CHAPITRE II

Nous n’avons pas à revenir sur une question traitée ailleurs (1) : les grandes administrations financières, comme Pærarium et le fiscus, et l’absorption graduelle de la première par la seconde. Ne rentrent dans notre plan que les charges supportées par les habitants et le mode de perception.

Les anciens professaient, en ces matières, une opinion à l'opposé des préférences qui se font jour de plus en plus chez les nations modernes : pour eux, l’impôt direct était indigne d’un homme libre, et l’on n’y devait recourir qu’en cas de nécessité absolue. Aussi, sous la République, les dépenses extraordinaires, solde des troupes, frais de guerre variés, étaient seules couvertes par un impôt spécial sur la fortune, dit #ribulum, qu’on remboursait, du reste, quand le butin et les contributions de l’ennemi en fournissaient le moyen. Dès la conquête de la Macédoine, les citoyens de Rome en furent définitivement affranchis. Pour eux donc, au moment où notre étude commence, et pour tous les Italiens après la guerre sociale (les Transpadans depuis César), il n’est plus question, à part les extorsions passagères des triumvirs, que d’impôts indirects, vectigalia au sens large. Ce sont ceux qui, depuis longtemps, alimentaient le trésor de façon régulière.

D'abord le porlorium (2), terme qui désignait à la fois les octrois, péages et douanes, terrestres ou maritimes. Déjà, sous

()T me XVIII. — (2) CAGNAT, XLIII, art. Porlorium.

la République, il existait plusieurs circonscriptions douanières, correspondant aux diverses provinces, Sicile, Asie, Espagne, Gaule. Leur délimitation devient beaucoup plus précise sous PEmpire, grâce aux données épigraphiques, qui montrent que quelques-unes englobaient plusieurs provinces et nous aident à retrouver un certain nombre de bureaux d’encaissement. Le taux de taxation n’était pas le même partout ; le plus souvent il atteignait à 2,5 p. 100, d’où le nom de quadragesima. Le droit de douane se percevait sur tous les articles destinés au commerce, sous réserve de franchises motivées par la raison d’État. La recette en fut d’abord affermée à des financiers indépendants, puis à des personnages qui étaient en même temps fonctionnaires impériaux, et peu à peu l’on s’achemina vers la perception directe par des procurateurs et leurs surbordonnés.

Des octrois fonctionnaient à l’entrée de certaines villes ; c’était pour elles un privilège consenti par l’État, soit qu’il tolérât la persistance d’une organisation antérieure à la conquête, soit qu’il en fit la récompense de quelque service rendu.

Au produit des douanes s’ajoutaient les revenus du domaine national, qui s’enflèrent à mesure que les conquêtes élargissaient l’ager publicus. Une portion en était louée pour la culture à des particuliers; lereste, les collines, les surfaces boisées, les terrains maigres, consacré au pacage. Au moment de la transhumance, quand les troupeaux quittaient les vallées pour aller passer l’été sur les monts, les agents des publicains en prenaient note, et cette notation, scriplura (1), devint le nom du droit de pâture ou de transit prélevé à cette occasion. Il y eut des étendues considérables d’ager scripluarius, non seulement dans l’Italie méridionale, mais en différentes provinces d’Afrique ou d’Asie.

Le domaine public comprenait aussi des monopoles : les mines et salines appartenaient à l’État. Et toutes ces redevances

(1) CXC,. d355.

suffisaient à entretenir les services publics en dehors des temps de crise, guerre extérieure ou guerre civile.

Quand Octavien, après avoir pressuré les propriétaires fonciers d'Italie, devint Auguste, il ne s’obstina pas à préférer les contributions directes; mais, comme les dépenses s’étaient beaucoup accrues, par la création d’une armée permanente et l'établissement des traitements fixes, il fallut réaliser de nouvelles ressources. Il institua donc des droits de transmission (6 apr. J.-C.), passant outre aux protestations violentes qu’un projet semblable de César et des triumvirs avait soulevées. La menace de voir rétablir l’ancien impôt direct fit accepter la vicesima hereditalium (1), qui frappait tous les héritages, excepté ceux des parents tout proches et des pauvres. Nerva et Trajan ayant interprété avec largeur ces atténuations, Caracalla, au contraire, les supprima et, par l’extension du droit de cité, rendit cet impôt de 5 p. 100 très fructueux. Mais, à l’origine, il n’atteignait que l’Italie. Auguste y ajouta la cenlesima rerum venalium, impôt sur les ventes (aux enchères seulement, croit-on), dont le taux varia plusieurs fois, jusqu’au jour où Caligula le supprima pour les habitants de l’Italie. Enfin il fut encore créé (en 7 apr. J.-C.), un impôt de 4 p. 100 sur les ventes d’esclaves, acquitté par Îles acheteurs dans les premiers temps, par les vendeurs depuis Néron.

Tout cela était assez peu de chose auprès des contribution qui pesaient sur les provinces.

D’abord celles-ci n’échappaient pas aux charges indirectes que nous venons d’énumérer, et les douanes intérieures gre vaient sérieusement, par leurs taxes ad valorem, les marchandises en transit. Mais, de plus, les provinces payaient le tribut (2), marque de sujétion depuis 167 avant notre ère. Des rois et des pays vassaux l’avaient déjà payé. Souvent, après la conquête, il ne représente pas autre chose que l’impôt versé

(1) CAGNAT, XLIIT, art. Vicesima hereditatium. (2) LÉCRIVAIN, XLIII, art. Tributum,

aux anciens maîtres de la contrée : ainsi la dîime en Sicile, Sardaigne, Asie. Elle fut d’abord payée en nature, puis, à une date variable suivant les pays, transformée en une dette d’argent ; c’est ce que fit César en Asie. Par un abus intolérable, les habitants se virent contraints d’accumuler les versements anticipés : dans la même région, Cassius lève en une fois la dîme de dix ans, Antoine celle de neuf. En Judée, les Séleucides avaient exigé la redevance du tiers des céréales ; elle fut maintenue telle quelle, puis réduite au quart par Jules César. Pour diverses provinces, le montant et la nature exacte de Pimpôt sous la République n’apparaissent pas clairement. Les choses se précisent sous l’Empire, et les procédés se perfectionnent. Le cens périodique fournit les listes des individus vivants, avec l’estimation des fortunes; ainsi les personnes peuvent être classées et leurs charges fixées. Le cens, d’abord ” quinquennal, finit depuis Hadrien par n’être renouvelé que tous les quinze ans. L’arpentage fut une plus grande entreprise: commencé par César, il demanda vingt-cinq ans de travaux continus ; après quoi on put dresser le cadastre. Un nombre formidable de spécialistes s’attela à ces deux grandes opérations et aux retouches constamment nécessitées par la seconde. Chaque propriétaire devait déclarer son avoir et l’estimer luimême, sous le contrôle des agents de l’État. On distinguait diverses catégories de terrains : champs cultivés, plantations de vignes ou d’oliviers, forêts, pâturages ; maisons de ville et bâtiments de rapport entraient encore dans le dénombrement, avec les biens mobiliers, meubles d’appartements, esclaves, et aussi les capitaux en espèces ; tout cela comme prolongement de la propriété foncière, car impôt portait sur le sol lui-même, non sur celui qui le possédait; même le citoyen romain, en province, n’en était pas exempt, ou il fallait que sa terre eût le zus italicum, qui l’assimilait au sol de l’Italie, exonérée. L’impôt foncier proprement dit n’est connu que par des allusions éparses, sauf en ce qui concerne l'Égypte, pour laquelle

les papyrus abondent en renseignements. Sous sa forme la plus ancienne, c'était un impôt de quotité, généralement la dîme; il y eut des contrées, l’Asie par exemple, où César le remplaça par un impôt de répartition, dit s/ipendium aussi bien que #ributum ; mais ailleurs l’impôt de quotité paraît bien avoir été conservé ; on doit l’admettre pour la Bretagne et les champs Décumates de Germanie.

Au fributum soli Auguste, songeant à ceux qui n’étaient pas propriétaires fonciers, juxtaposa le /ributum capitis (1), dont l’aménagement durant le Haut-Empire est plein d’obscurités. Un autre impôt atteignait la plèbe des villes, artisans, petits commerçants, membres des corporations ; sous Sévère-Alexandre, il porte le nom d’aurum negoliatorium, mais il remonte sans doute beaucoup plus haut.

Le régime de la ferme avait été généralement consolidé pour les impôts indirects, notamment pour celui d’Auguste sur les successions ; mais ce n’était plus au bénéfice de grands spéculateurs de l’ordre équestre, opérant sur des quantités de contributions mises ensemble aux enchères dans la capitale : sous PEmpire, on n’adjugea en bloc que de petites entreprises, et sur place, en province même ; les soumissionnaires furent alors en général des personnages de moindre surface et de moins grande avidité. Encore les publicains d'espèce nouvelle ne se rencontrent-ils que dans quelques provinces sénatoriales, et le plus souvent l’impôt foncier leur échappe.

César avait en Asie abandonné la perception aux municipalités ; ce régime fut étendu à bien d’autres parties de l'empire ; les villes, chaque année, devaient faire la levée chacune dans son district, sous la surveillance de magistrats romains, les procurateurs (2), agents spécialisés de l’ordre équestre, placés à la tête de circonscriptions financières. Dans chacune, l’un d’eux dirigeait tout un personnel de commis, esclaves ou affran-

(1) SEECK, Capilalio, XL VII, IL, col. 1513-1521. (2) CAGNAT, XLIII, art. Procurator.

chis. A l’intérieur des cités, on adopta d’abord couramment le système de la liturgie grecque ; mais, comme ce genre de munus trouvait de plus en plus difficilement des titulaires, on Pattribua globalement aux décurions ; en Orient, des commissions de dix ou vingt membres, decaproli, icosaproti, étaient chargées de recueillir l’impôt. Les deux procédés donnaient médiocre satisfaction, et les procurateurs durent souvent opérer eux-mêmes, par l’entremise de leurs subordonnés. La perception directe se répandit de plus en plus dans l’empire et finalement s’appliqua à toutes les sortes de contributions.

Les réformes de Dioclétien et de ses successeurs n’amenèrent presque aucun changement dans les impôts indirects, sauf que certains taux s’élevèrent et qu’onne greva plus les affranchissements ni les héritages. Mais la taxe foncière fut à bien des égards modifiée. Le Bas-Empire avait le goût des catégories nettement délimitées et d'importance réduite. On pensa simplifier en divisant la matière imposable en unités fiscales, chacune étant astreinte à une redevance identique ; elle s’appelait zugum ou caput ; étendue superficielle n’importait pas ; on ne considérait que la valeur, qui dépendait de la qualité du terrain et du genre d’exploitation. Les transferts de propriété étaient signalés, enregistrés, inscrits au cadastre, dont les recensements périodiques garantissaient la fidélité. Des revisions constantes s’imposaient, car on tenait compte aussi des meubles, des troupeaux ou bestiaux, des colons ou esclaves, qui s’ajoutaient au prix du sol proprement dit, et leur teneur pouvait se modifier souvent. En fait, néanmoins, la valeur constante du capul était un mythe, car on avait institué une sorte de période budgétaire de quinze années ; mais tous les ans chaque préfet du prétoire déterminait l’indictio (1), ou chiffre total des sommes que son territoire devait acquitter : réparti entre les provinces, et dans chaque province entre les cités, l’impôt était enfin divisé, cité par cité, entre les contri-

() Seecx, XLVII, IX, col. 1327-1332,

buables par des principales, et les curiales répondaïient solidairement de l’exact paiement de la contribution. Celle-ci porte diversnoms,entrelesquelsune discrimination rigoureuse demeure malaisée ; il semble toutefois qu’on ait qualifié zributum la par: tie réglée en argent, annona celle qui était fournie en nature.

La suppression de la dîme s’explique à merveille. La population de l’empire diminuant d’âge en âge, les revenus de l'État auraient baissé toujours plus, alors que ses besoins s’accroissaient au contraire; un impôt de répartition était donc théoriquement mieux indiqué. D’autre part, en fixer le montant en espèces eût été pour l’administration une duperie, vu que la monnaie ne cessait point de s’avilir. En conséquence, lannona absorbait, depuis la fin du mr siècle, la majeure part de l’impôt foncier ; elle avait pour objet de ravitailler les capitales, la cour et les hauts fonctionnaires, enfin et surtout l’armée. Les contribuables devaient transporter eux-mêmes les denrées ainsi réquisitionnées, des vivres principalement. Mais, à titre accessoire, l’État exigeait encore des habits militaires, des chevaux, des matières premières pour les fabriques. Il dépendait du fisc de prévoir le paiement en espèces métalliques ou en nature, d’accepter ou de refuser, au lieu de marchandises, l’équivalent en argent, adæratto.

L’impôt foncier n’eût pas atteint un nombre suffisant de contribuables si à la capitalio lerrena, qui ne portait que sur les domaines un peu importants, on n’avait joint la capitalio plebeia où humana, frappant les tout petits propriétaires et ceux qui ne l’étaient aucunement, et aussi le chrysargyre, transformation de l’ancien impôt sur le commerce et l’industrie.

En somme, cette administration fiscale fait l’effet d’une machine très savamment montée ; la technicité y devient extraordinaire. Mais bien mieux eût valu un régime politique, social, économique, plus stable, moins dispendieux et visant plus à accroître les facultés du contribuable qu’à en tirer le maximum de rendement, dût-on l’épuiser.