III. — NOMINATION DU PERSONNEL

Conseillers d'Etat — La nomination par l'Assemblée de trois membres du tribunal des conflits se lie avec le mode que nous vous proposons d*adopter pour la désignation des conseillers d'Etat. Votre commission a été d'avis qu'il fallait revenir au système de la constitution de 4848 et faire élire les conseillers d'Etat par l'Assemblée nationale. Voici les raisons qui nous ont déterminés à nous éloigner, sur ce point important, de la proposition du gouvernement.

Si le conseil d'Etat n'est pas, en règle générale, chargé de préparer les lois, cependant les ministres et l'Assemblée peuvent, par un renvoi spécial, le charger de ce soin. Ce qui n'est pas obligatoire est non-seulement permis, mais, en beaucoup de cas, désirable, et nous ajoutons que la faculté de soumettre un projet de loi au conseil d'Etat sera exercée avec plus ou moins de fréquence suivant le degré de confiance que l'Assembk'e aura dans les membres du conseil. Or, si les conseillers sont nommés par les députés, ils seront animés du même esprit et jouiront d'un grand crédit auprès de l'Assemblée. Il pourrait môme se faire que le renvoi devint habituel et, qu'en fait, les attributions législatives du conseil d*Etat fussent aussi éXendues qu'elles Tétaient en droit sous le régime de l'obligation consacré par la constitution de 184S.

Les règlements d'administration publique nous fournissent un argument analogue au précédent. Ce qui est vrai dans la période antérieure au vote de la loi Test aussi dans celle qui suit. Lorsque la réglementation de certaines matières a été renvoyée au conseil d'Etat, il importe que les dispositions additionnelles ne soient pas en contradiction' avec la loi même. Or, le meilleur moyen d'assurer Tharmonie entre la volonté du législateur et les

mesures relativement secondaires destinées à en assurer Texécution, c*est de faire nommer par TAssemblée les conseillers qui seront chargés de compléter son œuvre.

Même pour les avis relatifs aux affaires administratives, nous crosrons qu'il est facile de justifier notre proposition. On objecte, à la vérité, que le gouvernement ne pourra tirer aucun parti de ses délibérations si elles émanent d*hommes qui n'auraient pas sa confiance. Le gouvernement étant luimême constitué par la majorité des députés, il serait extraordinaire que de bonnes relations ne s'établissent pas entre le pouvoir exécutif et le conseil d'Etat provenant de la même source. Nous ferons remarquer d'ailleurs qu en matière d'administration pure, les avis du conseil d'Etat ne sont pas obligatoires, que les ministres peuvent s'en écarter et que leur resposabililé est entière, quelle que soit l'opinion du conseil. Ce qui est désirable, c'est que le gouvernement reçoive des avis exprimés avec une entière liberté et que ces avis ne s'écartent pas de la pensée de la loi. La nomination par TAssemblée est à ce point de vue une garantie.

Nous ne nous sommes pas arrêtés à l'objection tirée de ce que les juges étant nommés par le chef du pouvoir exécutif, il y aurait anomalie à faire désigner autrement ceux qui seront chargés, à titre de délégation comme les autres magistrats, de statuer sur le contentieux administratif. La nomination par le chef du pouvoir exécutif n'a rien d'essentiel, et la preuve en est que les prud'hommes ainsi que les juges du tribunal de commerce sont désignés par l'élection. La loi du 3 mare 1849 nous fournit un autre exemple puisque les membres du tribunal des conflits, au lieu d'être nommés {lar décret, étaient élus par leura corps respectifs. Il n'y a donc rien qui choque les idées reçues dans un projet où des fonctions judiciaires sont attribuées à des conseillera d'Etat dont le choix est confié à l'Assemblée. C'est une exception ajoutée à d'autres exceptions.

L'élection par l'Assemblée n'aura-t-elle pas pour conséquence de créer une espèce d'inamovibilité ? La révocation des conseillera d'Etat n'est pas la moins difficile des questions dont nous ayons eu à nous occuper. La loi de 1849 l'avait résolue en disposant qu'à chaque législature le conseil d'Etat serait renouvelé, par moitié, d'après un ordre déterminé par voie de tirage au sort. C'était remettre au hasard la désignation des conseiUera qui seraient soumis à réélection. Il pouvait se faire que, par ce moyen, on fit sortir ceux qu'il eût été plus désirable de conserver et qu'on laissât sur leura sièges les membres qu'il agirait été peut-être moins regrettable de remplacer. D'un autre côté, avec cette mobilité, le conseil d'Etat cessait d'être une carrière ; il n'offrait que des situations fragiles comme toutes les positions politiques, et il devenait difficile de le composer de sorte que la capacité professionnelle y fût prédominante.

La commission s'était arrêtée d'abord à l'idée de faire révoquer les conseillera d'Etat par l'Assemblée, sur la proposition du gouvernement. Cette combinaison aurait le danger de mettre en présence les deux grands pouvoira de l'Etat, et la contrariété de vues, si elle venait à se manifester, pour-

rait créer une lutte d'autant plus fâcheuse que pour une question de personnes, dont l'importance est secondaire, elle aboutirait à compromettre la dignité de Tun ou de l'autre pouvoir. Pour éviter ces périls, nous vous proposons de donner au président de la République la faculté de suspendre les conseillers d'Etat pour deux mois. A l'expiration de ce délai, le conseiller suspendu reprendra de droit ses fonctions, à moins que l'Assemblée ne prononce sa révocation. Par cela seul qu'il y aura suspension, l'Assemblée pourra d'office se saisir de l'affaire, et en régler les suites suivant les conseils de sa propre sagesse. Ainsi chaque pouvoir agira dans sa sphère et il n'y aura pas de choc entre l'Assemblée et le président de la République. Le décret de suspension sera, par sa propre force, exécuté pendant deux mois, et ne sera, pour la Chambre, qu'une occasion de décider s'il ne faudrait pas pousser la rigueur jusqu'à la destitution.

Maîtres des requêtes. — Après avoir réglé ce qui concerne la nomination et la révocation des conseillers, nous nous sommes occupés des fonctionnaires qui leur servent d'auxiliaires, des maîtres des requêtes et des auditeurs. La nomination des premiers a toujours été faite par le chef du pouvoir exécutif, même d'après la conbtitution de 1848 et la loi organique de 1849. Nous vous proposons de consacrer encore une fois ce système, en ajoutant cependant une condition qui n'a jamais été exigée et qui nous a paru être de nature à garantir la bonté des choix. A l'avenir, le gouvernement sera éclairé par les présentations du président du conseil d'Etat, délibérant avec tous les présidents de section. Nous ne faisons pas de catégories pour limiter les choix du pouvoir exécutif et même les présentations faites par les présidents n'auront pas un caractère obligatoire.

Evidemment, les maîtres des requêtes seront presque toujours choisis parmi les auditeurs. Mais nous avons pensé que la puissance des titres à l'avancement serait assez forte pour protéger ces derniers, et c'est pour cela qu il nous a paru être inutile de resserrer le gouvememeut dans des limites trop étroites. Notre projet ne réserve doue pas aux auditeurs un certain nombre de vacances, parce que nous sommes certains que la proportion, pour si forte qu'elle fût, serait dépassée dans l'application. C'est dans le corps des maîtres des requêtes que s'élèvera une pépinière où l'Assemblée pourra plus tard choisir des conseillers et où certainement elle les prendra souvent, bien que son droit d'élire ne soit pas restreint par des conditions, et qu'en cette matière, comme en toute autre, sa souveraineté soit entière.

Auditeurs, — Quant aux auditeurs, nous vous proposons de les faire, comme en 1849, nommer au concours et de remettre en vigueur le règlement qui fut adopté à cette époque. L'expérience du concours a si bien démontré la supériorité de cette épreuve sur l'examen que, sous l'Empire, après une interruption assez courte, il a été rétabli et sérieusement pratiqué. Mais, dans cette dernière période, le concours ne mettait en présence que des candidats agréés par le gouvernement. Il nous a paru préférable d'ouvrir, comme on l'avait fait en 1849, la Uce à tous les concurrents, à la seule condition, pour chacun d'eux, d'être porté sur la liste arrêtée par le président

112 1*' RAPPORT DE LA GOMHISSIOlf.

du conseil d'Etat délibérant avec les présidents de section. L'examen des présidents portera sur les titres du candidat et leur déciâon n'aura pas un caractère discrétionnaire ; ils dédderont seulement le point de savoir si les conditions réglementaires sont remplies. Ils apprécieront en outre si les concurrents ont la moralité qu'on est en droit d'exiger de tout fonctionnaire public, surtout de ceux qui composent un des premiers corps de l'Etat. Quelque libérale que soit notre loi, nous tenons, à rentrée d'une telle carrière, Thonneur de la personne pour an élément de capacité non moins indispensable que rintelligence et le savoir.

Le projet du gouvernement proposait de nommer vingt^quatre anditeurs et de les placer tous dans une situation égale. Votre commission a pensé qu'il valait mieux porter le nombre à trente et les diviser en deux classes, Tune de dix el l'autre de vingt.

L'audilorat a deux destinations qu'il ne faut pas confondre. Il est la pépinière où se forment les maîtres des requêtes et, d'un autre côté, c'est une école d'administration pour les agents et fonctionnaires des services actifs, les préfets, les sous-préfets, les secrétaires généraux, les conseiUers de préfectures. On comprend que les auditeurs, s'ils entrent au conseil seulement pour y faire leur instruction administrative, n'y restent pas indéfiniment et que, leur noviciat terminé, ils cèdent la place à de plus jeunes. Quelle raison y a-t'il, au contraire, de faire sortir les auditeurs qui peuvent aspirer à devenir maîtres des requêtes et qui d'ailleurs ont l'intention de faire leur carrière dans le conseil ? N'est-ce pas interrompre leur préparation au détriment du bon recrutement des rapporteurs? C'est pour faire disparaître une imperfection dont les inconvénients ont été souvent signalés, que nous vous proposons de diviser les auditeurs en deux classes et d'établir, pour chacune d'elles, des conditions distinctes d'admission et de situation.

La première sera composée de dix auditeurs ; la durée des fonctions dans cette catégorie ne sera pas limitée, et les candidats qui seront sortis victorieux du concours pourront, dans cette position, attendre le progrès de leur carrière, d'autant mieux que nous proposons d'y attacher un traitement égal à la moitié du traitement des maîtres des requêtes. Ne seront d'ailleurs admis à ce concours d'un degré supérieur que les auditeurs de deuxième classe. Après s'être formés, pendant quatre ans, à la grande école du conseil d'Etat, les auditeurs consulteront leurs forces et un nouveau concours fera le triage entre ceux qui resteront au conseil et ceux qui en sortiront soit pour rentrer dans la vie privée, soit pour occuper les postes de l'administration active.

Nous ne doutons pas que l'espoir de s'élever à la première classe n'entretienne, parmi les auditeurs de la deuxième, une émulation féconde, et ne provoque des efforts qui profiteront au recrutement de l'administration active. Ceux qui ne triompheront pas dans le concours porteront dans les services dont ils seront chargés l'instruction qu'ils auront acquise en se préparant aux épreuves. Enfin, celte combinaison offrira l'avantage de ne pas laisser au hasard le choix entre les auditeurs qui sortiront et ceux qui feront

leur earrière dans le conseil. Jusqu'à présent, en effet, le sort des auditeurs a toujours dépendu du nombre de places qui venaient à vaquer parmi les maîtres des requêtes, pendant une courte période de quatre ou cinq ans.

On objectera sans doute qu'avec cette innovation il sera difficile de faire un échange constant entre le conseil d'Etat et Fadministration active. Souvent, en efTety nous avons entendu dire que Tauditorat devait fournir les sons-préfets ; que les sous-préfets rentreraient au conseil d'Etat comme maîtres des requêtes ; que ceux-ci retourneraient, après quelques années, dans les départements comme préfets, et qu'enfin les conseillers d'Etat seraient, en grande partie, choisis parmi les préfets. Ce mouvement n'a jamais été fait que sur le papier, et il ne s'est pas encore trouvé un ministre assez ferme pour forcer le personnel du conseil d'Etat à exécuter ce programme. On n'en a pas moins sacrifié à cette théorie et les intérêts des aucOteurs et ceux du recrutement des maîtres des requêtes.

Les auditeurs de deuxième classe ne recevront pas d'indemnité. Cette fonction, en effet , n'est qu'une préparation à la carrière et non la carrière elle-même, un moyen de s'instruire, une véritable école d'administration. Or, la fréquentation d'une école pour se préparer à des épreuves n'est pas, en général du moins, dotée d'un traitement. Cette gratuité n'est donc pas contraire aux idées démocratiques, car il n'y a pas plus de motifs pour donner un traitement aux auditeurs de seconde classe qu'il n'y en aurait pour accorder un semblable avantage aux élèves de nos facultés. En résumé:

Les auditeurs de deuxième classe seront nommés au concours pour quatre ans et ne recevront pas d'indemnité. Ils seront après 'quatre ans de service, admis à concourir pour la première classe. Ceux qui seront nommés toucheront un traitement égal à la moitié de celui des maîtres des requêtes et leurs fonctions ne seront pas limitées à une période de temps déterminée.

Une disposition transitoire admet à prendre part aux épreuves du concours de la première classe qui sera ouvert immédiatement après la promulgation de la loi , seulement les auditeurs qui ont été attachés soit à l'ancien conseil d'Etat, soit à la commission provisoire. Cette disposition exige seulement que les concurrents aient moins de trente ans. Il était impossible de faire rentrer au conseil d'Etat les 80 auditeurs qui étaient en fonctions avant le décret du 15 septembre 1870. Ces fonctionnaires ne pouvaient d'ailleurs invoquer aucun droit acquis, car ils n'étaient nommés qu'à titre temporaire et sortaient par groupes tous les cinq ans. Notre projet les traite avec bienveillance puisqu'il les appelle à profiter seuls, pour le premier concours, d'une amélioration que prée la nouvelle loi et sur laquelle, par conséquent, ils n'avaient pas compté à leur entrée dans la carrière. D'un autre cété, ceux qui ne sortiront pas victorieux de cette épreuve ne perdront pas leurs titres au choix du gouvernement pour les services de Tadministration active.

Préêidents, — La nomination des conseillers par l'Assemblée nous a paru

coHSBiL d'état. 8

114 l'^ BAPPORT DE U COMMISSfON.

entraîner la désignaiion du président da conseil d*Et&t et des pré»dent8 de section par leurs collègues. Le choix par l'élection ne pourra qn'èCre le résultat d*une confiance et d'une sympathie qui donneront de l'autorité aux présidents et rendront plus rapide l'expédition des afiiaires. Pour les présidents de section, nous n'avons pas renfermé le droit de suffrage ni le droit d*éligibilité dans chacune des sections spéciales. Nommés par rassemblée générale, les présidents auront dans leur section une situation plus importante que s'ils étaient sortis d'une élection restrenite. On pourra d'ailleurs par ce moyen donner l'avancement sur le corps entier et prendre les plus capables, à quelque section qu'ils appartiennent.

Le gouvernement proposait, dans son projet, de ne nommer qn*an viceprésident et d'attribuer la présidence au garde des sceaux. Une antre disposition du même projet n'appelait au fauteuil les présidents de section qu'en l'absence des ministres et ces derniers dirigeaient la délibération toutes les fois qu'ils assistaient à la séance. Il nous a paru que ces dispositions diminueraient les présidents sans rehausser les minbtres et qne, d'un autre côté, l'indépendance des avis du conseil pourrait être amoindrie. La présidence des ministres, même celle du garde des sceaux, s'il faut en juger par les précédents, serait rarement effective. Pourquoi dès lors séparer le titre de la réalité et conférer, à des fonctionnaires presque toujours absents, un emploi qui deviendrait à leur égard purement fictif? La présidence des ministres serait d'ailleurs inconciliable avec l'article qui, dans le projet de la commission, ne leur accorde voix délibérative que dans les affaires de leur département ministériel.

Le projet du gouvernement donnait à tous les ministres simultanément rang, séance et voix délibérative aux assemblées générales du conseil d'Etat. Cette proposition nous a paru être dangereuse parce qu'elle est de nature à changer la majorité ordinaire du conseil d'Etat et à modifier brusquement la jurisprudence. Il suffit de donner rang, séance et vobc délibérative à chaque ministre dans les questions et a^iaires de son ressort. Par ce moyen on introduira dans la discussion cehii des ministres qui est le mieux en état de l'éclairer, et on évitera l'inconvénient d'altérer la pensée du conseil d'Etat.

Service extraordinaire. — Après avoir réglé la position des ndnistres dans le conseil, nous avons été conduits par l'assodation des idées à nous occuper du service extraordinaire. La loi du 26 janvier 4852, reproduisant, en ce point comme en beaucoup d'autres, celle de l'an vm, distinguait le service ordinaire hors sections et le service extraordinaire. Au premier appartenaient les directeurs et secrétaires généraux qui étaient appelés, avec voix délibérative, aux assemblées générales seulement, et ne prenaient pas part aux travaux des sections. Quant au service extraordinaire, c'était surtout une distinction honorifiqfue conférée à des conseillers, maîtres des requêtes et auditeurs qui, sortant du conseil, désiraient s'y rattacher par une qualification propre à leur donner du relief. En règle générale, les conseillers du service extraordinaire ne prenaient aucune part aux travaux du con-

l«r RAPPORT DE U COMMISSION. 115

seO d'Etat, soh en assemblée générale, soit en section, à moins qu'ils n*y fassent expressém^t appelés par un décret, et ce décret n'avait de valeor que pour Tafiaire spéciale à Toccasiim de laquelle il avait été rendu.

Le service ordinaire hors sections a plus d^une fois altéré la sincérité des avis du conseil d'Etat. Les conseillers de cet ordre qui, le plus souvent, n'assistaient pas aux séances, s'y rendaient quand il s'agissait de faire prévaloir une opinion dont le triomphe était désiré. Cet empressement rappelait les fournées que les rois d'Angleterre ont quelquefois introduites à la Chambre des lords pour en changer la majorité. A notre avis, ce qu'il y a de mieux à faire pour procurer une association utile de k théorie avec la pratique administrative, c'est de donner aux directeurs et secrétaires généraux le titre de conseillers en service extraordinaire, avec voix délibérative, mais seulement dans les affaires ressortissant à leur administration, et voix consultative dans toutes les autres. Le titre de conseiller leur donnera le droit d'entrer au conseil sans y être convoqués spécialement. Grâce à cette qualité, ils n'y seront pas reçus comme des étrangers et y jouiront d'une autorité d'autant plus grande que leur situation ne sera pas inférieure à celle des autres membres. D'un autre côté, leur concours éclairera la majorité sans la dénaturer.

Nous nous sommes denïandé s'il n'y aurait pas un défaut de cohérence à foire siéger ensemble des conseiUers dont les uns seront nommés par l'Assemblée et les autres par décret. En y réfléchissant, il est facile de voir que cette contradiction n'est pas réelle et qu'il est naturel de faire désigner par le chef du pouvoir exécutif les membres qui doivent former le lien entre le conseil d'Etat et l'administration active. Au fond, les attributions des conseillers en service extraordinaire, telles que nous vous proposons de les régler, ressemblent à celles des maîtres des requêtes et le titre de conseiller leur est conféré surtout ad hùnorem. — • Quant à ceux qui veulent se retirer avec une distinction honorifique, le titre de conseiller d'Etat honoraire suffira pour leur donner satisfaction, d'autant mieux que c'est celui qui a été adopté pour d'autres fonctions, même très-haut placées, notamment pour la Cour des comptes et la Cour de cassation. L'honorariat, parce que le droit de siéger n'y est pas attaché, ne comporte aucune limitation de nombre ; il en est autrement du service extraordinaire. Pour éviter Tencombrement des séances, nous vous proposons d'adopter le maocmum de quinze que la loi de 1852 avait fixé pour le service ordinaire hors sections. Les conseillers en service extraordinaire ne seront d'ailleurs pas exclus des réunions des sections ; c'est même là qu'ils peuvent se rendre le plus utiles pour l'éclaircissement des affaires que leurs bureaux ont préparées.

Le service extraordinaire tel que nous vous proposons de l'organiser, aura, nous n'en doutons pas, les résultats que M. Dumon, dans son rapport de 4843 à la Chambre des députés, avait heureusement formulés en ces termes: c U est l'instrument d'une action et d'une réaction réciproque qui donne aux faits administratifs une juste influence sur la jurisprudence du oonseil d^Btat et qui rend à la jurisprudence du conseil d'Etat une juste influence sur la

116 1*' RAPPOHT DE U COMMISSION.

pratique administrative. Cette communication ne s'établirait qulmparfutement par voie de correspondance ou par voie d'enquête. Les înfonnationB écrites sont toujours incomplètes ; les consultations orales placeraient l'administration dans une situation d'infériorité ; cette mission serait éludée ou mal remplie. L'association du conseil d'Etat avec l'administration ne se réalise entièrement que par la participation avec les mêmes titres et les mêmes droits, à une délibération commune. « La voix consultative dans toutes les affaires avec la voix délibérative pour celles qui ressortissent à leur service et le titre de conseiller d'Etat, tels sont les moyens qui nous ont paru suffisants pour établir ce que M. Dumon appelait t la délibération commune avec les mêmes titres et les mêmes droits. »

Nous vous proposons aussi d'adopter la disposition du projet du gouvernement qui permet d'appeler toutes les personnes capables de donner an conseil des renseignements sur une question déterminée. Le service extraordinaire fournira sans doute les lumières de la pratique pour les cas les plus fréquents ; mais il pourrait se présenter des affaires sortant du cerde des connaissances administratives et pour lesquelles il faudra recourir à des spécialistes. La faculté que nous donnons au conseil d'Etat d'appeler offidelr lement ces derniers complétera le service extraordinaire.

Division en sections. — En combien de sections sera divisé le personnel du conseil d'Etat? A qui appartiendra le droit de fixer le nombre des sections? Le projet du gouvernement, portait que cette division serait faite par des décrets du président de la République.

Plusieurs membres de la commission ont proposé de fixer cette divisioa dans la loi même. Mais ki majorité a pensé que cette répartition législative aurait des inconvénients en cas de suppression ou de création d'un ministère; car il faudrait toucher à la loi pour modifier la division, ce qui serait une gêne sans utilité. Il est vrai que la loi de 1852 avait elle-même divisé le conseil d'Eiat en cinq sections ; mais, par une autre disposition (Art. 10, J dernier), elle autorisait les modifications par décret. Nous avons fixé à cinq le nombre des sections sans déterminer les attributions de chacune d'elles, ce soin étant réservé au président de la République. Chacune sera composée d'un président et de quatre conseillers, sauf celle du contentieux qui aura sept membres. Ainsi les conseillers en service ordinaire seront au nombre de 28, le président du conseil d'Etat et les présidents de section compris.