolue. Avec cette addition, la présidence du garde des sceaux, n'aurait pas, au même degré que s'il était seul, Tinconvénient de la mobilité ; elle offrirait d'un autre côté l'avantage de donner à ce tribunal un lustre digne de l'importance de ses fonctions. Préoccupée cependant des variations de la jurisprudence, votre commission n'a pas voulu, à un degré quelconque, introduire dans la composition du tribunal des conflits une cause de changement, et sacrifiant l'éclat de l'institution pour mieux assurer la stabilité de ses décisions, elle a préféré à la présidence du garde des sceaux celle d'un membre désigné par ses collègues.