CHAPITRE III LE CADRE MUNICIPAL

L'Empire romain était sorti d’une ville, s'était formé autour de cette ville. Situation étrange pour nous modernes, que les monarchies antiques n’auraient pas comprises, — car elles avaient toujours le souverain comme principe d’union, — et qui ne trouve même que des précédents incomplets dans l’histoire dela Grèce : ainsi l’empire d’Athènesne groupait théoriquement que des alliés. Cependant c’est de ce côté qu’on découvre les plus frappantes analogies. Grecs et Latins étaient d’accord sur la conception de la cité, polis ou civilas, et n’admettaient guère un crganisme politique différent de celui-là ; toute autre combinaison leur faisait l’effet d’un régime transitoire (1).

Il ne faut pas se représenter la cité, grecque ou romaine, uniquement comme une agglomération de personnes, suivant le type des grandes communes françaises ; elle a, en outre, son « territoire », plus ou moins étendu, souvent très vaste. Quelque chose de ce s‘atut singulier se rencontre au Moyen Age dans les villes hanséatiques, à Genève et dans certaines petites républiques italiennes, principalement Venise; exceptions rares (2). Un souvenir pourtant de ce passé lointain peut se reconnaître dans le fait qu’aujourd’hui les communes italiennes ont une superficie moyenne très supérieure à celle des nôtres.

On aurait tort toutefois de supposer qu’une pensée profonde donna naissance au régime municipal dans l’Empire romain.

() LXIV, p. 224 et suiv.; CXXXIV, p. 264 et suiv. (2) CLXX XIII, p. 4, 12.

Des exemples tout prêts s'étaient proposés dès les premiers jours de la conquête : les royaumes restreints de Sicile avaient réuni plusieurs cités; les grands États hellénistiques avaient pareillement maintenu — ou supprimé, selon les cas — de véritables autonomies urbaines ; des privilèges variés, qu’attestent pour ce temps-là les inscriptions, sont précisément ceux que les Romains accordèrent ou refusèrent en Asie, suivant lattitude des villes à leur endroit. Le régime municipal fut un auxiliaire incontestable de l’expansion romaine : il fournit un prétexte d’intervention commode pour « libérer » des cités opprimées ; d’autre part, les villes, ne s’accordant pas toutes contre l’étranger, gardant leur esprit particulariste, offraient une moindre résistance qu’un État vraiment centralisé, et les clans barbares eux-mêmes, malgré la précarité de leur entente. furent bien plus durs à subjuguer (1).

Après la conquête, les organisations urbaines préexistantes eurent pour Rome cet immense mérite de lui épargner les mille tracas que lui aurait causés le détail de l’administration ; lorsque cinq cents milles carrés passaient brusquement en son pouvoir, il lui aurait fallu, pour veiller à tout, une véritable armée de fonctionnaires, qu’elle n’avait pas. Son libéralisme trouva un point d’appui dans la nécessité. Cette difficulté à tout régler par elle-même s’était déjà fait jour quand la ville de Rome avait dominé l’Italie ; il en alla de même quand l'Italie prit la tête d’un empire méditerranéen.

La tâche fut plus ardue en Occident qu’en pays grec, où il suffit de conserver ce qui était, en assurant la prédominance d’une classe ; en Espagne, en Gaule, c’est d’une véritable création qu’il s'agissait. Encore procéda-t-on avec beaucoup de prudence, tirant parti le plus possible des institutions antérieures, sans s’attacher à un plan uniforme. On compta sur l’émulation, sur le système des récompenses, qui avait produit

(1) 1bid., p. 28, 88 ; CLITTI, p. 452-476.

de bons résultats en Italie: une sorte de hiérarchie avait séparé Les cités de droit romain, avec ou sans suffrage, et celles qui possédaient le droit latin (1) ; une sage conduite, un dévoûment reconnu envers la métropole permettaient de monter de un à l’autre échelon. Cette gradation pouvait aussi convenir dans les provinces.

Une deuxième ressource s’offrit encore : l’établissement, surtout en pays nouvellement annexé, de colonies, centres d'influence, garnisons masquées, les unes formées de vétérans légionnaires, citoyens romains, les autres recrutées dans les corps auxiliaires et simplement latines. Dans-toutes;, la population indigène s’infiltrait peu à peu par sélection. Leur constitution était copiée sur celle de Rome (2).

À part ce groupe, toutes les agglomérations variées formaient la masse des cités pérégrines, étrangères (3). Au bas de l'échelle, les cités stipendiaires ou & assujetties », comme indiquait le tribut à verser ; ce qui leur restait d'indépendance de fait était concession gracieuse, mais où Rome trouvait son compte. Au-dessus, les cités libres, moins différentes des premières qu’on ne croirait de prime abord, car leur immunité fiscale restait incomplète, et cette liberté elle-même toujours révocable; rien de plus flottant que la notion de l’autonomie, à laquelle les Grecs se raccrochaient passionnément. Plus haut encore, en principe, les cités fédérées, dont l'indépendance n’était pas plus grande, mais passait pour mieux garantie, ayant sa source dans un traité; question de nuances, en réalité; au moindre mécontentement, Rome se chargeait d'établir que telle cité avait rompu le contrat.

La vieille qualification de municipe, création du 1v° siècle avant notre ère, finit par s’élargir, et on la donna à toutes les

(1) T. XVL, p. 262, 269.

(2) Zbid., p. 268 ; ARNIM VON GERKAN, Griechische Städlzanlagen, Berlin- Leipzig, 1924, in fine.

(3) Tome XVI, p. 272 et suiv.

villes qui pratiquaient des usages calqués sur ceux de la cité romaine. Le langage courant désigna même ainsi toutes les cités de l’empire, et de là viennent nos « municipalités » françaises. Il y eut des villes qui tinrent, en outre, à porter le titre de colonie ; leur nom compliqué se chargeait du gentilice de l’empereur, et elles y voyaient une sorte de patronage rassurant; ce n’était pas toujours pour bénéficier du droit romain : dans les provinces d'Orient, en particulier, et surtout en Asie, les populations demeurèrent extrêmement fidèles à leurs vieilles coutumes indigènes (1).

Aux yeux des Romains, toutes ces distinctions avaient peu d'importance, et ils riaient souvent entre eux de celle que les provinciaux y attachaient (2). Chaque ville avait-elle sa charte particulière? En tout cas, les dispositions que celle-ci contenait devaient être en grande partie conformes à un modèle passe-partout (3). Les différences tenaient à d’antiques usages et ne portaient parfois que sur les vocables officiels : en Afrique, jusque sous Hadrien, certaines localités ont encore pour premiers magistrats des suffètes (4), comme d'u temps des Carthaginois; il y eut aussi des vergobrets en Gaule; seulement, cette fois, le magistrat est unique, ce qui tranche sur les municipes et leurs duumvirs. En pays grec, aucun nom romain de magistrat n’eut la faveur des villes, qui gardèrent leurs archontes sans grands pouvoirs et leurs stratèges sans armée.

Les assemblées populaires se rencontraient partout, sauf en Gaule, où la classe inférieure n’avait jamais eu qu’une condition subordonnée. Elles prirent en Occident le nom romain de comices, et le peuple, par elles, garda des droits électoraux théoriques qu’à Rome même il n’avait plus depuis

@) L. Mirreis, Reichsrecht und Volksrecht in den ôstlichen Provinzen des rômischen Kaiserreichs, Leipzig, 1891.

(2) LXXXIT, p. 126. — (3) CLITI, p. 174-430.

(4) XLI,,I ,7 VII 765, 10525, etc.

"Tibère. Mais le rôle des comices s’effondra quand les fonctions

publiques devinrent à ce point onéreuses qu’elles cessèrent d’être enviables et furent déférées d’office par un autre pouvoir à des gens qui ne se seraient point spontanément dévoués.

Les magistrats avaient compétence militaire, civile, judiciaire. Peu de chose à dire de la première : toutes les villes ne possédaient pas leur milice, et les progrès de l'insécurité témoignent assez d’une déplorable incurie. Le brigandage sévit librement à la basse époque ; mais alors on ne songeait qu'aux invasions, et tout l’effort portait sur la construction des rémparts. Sur les juridictions urbaines nous sommes bien mal éclairés : aux premiers siècles, elles tranchaient en principe, dans les villes libres, toutes les contestations civiles et jugeaient même des crimes et délits. Mais quelques témoignages conservés par hasard montrent l’intervention de Pempereur et de ses agents dans de nombreux procès. Au ie siècle, les prudents ne reconnaissent aux autorités locales que le droit de punir les contraventions, d’enquêter sur les affaires plus sérieuses; toute cause leur échappe où l’intérêt engagé dépasse un chiffre modique.

Les finances municipales, voilà certainement le domaine essentiel de l’activité des magistrats : les revenus des villes (1) pouvaient atteindre à des sommes fort appréciables quand elles disposaient d’un territoire étendu. Il était directement exploité, où remis en parcelles à des particuliers à charge de redevance. L'État romain ne tarda pas à accaparer des ressources précieuses, comme les forêts, pêcheries, mines et carrières; les octrois furent maintenus dans nombre de cités‘ en particulier les fédérées; elles n’empêchaient pas la coexistence des douanes impériales. Le droit de battre monnaie entraînait quelques bénéfices pour les ateliers de frappe; ce

(1) CLXXXIII, p. 460; CLIIT, p. 2-68.

privilège fut bien plus répandu en Orient qu’ailleurs, eu égard à des traditions que Rome ne voulait pas ouvertement combattre ; toutefois, au n° siècle, le monnayage d’État élimine à peu près les autres.

En pays grec, surtout, les mauvaises habitudes s’éternisaient ; on dédaignait de prévoir un budget régulier (1); il paraissait tellement plus simple de recourir, en cas d’embarras, à la générosité volontaire, ou provoquée, d’un citoyen. Il y eut des fondations, maïs trop inégales, le plus souvent, à la manie somptuaire, aux dépenses d’apparat : constructions d’édifices publics, d’une taille et d’un luxe exagérés, spectacles et fêtes, et ce fléau des ambassades que le pouvoir central dut enrayer, en chargeant les gouverneurs eux-mêmes de transmettre à Rome les vœux et hommages des habitants. Chaque municipalité devait aussi payer ses médecins, qui soignaient gratuitement (2); on rétribuait des professeurs, mais de préférence par un détour, en leur conférant des immunités. Les travaux publics, voirie, conduites d’eau, éclairage, — presque partout médiocre, — restaient fréquemment en souffrance, quoique alimentés par les droits qu’acquittaient les négociants en boutique. .

Le mauvais état des finances municipales eut pour conséquence la création des curateurs de cités (3) (logistes en pays grec), rares d’abord, occasionnels, et s’occupant de plusieurs centres à la fois, puis très nombreux et devenus, au me siècle, magistrats réguliers de chaque ville. Des correcteurs (4) devaient s’y adjoindre, depuis Trajan, dans les provinces d'Orient.

Rome marqua aussi sa tutelle en fortifiant l’autorité de la seconde assemblée, le sénat (« conseil » dans les villes grecques), investi du contrôle’en toutes matières. En pays

(1) CLIIT, p. 68-173. — (2) S. Remvacn, XLIIT, art. Medicus, p. 1692.

(3) KORNEMANN, Curalor reipublicæ, XLVII, IV, col. 1806-1811. (4) A. VON PREMERSTEIN, XL VII, IV, col. 1646-1656,

latin au moins, tous les cinq ans, les duumwvirs, dits alors quinquennaux, dressaient la liste du sénat (1), où entraient des magistrats sortis de charge et ce qu’il fallait de censitaires pour atteindre le chiffre total, de cent d’ordinaire en Occident, ailleurs très variable. Ce devint très vite une caste, enviée au début, puis exploitée et écrasée par les responsabilités, notamment vis-à-vis de l’impôt. Cette même classe sociale fournissait les magistrats, qui étalaient en Occident tout lPappareil extérieur des consuls : toge prétexte, chaise curule, cortège de licteurs. Mais cette pompe compensait faiblement des réalités onéreuses : la summa honoraria, libéralité « d’avènement », proportionnée à la richesse individuelle, sans parler de bien d’autres, que les circonstances faisaient naître dans exercice des fonctions.

Ce sénat devint peu à peu la seule puissance dans les villes; à Rome même, les comices étaient frappés de déchéance ; ils le furent à leur tour en province. Et ce fait entraîna la ruine de la vie locale, de cet orgueil dont l’exagération portait à rire, mais qui fouettait les activités. Quand les cités pérégrines se furent adaptées à leur moule uniforme, un abaissement s’ensuivit et Rome en pâtit la première. En vain elle avait multiplié les cités; elle avait patiemment, à la suite des Séleucides en Asie, changé en vie urbaine la vie de clan, créé de nouveaux centres en procédant à une reprise utile sur de vieilles principautés, civiles ou sacerdotales ; par un mouvement inverse, de vastes territoires se couvraient de domaines impériaux (2), où végétaient de misérables serfs, sans ressort moral et sans espoir.

Les Romains avaient vu juste dans le principe en estimant que l’esprit municipal devait être encouragé, même dans ses excès. Il y eut là un sentiment que notre époque aurait peine à comprendre; l'attribution honorifique du titre de citoyen

(1) KUEBLER, Decurio, XL VII, IV, col. 2319-2352. (2) KORNEMANN, Dornänen, XLVII, Suppl. IV, col. 238-261.

d’une ville à un homme déjà membre d’une autre n’est qu’une faveur extrêmement rare, tout juste prise au sérieux; les anciens professaient une opinion toute différente : des athlètes, des professeurs, des artistes se faisaient gloire d’appartenir ainsi à plusieurs cités ; c'était pour eux comme une décoration. Car le citoyen d’une ville n’était pas une simple unité, un numéro perdu entre plusieurs millions; il participait à un gouvernement direct.

Mais Rome ne tira pas toutes les conséquences d’une exacte conception. Sans doute, les libertés localss ne s’effritèrent qu’à la longue (1); il y eut des villes où assemblée du peuple ne fut annihilée vraiment qu’au im siècle; néanmoins la même décadence les atteignit toutes. La prépondérance, décidée en haut lieu, d’une seule classe, la classe riche, à laquelle on imposait en retour des prestations qui l’accablaient, mit fin aux disputes dans la cité, mais parce qu’elle les rendait inconcevables. Aux uns les honneurs étaient interdits par définition ; aux autres ils pesaient lourd ; les empiètements continus du pouvoir central enlevaient tout relief aux fonctions publiques, ne leur laissant que le labeur ingrat et la responsabilité. Aussi, quand la crise économique se développe, les magistrats se dérobent ; pour les recruter mieux, on leur fait attribuer la cité romaine, c’est le Latium minus. Mesure insuffisante ; toute la curie est appelée aux charges publiques, et ses membres reçoivent le même honneur (Latium maïus) (2). Mais que vaudra ce stimulant quand chacun sera citoyen romain ? La curie elle-même est désertée ; alors tout y entre sous la contrainte : étrangers, affranchis, bâtards, femmes et enfants ; il suffit que ce soient des possessores. Et comme ils possèdent dé moins en moins, on répartit les charges sur un plus grand nombre de têtes ou, pour mieux dire, de patrimoines. Les magistratures se démembrent, se divisent, «+

(1) CLITT, p. 476-538, — (2) CLXIIT, III, p. 33-40.

diluent dans la pluralité des curatelles, partagées entre les décurions et de plus en plus multipliées, amenuisées.

Celles-ci cependant demeuraïent rebutantes ; ce fut à qui y échapperait. Un seul moyen s’offrait : l’entrée dans la classe des sénateurs d’empire, des clarissimes, éxonérés des munera écrasants de la curie. On y parvient par faveurs individuelles, qu’on achète au besoin ; un gros sacrifice momentané, unique, vaut mieux qu’une suite indéfinie de pertes à subir. Mais bien peu sont en mesure d’atteindre cet échelon suprême: les autres n’ont pour ressource que d’exploiter à fond ceux pour qui ils répondent. Devant les plaintes suscitées par les exactions des exactores, les empereurs imaginent autre chose, créent des agents de neutralisation, les « défenseurs » (1). Pauvre expédient; ceux-ci ne sont bientôt que des persécuteurs supplémentaires, ou, désignés par tous, et obligés d’avoir pour tous des ménagements, prennent figure de simples curiales, plus acéablés que les autres, parce qu’ils ont des attributions plus étendues.

Fuir le service public devient le rêve universel: tel, qui n’a point le goût des armes, s’enrôle dans l’armée, ou trouve le métier de colon, si misérable qu’il soit, plus stable, plus à l’abri de l’imprévu, ou encore se réfugie dans le clergé, se fait moine, et, alors qué les barbares cherchaient à entrer dans l’empire, on voit, par un curieux chassé-croisé, des citoyens qui passent chez les barbares.

Le pouvoir central ne découvrit qu’un remède à cette désertion : parquer chacun dans sa classe et sa catégorie sociale, lui et ses descendants: sénateur le fils de sénateur, curiale le fils de curiale. Et la mesure ne se limite pas aux fonctionnaires. On avait défendu aux gens des curies de se livrer au commerce, aux affaires, qui peuvent enrichir, mais également ruiner et supprimer ainsi le patrimoine servant de

(1) Seeck, XL VIT, IV, col. 2365 et suiv.

122 vEs ROUAGES GOUVERNEMENTAUX DANS LES PROVINCES

gage à l’État; car le négoce et le métier ne donnaient plus le profit escompté. Rome, qui avait besoin d’eux, les soumit à la réquisition éventuelle ; il fallut donc, bon gré mal gré, dans ce milieu encore, faire partie d’une corporation (1), s’y maintenir de père en fils, accepter une destinée invariable, indépendante des vocations et des initiatives.

L'empire, trop vaste, soumis à une autorité à la fin plus tracassière et tyrannique que ferme, et appauvri, avait des besoins croissants auxquels devait pourvoir une population de plus en plus réduite. Aucun artifice ne pouvait le sauver, et toutes les mesures prises ne faisaient qu’aggraver le mal; on tendait à une sorte de paralysie universelle.