II. — Devoirs de l’Etat agissant comme

personne civile.

« Au Roi, dit l’article 2g de la Constitution, appartient le pouvoir exécutif. »

C’est dans l’exercice de ce pouvoir que l’Etat se trouve amené à représenter la société comme personne civile vis-à-vis d’autres personnes.

« Quand il agit comme personne civile, dit M. Giron (Droit administratif, I.), l’Etat a des intérêts et des droits de même nature que ceux des simples citoyens ; il traite de gré à gré avec eux sur les bases de l’égalité, il les oblige envers lui et s’oblige envers eux. Il est alors soumis à l’application de l’art. idSq du C'ode civil, par cela seul que la loi ne stipule aucune exemption en sa faveur. »

L’art. 1384 du Code civil dit que « les commettants sont responsables du dommage causé par leurs préposés dans les fonctions auxquelles ils les ont employés ».

La responsabilité qui incombe à l’Etat est l’obligation qu’assume tout être intelligent et libre de subir les conséquences de ses actes. (Giron, Droit administratif, I.)

Il suit de là que si l’Etat agissant comme personne civile a des intérêts et des droits de même nature que ceux des simples citoyens, il a aussi, en vertu de sa responsabilité, des devoirs de même nature que ceux des simples citoyens.

Lorsque l’Etat administre et entretient le domaine public, lorsqu’il transporte les voyageurs et les marchandises, lorsqu’il fait des achats importants et exécute des travaux publics, il agit comme personne civile. Il a donc des intérêts, des droits et des devoirs, et il est assimilable au point de vue légal aux simples citoyens.

Il ne leur est pas moins assimilable au point de vue moral.

Il n’y a qu’une justice et qu’une morale. L’Etat, agissant comme personne civile, doit respecter l’une et l’autre dans ses rapports avec les particuliers, comme les particuliers eux-mêmes sont tenus de le faire dans les rapports qu’ils ont entr’eux.

C’est d’ailleurs ce que l’Etat a compris, et c’est ce qu’il pratique déjà dans un grand nombre de cas.

Ainsi, lorsqu’il recourt à l’adjudication publique

pour exécuter des travaux ou faire des commandes d’utilité générale, l’Etat, par son Cahier général des charges (art. 7), interdit aux entrepreneurs de travailler tant les dimanches et les jours de fête légale, qu’en dehors des heures habituelles de travail. L’Administration se réserve le droit de pourvoir d’office, aux frais de l’entrepreneur, aux mesures que ce dernier négligerait de prendre pour la sauvegarde, soit de la sécurité publique, soit de la sûreté des ouvriers de l’entreprise (art. i5). Elle agrée les ouvriers de l’entrepreneur, ahn d’écarter ceux qui ne rempliraient pas les conditions de capacité, d’activité et de moralité voulues (art. 27).

Dans certains cahiers des charges spéciaux, l’Etat stipule que les heures de travail de nuit seront payées aux ouvriers un tiers en plus que les heures de jour (cahier des charges n° 36 de i8gi, Flandre Orientale, entretien des routes de l’Etat; p. 46 : n°® 146 et 144).

Lorsqu’il engage directement ses auxiliaires, soit ouvriers, soit fonctionnaires, l’Etat détermine lui-même, comme le ferait un simple particulier, les salaires des ouvriers et les traitements des fonctionnaires qu’il emploie. Il fixe leur nombre d’heures de travail, s’occupe de leur pension de retraite, distribue des « secours exceptionnels aux ouvriers qui, par suite de malheurs de famille ou d’autres circonstances, se trouvent dans une position digne d’intérêt et, en cas de décès, aide leurs familles à payer les frais de dernière maladie

et les funérailles » (Art. ii du budget amendé du Ministre des Chemins de fer, postes et télégraphes pour l’exercice 1893).

En un mot, l’Etat agit comme le ferait tout patron soucieux de ses devoirs.

Ce qui amène cette intervention, c’est la volonté qu’a l’Etat d’être juste, de rétribuer ses auxiliaires de chaque catégorie suivant leur mérite et de façon qu’ils puissent, dans la limite des services qu’ils rendent à la société, trouver dans leur salaire ou dans leur traitement le moyen de subvenir convenablement à leurs charges de famille et à leurs charges sociales.

S’il n’était pas mû par un devoir de justice et un sentiment de convenance, on se demande ])Ourquoi l’Etat ne mettrait pas en adjudication publique les places et les fonctions publiques dont il dispose?

Pourquoi, au concours scientifique qu’il ouvre aujourd’hui pour l’obtention de certaines places, il n’ajouterait pas un concours relatif aux émoluments ? Pourquoi il n’accorderait pas la préférence à celui des candidats qui, aux conditions de capacité et d’honorabilité voulues, joindrait l’offre du plus fort rabais en fait de traitement ?

Le législateur lui-même a du reste nettement ouvert la voie, dans cet ordre d’idées, à l’Etat agissant en qualité de personne civile. Citons notamment la loi scolaire du 20 septembre 1884, fixant le minimum du traitement des instituteurs communaux. Citons également la loi du 3 1 août 1891,

portant tarification et recouvrement des honoraires des notaires.

L’art. I de cette loi s’exprime ainsi : « Le Gouvernement est autorisé à taril'er les honoraires, vacations, droits de rôle ou de copie, frais de voyage, de séjour ou de nourriture dûs aux notaires pour les actes instrumentaires ou autres de leur ministère ».

Et l’exposé des motifs de M. Lejeune, ministre de la Justice, justifie en ces termes la loi proposée aux Chambres : « La rémunération due aux

notaires pour les actes et opérations de leur ministère donne lieu, dans l’état de la législation actuelle, à des difficultés préjudiciables tant aux intérêts de ces officiers ministériels qu’à ceux du public.

» Tandis que tous les actes des avoués et des huissiers sont soumis à une tarification légale, la plupart des actes des notaires y échappent., ,

» Cette situation incertaine provoque des plaintes en sens divers. Elle expose les notaires et les particuliers à des exigences et à des revendications qui compromettent la dignité du notariat... La sécurité du notariat est d’intérêt public. »

Aussi le législateur, prenant en considération cet intérêt public, assure-t-il aux notaires, comme aux avoués et aux huissiers, un minimum d’honoraires, en même temps qu’il met les particuliers à l’abri d’exigences exagérées de leur part en fixant des tarifs que ces officiers ministériels ne peuvent point dépasser.

Enfin, toujours dans le même ordre d’idées, nous voyons l’Etat législateur garantir un minimum d’intérêt ou de produit à certaines entreprises particulières. C’est ainsi que l’art. 38 du budget amendé du Ministère des chemins de fer, postes et télégraphes, pour l’année i8g3, porte un crédit de 120.000 francs libellé comme suit :

« Indemnités à payer aux concessionnaires ou entrepreneurs de lignes régulières de navigation transatlantique, en vertu de conventions ou d’arrangements particuliers, à titre de subvention, de minimum de produits garantis, etc(ij. »

Pourquoi l’Etat accorde-t-il cette subvention à titre de minimum de produit? Apparemment parce qu’il est d’intérêt général que l’entreprise se maintienne, et que ce maintien est jugé impossible ou difficile sans le concours de l’Etat. L’Etat agissant en qualité de personne civile nous apparait donc, dans ces divers cas, comme un simple cito}’en dont les intérêts, les droits et les devoirs règlent les actions.

Quels sont, plus spécialement, les devoirs de l’Etat vis-à-vis de la généralité des citoyens, lorsqu’il fait exécuter des travaux d’utilité publique

qj Voir également aux budgets annuels de la Dette publique les crédits destinés à garantir un minimum d’intérêt aux Compagnies de chemin de fer ; Raih'ays de la Flandre Occidentale, — Entre Samhre et Meuse, — Hasselt à Maeseyck, — Liégeois-Lirnbourgeois.

et lorsqu’il agit en qualité de personne civile?

. Il doit incontestablement à la communauté humaine l’emploi parcimonieux des derniers publics, — c’est ce qui justifie le mode d’adjudication publique, généralement adopté ; — mais il lui doit également, et à plus forte raison, la sauvegarde de la santé, des besoins physiques et moraux, de la dignité des ouvriers qu’il emploie.

Si l’Etat législateur est tenu envers la généralité — et personne ne le conteste — à se préoccuper de l’hygiène publique, s’il doit veiller à la salubrité des habitations, à celle des denrées alimentaires, à la bonne qualité des viandes de boucherie, s’il doit prendre, pour le maintien de la santé publique, des mesures de tout genre, qui pourrait contester les devoirs spéciaux qu’il contracte, comme personne civile, vis-à-vis des ouvriers qui exécutent, pour son compte et dans l’intérêt général, des travaux d’utilité publique?

Ces devoirs sont d’autant plus graves que l’Etat consacre directement et indirectement des sommes énormes, chaque année, aux travaux d’utilité publique, et qu’il fait ainsi travailler un nombre considérable d’ouvriers.

Il doit donc veiller, dans les limites du possible, à ce que les ouvriers qui travaillent pour son compte, dans l’intérêt général, nesouftrent, pendant ce temps, aucun dommage dans leur santé, dans leur dignité, dans leurs besoins physiques et moraux. A cette fin, il doit chercher notamment à ce que leur travail soit convenablement rémunéré.

[ Tel est le devoir que l’Etat, personne civile, ne

peut point perdre de vue ni méconnaître et qu’il 1 est tenu de remplir, au même titre que le serait

I un simple citoyen placé dans les mêmes conditions.

^ III. — Le miniimim de salaire et les entre-

prises de travaux publics.

Comment l’Etat remplira-t-il son devoir vis-àvis des ouvriers qui travaillent pour son compte?

Question délicate assurément, à cause du principe de la liberté des contrats qu’il faut respecter avant tout, à cause également de la variabilité des salaires, qui subissent à chaque instant l’influence des circonstances, des temps et des lieux.

L’idée du minimum de salaire, qui surgit tout d’abord, est séduisante : on ne saurait le méconnaître. Rien d’étonnant à ce qu’elle ait fait rapidement son chemin dans l’esprit des classes populaires, et à ce qu’elle figure au premier rang de leurs revendications.

S’il n’y a point là de raison suflisante pour adopter l’idée du minimum de salaire dans sa portée générale, il y a lieu tout au moins de l’examiner avec attention et impartialité, et d’en dégager le côté pratique et réalisable. Il est bien peu d’idées en effet qui ne renferment au moins une part de vérité. C’est cette part qu’il faut chercher à mettre en lumière et à appliquer ; c’est en le faisant que l’on donnera au peuple la

satisfaction à laquelle il a le droit de prétendre, et qu’on détachera l’ouvrier des utopies auxquelles une parcelle de vérité qui y reste mêlée le tient souvent attaché.

Remarquons tout d’abord que des essais sérieux d’application du minimum de salaire aux entrel^rises de travaux publics sont pratiqués en Angleterre par le County Council de Londres et par les Ministères de la Guerre et de la Marine ; — en Hollande sous le patronage de nombreuses institutions officielles et d’administrations communales, notamment de celle d’Amsterdam ; — en Belgique par le Conseil provincial du Brabant, par la Députation permanente du Conseil provincial de la Flandre Occidentale, par les administrations communales de Saint Gilles, Molenbeek-S* Jean, S* Josse-ten-Noode, Ixelles, etc., par la ville de Roulers et tout récemment par les villes de Malines et de Bruxelles.

Si la mesure proposée rencontre une vive opposition de la part de certains organes de publicité, elle est chaudement appuyée par d’autres. Bornons-nous à citer ici la Réforme sociale, revue fondée en France sous les auspices de l’illustre Leplay, et qui, examinant la question du minimum de salaire dans les travaux d’utilité publique, répond à l’objection fréquemment formulée que l’adoption de semblable mesure conduirait au socialisme d’Etat :

(( Nous ne le pensons pas, dit la Réforme sociale » (janv. 1892, p. 83), puisque l’Etat n’intervient ni

» par la loi, ni par l’administration, ni par aucune » contrainte, mais seulement comme client qui a » parfaitement le droit, comme un particulier, » d’établir les conditions de son contrat.

» L’exemple est-il à recommander? Mais oui, » nous semble-t-il. Non seulement l’Etat peut agir » ainsi quand il achète, mais encore tous les gros » clients qui apportent ou peuvent apporter une » préoccupation morale et sociale dans les affaires : » communes, provinces, associations coopératives, )) syndicats, particuliers même, et ceux-ci avec » d’autant plus d’aisance dans leur choix qu’ils )) sont moins liés par les formalités de l’adjudica- » tion publique.

» Si ce travail de sélection entrait peu à peu )) dans les mœurs, il en résulterait à bref délai un » assainissement industriel fort enviable : la grande » majorité des patrons deviendraient bons par » intérêt, ce qui vaudrait sans doute moins que de » l’être par devoir, mais ce qui rétablirait tout au )) moins quelques-unes des coutumes des ateliers » prospères. »