SUISSE

Les premières caisses publiques d'assurance suisses

datent du début du xix° siècle. Malgré des modalités diverses suivant les cantons, elles présentent toutes cer- {ains caractères communs. Elles eurent dès leur création ou obtinrent vers le milieu du, siècle le monopole de l’assurance consolidé par l'obligation.

Certaines caisses percevaient sur leurs assurés une cotisation minime, ce qui leur permettait de se créer des réserves, insuffisantes d'ailleurs. Mais la plupart des autres établissements recueillaient, à chaque simistre, la cotisation nécessaire pour payer à l'assuré l'indemnité à laquelle il était reconnu avoir droit.

Ces procédés de gestion étaient bien rudimentaires. On en reconnut les inconvénients à la suite de l'incendie qui détruisit complètement la ville de Glaris les 10 et 11 mai 1861.

La caisse du canton possédait un fonds de réserve qui s'élevait à 544.000 francs. Les indemnités à payer s’élevant à 2.650.000 francs, le canton dut emprunter la différence, ce qui obéra gravement ses finances. Ces indemnités ne représentaient d’ailleurs que les trois quarts de l'estimation, très basse, des biens détruits, la caisse n’assurant que cette quotité. Les sinistrés avaient done à supporter encore une grosse partie de la perte. Ils furent pourtant Imdemnisés presque totalement grâce a une fructueuse collecte. Par contre, les Sociétés privées qui avaient le droit de pratiquer l'assurance mobilière, satisfirent exactement et rapidement aux obligations qui leur incombaient. |

À la suite de cel incendie, un canton, celui de Genève, supprima en 1864 sa caisse d'assurance obligatoire. Les autres cantons introduisirent des rélormes. Ils classèrent les risques, perçurent des primes annuelles et surtout pratiquèrent la réassurance. Or, à qui ces caisses s’adressèrent-elles pour effectuer cette opération, dont les événements avaient démontré la nécessité? À des Sociélés anonymes.

La situalion actuelle de l'assurance par l'Etat en Suisse est done la suivante :

L'assurance immobilière est obligatoire et monopolisée au profit de l'Etat dans treize cantons et cinq demicantons. Il existe une réglementation relative aux assurances dans trois cantons. Enfin trois cantons et un demi-canton (Unterwald-le-Haut, Grisons, Vallis, Genève) n'ont aucune réglementation.

D'autre part, l'assurance mobilière est obligatoire et entre les mains d’un office cantonal dans ie canton de Vaud. Pour le canton de Glaris, depuis 1896, cette assurance est également obligatoire, mais pas monopolisée au profit de l'office public : le public conserve la faculté de s'assurer aux Sociétés privées (1).

Examinons les résultats actuels du système.

D'après M. Buisson, le taux des primes était le sui-

vant :

() La Nationalisation de l’assurance-incendie en Suisse, par Encarp Micmaup, Les Annales de la Régie directe, n° 8, p, 55,

En 1865, 1 fr. 57 0/00 du capital assuré.

En 1875, 1 fr. 58 0/00 d?

En 1885, 1 fr. 27 0/00 . d° En 1895, 1 fr. 15 0/00 d° En 1899, 1 fr. 08 0/00 d°

Il y a une décroissance évidente mais les tarifs sont encore bien supérieurs à ceux des compagnies françaises qui, toujours d'après M. Buisson, n'ont perçu que 0,90 0/00 des capitaux assurés.

La même année, la proportion des sinistres assurés représentait, en France 0,42 0/00 des capitaux assurés. Or, pour la Suisse, la même proportion était en 1865 de 2,14 0/00 : en 1875, de 0,88 ; en 1885, de 0,82 ; en 1895, de 0,83.Les simistres sont donc plusnombreux et plus coûteux quand la charge de verser l'indemnité incombe à une caisse d'Etat. Le Bureau fédéral suisse l’admet d’ailleurs. On lit en effet dans son rapport de 1892 (1) : « Un peu plus de nonchalance de la part des propriétai- « res dans les mesures de précaution avec le feu et les « lumières, surveillance moins sévère des enfants et des « domestiques sous ce rapport, inobservation des pres- « criptions existantes dans la construction et l’entretien « des maisons, parfois même inobservation voulue « quand l'assurance est élevée, mcendie par spéculation « quand les affaires vont mal, que la situation financière «est mauvaise, défaut de surveillance de la part des

(D Citation faite par M. Reigneaud, ODPICUT SDS

« autorités concernant les règlements de police du feu « et des constructions, moins d'empressement à porter « secours en cas d'incendie, tout cela peut contribuer, « sous l'égide d'une assurance coulante, à augmenter « le nombre des incendies. »

Examinons maintenant l'importance des frais d’administralion. La prime ayant été en 1875 de 1,58 0/00 des capilaux assurés, tandis que les indemnités pour sinistres s’élevaient à 0,88 0/00, 1il reste une marge de 0,70 0/00 pour les dépenses de gestion, constitution de réserves, elc. En procédant au même calcul pour d’autres années, ces dépenses seraient en 1885 de 0,45 0/00, en 1899 de 0,25 0/00, soit une moyenne de 0,47 0/00. C'est à 0,01 0/00 près la différence qui existait en 1906 pour les Sociétés françaises entre la proportion des indemnités payées et celles des primes encaissées. Mais l'année 1906 n'est pas une année moyenne pour l'industrie des assurances. En réalité, le taux des primes pratiqué par les compagnies françaises est bien au-dessous de 0,90 0/00 des capitaux assurés, chiffre indiqué par M. Buisson. D'autre part, les indemnités pour sinistres s'élèvent à 57 0/00 en moyenne du montant des primes encaissées. Les frais de gestion ne sont donc guère en réalité que de 0,30 à 0,35 0/00 des capitaux assurés.

On avouera que la comparaison est bien loin d’être en faveur des caisses publiques suisses. Celles-ci ont, en cffet, les frais les plus réduits. Elles n’ont pas de commissions à payer à leurs agents puisque l'obligation de

s'assurer existe dans la plus grande partie du pays. Enfin, elles ne sont pas grevées des charges fiscales très lourdes qui pèsent sur les Sociétés françaises.

Les chiffres, que nous venons d'indiquer, nous soni fournis par M. Paul Alglave et M. Ferdinand Buisson. M. Edgard Michaud, dans un article publié dans les Annales de la Régie directe (1), fournit des éléments différents et arrive à des conclusions inverses pour l’assurance mobilière.

D'après cet auteur, le taux moyen des primes pratiqué par les Compagnies privées suisses d'assurance mobilière s’élèéverait à 1,19 0/00 tandis que la proportion des primes au capital assuré aurait été à l'office public d'assurance du canton de Vaud :

En 1902, de 0,908 0/00.

En 1903, de 0,907 0/00.

En 1905, de 0,906 0/00.

En 1904, de 0,906 0/00.

En 1906, de 1,024 0/00.

En 1907, de 1,026 0/00.

Il y aurait donc une différence en faveur de l'Office public de 0,284 0/00 en 1904 et 1905 et de 0,164 en 19907 soit, dans ce dernier cas, 13 0/0. en moins que dans l'industrie privée.

La différence, pour le canton de Glaris, serait beau-

(1) Novembre 1909, p. 45,

coup plus accentuée, le tarif uniforme étant de 0,75 0/00 de 1895 à 1905 et de 0,50 0/00 depuis 1905.

D'autre part, d'après le même auteur, les frais de gestion représentaient au cours des cinq années antérieures à 1909 : 0,273 0/00 du capital assuré tandis que les chiffres correspondants étaient pour le canton de Vaud en 1902 de 0,072 0/00, en 1905 de 0,084 0/00, en 1906 de 0,145 0/00 et en 1907, de 0,138 0/00. Les mêmes frais de l'Etabhssement public du canton de Glaris étaient de 0,209 dans la période de 1895 à 1905, de 0,205 0/00 en 1906 et 1907.

On peut remarquer tout d'abord qu'il est malaisé d'établir une comparaison entre les résultats des opérations pratiquées dans des territoires aussi peu étendus que les cantons de Glaris et même de Vaud, et celles effectuées par les compagnies privées dans la Suisse tout entière. Bien des mauvais risques, fabriques, usines, etc..…., peuvent faire défaut dans les précédents cantons. De plus, dans ces pays agricoles, il existe vraisemblablement peu d'immeubles importants, de sorte qu'il y a peu à tenir compte, dans l'établissement des primes, du risque provenant du recours des voisins. Enfin, sans vouloir mettre en doute l'exactitude des chiffres ci-dessus, on peut se demander s'ils se rapportent bien uniquement aux risques mobiliers.

Les indications contenues dans l'ouvrage de M. Paul Alglave. et le rapport de M. Buisson, ne sont guère suspectes de partialité à l’encontre des caisses publiques

suisses. Or, il résulterait de la comparaison des deux situations présentées, que l'assurance serait réalisée par ces établissements à un taux plus bas pour les assurances mobilières que pour les assurances immobilières. C'est invraisemblable puisque les risques mobiliers sont deux fois plus mauvais que les risques immobiliers. Îl est donc à présumer que les Offices cantonaux de Vaud et de Glaris, pratiquant à la fois les deux sortes d'assurances, les tarifs indiqués concernent l’ensemble de leurs opérations. Ainsi s'explique également le peu d'importanée des frais d'administration. Mais alors une comparaison avec les Sociétés privées d'assurance mobihère devient impossible et il est même étonnant que la différence constatée ne soit pas plus importante. Considérons maintenant un autre point de vue. Nous avons déjà eu l’occasion de constater que le concours des Sociélés privées était nécessaire aux caisses cantonales pour la réassurance. Il l’est encore à d’autres égards. On lit en effet, dans le rapport du Bureau Fédéral de 1888 (1) : « Aussi longtemps que ces monopoles « existeront, l’assurance privée contre l'incendie sera « une nécessité dans toute la Suisse. L'assurance privée « des bâtiments est nécessaire pour les cantons qui ne « possèdent pas d'institution publique et qui n’en peu- « vent pas créer sans menacer d’une manière sérieuse « les fonds publics cantonaux : elle est nécessaire dans

(1) RerGNEAUD, op. cit., p. 38,

les autres cantons, où les risques dangereux sont exclus de l'assurance obligatoire et où les Sociétés can: tonales sont tenues de par la loi de réassurer leurs risques dangereux auprès des Sociélés privées. Et si, pour l'assurance de nos bâtiments, déjà, la coopéralion des Sociétés privées est une nécessité ; elle le sera avec encore plus de raison pour l'assurance de nos valeurs mobilières contre l'incendie. »

Enfin, les partisans du monopole des assurances eux-

mêmes ne préconisent pas l'extension des opérations des

caisses cantonales en ce qui concerne l'assurance mobilière : « Il nous semble, dit en effet, M. Paul Alglave (1),

qu'il serait encore scabreux de souhaiter l'extension de l'assurance publique non seulement à tous les cantons, mais encore à l'assurance mobilhère.

« Il ne faut pas se le dissimuler. Malgré les résultats très satisfaisants obtenus dans le canton de Vaud, l’assurance mobilière est d'une exploitation beaucoup plus délicate. Les opérations qu'elle implique sont complexes. Les objets mobiliers sont sujets à de conlinuels changements de nature, de quantité et de lieu. L'évaluation des pertes mobilières est bien moins simple que celles des immeubles. De plus, le mobilier, est beaucoup plus exposé que les bâtiments au risque d'incendie. Dès lors, les objections relatives à l’accumulation des risques prennent une force plus grande,

(1) Op. cit., p. 378,

N we)

« Dans les villes et localités industrielles, les valeurs « mobilières sont très accumulées et environ deux fois « plus exposées au risque d'incendie que les immeubles.

« Donc, pour l'assurance mobilière, plus encore que

« pour l'assurance des immeubles, il faudra observer le

« principe de la dissémination des risques. »

Les résultats obtenus par le monopole des assurances en Suisse ne semblent donc pas, comme nous venons de le voir, de nature à encourager des initiatives semblables dans les autres pays.

La Nouvelle-Zélande pourtant a voulu tenter l'épreuve ct a nationalisé le service des assurances incendie.

L'Office des assurances d'Etat existe depuis 19083. C'est une administration à peu près indépendante, placée sous l'autorité d’un Directeur général assisté d’un conseil. Elle est dotée d’un capital de 100.000 livres. Les élablissements particuliers ne sont pas dépossédés ; ils continuent à pratiquer l'assurance concurremment avec l'Office national.

Les résultats sont les suivants : les primes pratiquées sont inférieures de 10 0/0 au taux des primes des entreprises privées. Dans ces conditions les affaires de l'Office national ne pouvaient que prendre de l'extension, aussi le montant des primes encaissées est-il passé de 13.000 livres sterliñg en 1905 à 23.000 en 1907, et à 26.000 en 1908.

Par contre, la situation financière ne paraît pas aussi

prospère. Malgré sa forme de gestion, qui se rapproche beaucoup de celle des entreprises privées, l'Office na- Uonal n'avait pu, Jusqu'en 1908, réaliser aucun bénéfice, ni constituer de réserves, ni amortir son capital. Qu'une mauvaise année survienne et, loin de procurer des bénéfices à l'Etat, 1l devra réclamer son aide financicre (1).

Remarquons d'ailleurs que le succès ou l'échec de l'Office nalional de la Nouvelle-Zélande ne pourrait guère nous donner d'indications puisque cet Etablissement ne réalise pas un monopole fiscal obligatoire. Quoi qu'il en soit, les résultats obtenus en Nouvelle-Zélande n'ont pas encouragé l'Australie, pays étatiste par excellence, à suivre l'exemple de sa voisine.

La Commission australienne d'assurances s’est en eflet prononcée contre le monopole pour les raisons suivantes, exposées par son rapporteur, M, Frédéric L. Hoffmann (2) :

« La Commission a étudié avec la plus considérable « attention cette question de l'assurance contre le feu « par les municipalités ou par l'Etat ; et ellé ne croit « absolument pouvoir vous recommander ni l’une ni « l’autre de ces sortes d'assurances, sous quelque forme «que ce soit.

(1) Voir sur le monopole des assurances en Nouvelle-Zélande, l’article de M. Daniel Bellet, dans l’Economiste Français du 30 avril 1910.

(2) Voir Moniteur des assurances, 15 août 1911, p. 463,

« Votre Commission est d'avis que l’assurance-incendie par l'Etat ou à titre d'entreprise municipale est pratiquement inéxécutable pour les motiis suivants :

« 1° En raison de la très large extension de l'élément personnel qui entre dans le risque d'assurance contre l'incendie ;

« 2° En raison de la défavorable sélection qui ne pourrait manquer de se produire contre l'Etat ou les entreprises municipales, dans le cas de concurrence avec les industries privées ;

« 3° En raison de l’absolue « indésirabilté » qu'il y a, dans cette catégorie d’affaires, d'établir le monopole d'Etat ou le fonctionnement municipal obligatoire ;

« 4° En raison du champ relativement limité que présente à l'Etat et aux municipalités, l'assurance contre l'incendie et, conséquemment, de leur inaptitude à la bonne division des risques :

« 5° En raison de la nécessité qu'impliquerait ce système, — à moins de le pratiquer en collaboration constante avec les entreprises privées, — d'accepter sur les risques ordinaires un plus large montant d’assurance qu'il n'est prudent et pratique, nécessité qui résulterait fatalement de l'absence de facilités pour la réassurance.

« Le cas s’est produit, votre Commission en a la preuve dans la mise en acte de l’assurance-incendie par l'Etat en Nouvelle-Zélande. »

Organisation du Monopole.

L'Obligation conséquence du Monopole,

Commençons tout d’abord par examiner quelle étendue devrait comporter le monopole. L'Etat forcera-t-il tous les citoyens à s'assurer ou au contraire laissera-t-il chacun libre d'être ou non prévoyant ?

La plupart des propositions faites récemment visant à l'établissement du monopole de l'assurance contre l'incendie en France comportent l'obligation. Considérons les principaux arguments invoqués pour justifier cette obligation. Voici d'abord l’opmion de M. Coudere :

« Les deux seules catégories d'assurances pour les- « quelles nous proposions l'obligation sont l’assurance « contre l'incendie et l'assurance agricole. Cette double

exception n'est pas difficile à justifier. En fait, les propriétaires d'immeubles non assurés sont, d'année en année, plus rares ; car chacun reconnait la nécessité non seulement de reconstruire sa maison, son abri, s'il a été détruit par un incendie, mais aussi la terrible responsabilité matérielle qui pèse sur lui, lorsque l'immeuble de son voisin, ayant été incendié, celui-ci a un recours contre lui. Il y a donc un intérêt personnel et permanent de premier ordre, pour chaque contribuable, à être assuré et il y a également un intérêt publie à ce que l'assurance soit obligatoire pour tous. puisque les risques sont les mêmes pour tous et que le refus d'un seul pourrait être aussi préjudiciable à tous que si personne n'était assuré. Il y a là une solidarité si étroite que l’on est amené nécessairement à conclure à l'obligation. À qui l'obligation peut-elle causer un préjudice ? À personne. À qui profiterat-elle ? À tous.

« En face de la loi qui prohibe et punit sévèrement l'incendie volontaire, est-:11 admissible que l'Etat, volontairement/ par son imprévoyance rende possibles les désastres irrémédiables provenant des incendies? » Voilà de bien faibles arguments. Il est évident que

chacun a, en général, un intérêt de premier ordre à être

assuré, mais de là à affirmer qu'il y a un intérêt public

à ce que l'assurance soit obligatoire pour tous, il y a un abime !

Si une maison brûle et que son propriétaire ne soit

pas assuré, tant pis pour l'imprévoyant ! Lui seul doit subir les pertes occasionnées par le feu. La maison, en brûlant, met-elle le feu à l'immeuble voisin ? Si le propriétaire de celui-ci n’est pas assuré, encore tant pis pour lui ; mais, s'il l'est, il est indemnisé par sa Compagnie et ne s'inquiète nullement de savoir si celle-ci pourra se faire rembourser par l’auteur responsable du sinistre. On ne voit donc pas du tout comment « le refus d'un seul pourrait être aussi préjudiciable à tous que si personne n'était assuré ».

Dans ces conditions, quel besoin y a-t-il de forcer les gens à s'assurer quand ils ne le veulent pas ? La nécessité d’ailleurs de l'assurance contre l'incendie n’est pas aussi évidente que l’on veut bien le dire. Tel commercant de produits dangereux peut estimer qu'il lui sera préférable de constituer une réserve spéciale en vue de ce risque plutôt que de s’en garantir en payant une prime considérable. Tel autre commerçant, dont les affaires sont mauvaises, préférera courir le risque d’incendie plutôt que de contracter une assurance comportant une forte prime qu'il ne pourrait payer.

Le Code pénal punit sévèrement l'incendie volontaire, et c’est à très juste titre, car il importe que la Société se défende contre les criminels, mais il n’en résulte pas du tout que l'Etat doive pour cela obliger tous les citoyens à s'assurer ! Loin de voir une connexité entre ces deux actes, on pourrait plutôt y trouver une antinomie, car celui qui est assuré contre son gré pourrait plutôt

être incité à mettre le feu chez lui pour forcer l'Etat à lui verser une indemnité puisqu'on loblige, lui, à payer une prime |!

Les arguments fournis par M. Buisson, quoique étant du même ordre que ceux présentés par M. Couderc, sont, du moins pour certains d’entre eux, plus rigoureusement et plus logiquement exposés (1).

« L'Etat, en supprimant toute assurance faite en « dehors de lui, ne s’engage-t-il pas, par là-même, en- « vers tous ceux qui voudront s'assurer ?

« Et, s’il s'engage envers tous, n'est-il pas nécessaire « que tous s'engagent envers lui, c'est-à-dire que l’as- « surance devienne générale et obligatoire ? »

Que signifie « tous » dans la locution « et s'il s'engage envers tous » ? Grammaticalement, il s’agit évidemment de « tous ceux qui voudront s'assurer ». Or, la suite de la phrase nous prouve que M. Buisson veut parler de tous les habitants de notre pays. Ce n’est pas un argument, mas une preshdigilation de mots. S'il n'y a pas d’autres arguments pour que le problème de l'assurance obligatoire se trouve lié à celui du monopole, il est inuüle de continuer la discussion.

Un peu plus loin, pourtant, M. Buisson fournit des arguments qui méritent l'emploi de ce terme :

« En outre, le sinistré n’est pas seul atteint par un « incendie et la perte, en définitive, retombe sur la so-

(1) Rapport cité, J. O., p. 311.

« ciété. Car, si le dénuement atteint une famille, c’est « la sociélé qui devra lui venir en aide, à supposer « même qu'il n'en résulle pas une chute pire. On peut « donc dire que « les intérêts sociaux sont menacés, « « qui donnent à la Société le droit d'intervenir. Elle

«intervient bien pour soustraire l'individu au dénue- « « ment et à tous les aléas quand, en cas de faillite, elle « « déclare certains de ses meubles et instruments de « « travail insaisissables. L'obligation de l'assurance du « « mobilier n’est que la contre-partie de ce privilège,

« « application nouvelle, de plus large portée, — mais « « non plus hardie, — du même principe d'utilité, de

« « nécessité sociale. » (EpGarp MicnaAtp, Annales de la Régie directe, déc. 1909.)

Y a-t-il là des argument suffisants, pour forcer tous les propriétaires à s'assurer ? Y a-t-11 là une nécessité qui exige que l’on apporte un telle atteinte à la liberté individuelle ?

Certes, quand un sinistré demeure sans ressources après un incendie, il est à désirer que malgré l’imprévoyance dont il a fait preuve et dont il subit la juste faute, l'assistance privée ou publique lui vienne en aïde momentanément. Mais à combien peut s'élever annuellement l'importance de semblables secours ? À quelques centaines de mille francs, à quelques millions peut-être, qui sont supportés par l'Etat, les départements, les communes, les bureaux de bienfaisance et autres établissements d'assistance. Existe-Lil de nombreux sinistrés

dont la détresse exige un secours tellement impérieux, qu'il soit nécessaire, pour apporter un remède efficace, de modifier les bases mêmes de notre droit public, les principes solennellement proclamés dans la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen ? Nullement, nous semble-t-il.

La disposition, d'ordre purement humanitaire et de portée restreinte, suivant laquelle certains meubles et instruments de travail du saisi ne peuvent être vendus au profit de ses créanciers, n'offre pas du tout les mêmes difficultés d'exécution, les mêmes conséquences que présenterait l'obligation de l'assurance. Alors, en effet, que la mise en pratique de cette règle porterait atteimte à la liberté de tous, l’insaisissabilité de certains objets n'est préjudiciable à personne, puisque les créanciers, qui pourraient seuls se plaindre de voir un faible gage leur échapper, sont au courant de la règle légale en contractant.

En réalité, pas plus les arguments reproduits par M. Buisson, d'après M. Milhaud, que les raisons personnelles du premier et celles de M. Couderc, ne sont de nature à faire accepter le principe de l'obligation. Suivant la pittoresque expression de M. Georges de Nouvion (1), «il est permis de penser que celte obliga- « tion n’est pas inspirée par une sollicitude désintéres-

() Le monopole des assurances par l’État. Journal des Econo: nistes, 15 février 1914, p. 179.

« sée pour ceux dont le mobilier se compose d’une pail- « lasse et d’une chaise disloquée. »

Il vaut mieux avoir le courage de le dire : l'obligation serait un mal, mais un mal nécessaire en présence d’un monopole fiscal.

Eh quoi, vous voulez établir un impôt détourné, impôt très lourd, comme nous le verrons dans la suite de ce travail, et vous pensez que les brebis viendront d’ellesmêmes tendre leur cou au couteau du boucher ? Vous pensez qu'il se trouvera de nombreux contribuables bénévoles, qui iront vider leur bourse entre les mains du percepleur? Il est impossible que vous pensiez une chose pareille, aussi ne croyez-vous pas à la possibilité de cette taxe idéale ; mais, comme il serait vraiment trop impolitique d’avouer la véritable raison d’être de l’obligalion, vous cherchez d’autres arguments qui ne sont d’ailleurs pas très bien trouvés, il faut le reconnaître.

Le monopole fiscal serait-il facultatif ? Mais alors tous les gros commerçants, les gros industriels, les riches propriétaires iraient s'assurer à l'étranger et l’on ne voit pas très bien le moyen de les en empêcher. Est:al possible d'empêcher un Français de souscrire un contrat d'assurance en Angleterre ou en Allemagne, à une Compagnie pratiquant l'assurance dans ces pays? Certes ce contrat sera illicite en France, mais qu'importe ! La Compagnie aura tout intérêt à tenir ses engagements et le propriétaire à payer ses primes.

Autre hypothèse. Le propriétaire français répugne

à de pareils moyens ou n'ose pas s'assurer à l'élranger. D'autre part, il désire se couvrir autant que possible contre le risque incendie. Que fera-t-1l? Il s’assurera à l'Etat, mais pour une partie seulement de la valeur de ses biens. Il estimera que les probabilités d'incendie sont minimes, mais que, si ce malheur lui arrivait, 1l y aurait fort peu de chances pour que tous ses biens, meubles et immeubles soient détruits. Si donc 1l assure pour 30.000 francs des biens qui en valent 100.000, 1l a couvert une bonne partie de ses risques, malgré la diminulion proportionnelle d'indemnité qu'il est susceptible d'encourir. Au cas pourtant où les faits démentiraient ses prévisions, il serait toujours certain, grâce à son assurance réduite, de n'être pas absolument ruiné. La proportion qu'il importe d'assurer se modifie d’ailleurs pour chaque espèce. Si, d’une part, l'usine munie d'un outillage moderne doit être assurée pour la quasi-totalité de sa valeur, 1l en sera tout différemment pour un riche mobiliér composé de nombreux objets d’art réunis pour le plaisir ou la vanité de leur propriétaire.

Dans ces conditions, on le conçoit facilement, le monopole fiscal de l’assurance-incendie doit être obligatoire et doit même comporter quelque chose de plus : 11 faut que l'assurance englobe la totalité de la valeur des biens assurables de chaque citoyen.

Cette conséquence n’a pas échappé à M. Buisson, qui écrit dans son rapport : « D'ailleurs, la pratique ac- « tuelle de l'assurance mobilière en général pourrait

« être modifiée et améliorée, Ainsi, il est courant de « n'assurer le mobilier que pour une somme insuffi- « sante ; s'il vaut 100.000 francs, on l’assure pour 30.000 « ou 50.000. Cette manière de faire, qui réserve des dé- « boires à l'assuré en cas de sinistre, représenterait « pour la Mutuelle nationale une fraude et constituerait « un déplacement de l'équilibre financier assez sensi- « ble. Chacun devant déclarer pour l'assurance la va- « leur totale de ses meubles et immeubles sous le con- « trôle éventuel de l'Etat, il semble que cette pratique « défectueuse pourrait disparaître sous le régime du « monopole. »

Oui, mais, pour supprimer ces pratiques défectueuses, l'Etat devrait ordonner des expertises rigoureuses avec toutes les vexations que comportent de pareils procédés pour ceux qui les doivent subir.

ETABLISSEMENT pu MoNoPoLE.

L'étendue du monopole étant ainsi définie, examinons comment celui-ci pourra s'établir. Nous n'étudierons ici, que les divers moyens permettant de passer d’un réoime à l’autre en laissant de côté les questions financières qui seront traitées dans la troisième partie.

D'après M. Coudere (1), l'Etat pourrait employer trois procédés différents :

(DT Ocit., p.-1385.

1° S'installer aux lieu et place des Compagnies d'assurances préalablement indemnisées ;

2° Informer les Compagnies qu’à partir d'une époque déterminée (cinq ou dix ans), l'autorisation d'exercer leur sera retirée et que lui seul ( l'Etat) aura, à parür de ce moment, le droit de pratiquer l'assurance ;

3° Laisser subsister les Compagnies qui continuent chacune son genre d'assurance ; se faire, lui aussi, assureur et devenir ainsi le concurrent de toutes les branches de l'assurance.

Ecartons tout d’abord le troisième système ; M. Couderc n’en est pas partisan et nous nous étonnons qu'il ait pu même l’envisager, car il ne réalise pas le monopole qu’il propose.

Le second procédé offre le mérite de restreindre singulièrement les dépenses de premier établissement du monopole. Il est vrai que les frais seraient supportés par les actionnaires des anciennes Compagnies. Et ce serait justice, dit M. Carlier. Il est à présumer que les intéressés, et ils sont nombreux, ne seraient pas de cet avis et ne se laisseraient pas dépouiller sans protester.

D'ailleurs, comment l'Etat, en cette occurrence, procéderait-11l exactement ? Voudrait-il trouver place nette après le délai écoulé ou autoriserait-il la continuation des contrats en cours ?

Le premier procédé serait souverainement injuste, et il est peu probable que l'Etat supprime ainsi les effets de contrats librement consentis et légalement établis.

M. Couderc ne semble d’ailleurs pas partisan de cette manière de faire.

Mais alors l'Etat ne pourrait établir le monopole que peu à peu. Son plein fonctionnement serait reculé à une date très lointaine, surtout si l’on considère qu'assureurs et assurés auraient pu prendre leurs précautions au préalable en concluant des contrats à très longue échéance. L'Etat ne serait peut-être pas charmé du procédé, mais on ne pourrait vraiment pas faire grief de l'utiliser à des gens que l’on dépouille.

Telle serait la situation à l'égard des Sociétés anonvmes et de leurs assurés. Vis-à-vis des Sociétés mutuelles, l'Etat serait peut-être en plus mauvaise posture encore. Les assurés de ces établissements sont en effet des sociétaires et les contrats souscrits ont, par suite, — en principe du moins, — une durée égale à celle de la Mutuelle elle-même, c'est-à-dire, en général, 99 ans. Il est vrai que d'après l’art. 25 du décret du 22 janvier 1868, les sociétaires peuvent se retirer tous les cinq ans et que ce droit est réciproque au profit de la Société. Mais il s’agit seulement d'une faculté qui n'appartient qu'aux deux parties contractantes. L'Etat se trouverait donc en présence de contrats ayant une durée quasi-illimitée. T1 lui serait bien difficile, dans ces conditions, de respecter les conventions antérieures. S'il ne le faisait pas, le monopole se trouverait forcément en perte dès son début, car les seuls risques qui seraient assurés au commencement des opérations de la Mutuelle nationale se-

raient en majorité ceux que n'acceplent pas les Compaonies.

Reste la première manière d'opérer. Elle comporte deux parties distinctes :

1° L'Etat prend la place des Compagnies ;

2° [] leur verse une indemnité préalable.

Examinons ces deux questions séparément.

Il est évidemment plus avantageux pour l'Etat de se substituer immédiatement aux Compagnies. Nous venons de montrer les inconvénients de la mise en marche différée du monopole. Par argument a contrario, il est indispensable que celui-ci joue pleinement dès le début. Il serait d’ailleurs tout à fait injuste que les prévoyants, c'est-à-dire les gros propriétaires, soient affranchis pendant un temps indéterminé du nouvel impôt.

Le principe de l'indemnité préalable accepté sans difficulté par M. Couderc (1) et par M. Buisson ne serait pourtant pas admis sans conteste. M. Carlier, par exemple, s’en montre l'adversaire.

(1) Cette disposition de la proposition Coudere paraît bien avoir été la cause de l’échec de son auteur aux élections législatives de 1910. Voici, en effet, le texte d’une affiche qui fut apposée par l’un de ses concurrents et qui semble avoir fait impression sur l'esprit simpliste des électeurs : ë

« Contre le Monopole. — Pour la Mutualité ».

Le citoyen Coudere veut faire cadeau d'Un demi-milliard aux Compagnies d'assurances.

Electeurs, Le citoyen Coudere demande le monopole des Assurances par l'Etat.

Il veut prélever, sous forme d'assurance obligatoire et au taux

Certes, en vertu du droit strict, l'Etat ne doit rien aux Compagnies expropriées. Il ne peut en effet être rendu pécuniairement responsable de toutes les conséquences de ses lois. Quand le Parlement a jugé utile d'établir le service militaire obligatoire, les agences de

qu'il plaira à l'Etat de fixer, 250 millions d'impôts annuels. Et cela sur des Calamités Publiques, Incendie, Accidents, Assurances-Vie, etc.

Oui, Electeurs, un impôt même sur les Assurances-Vie qui, permettent au Travailleur, à l’Ouvrier, de s'assurer une modeste rente pour leurs vieux jours ou d'assurer du pain à leurs enfants en cas de mort, |

C’est Grotesque et Immoral.

Le citoyen Couderc veut continuer par l'Etat l’odicuse exploitation des Compagnies actuelles d'actionnaires qui, depuis cent ans, ruinent les assurés en leur faisant payer des Primes usuraires que les statistiaues prouvent majorées de 60 pour cent! et qui ne payent aux incendiés que peu de sinistres et encore après d'in- . terminables chicancs!

Qu'est-ce que le monopole des assurances par l'Etat?

C'est la main-mise sur les 5 à 6 milliards que tous les assurés ont versés aux diverses compagnies d'assurances sur la vie, de socours mutuels, de caisses de retraites, telles que Les Prévoyants de l'Avenir, la Boule de Neige, la Prolétarienne, ia Fourmi, ete., etc., etc.

Milliards que le citoyen Coudere voudrait faire liquider par ses amis Duez, Lecouturier et autres du même acabit,

Electeurs,

immeubles, que nous possédons et que nous serons forcés d’assurer à l'Etat.

C'est la possibilité pour le fisc d'augmenter nos impôts en prenant pour base la valeur des biens que vous aurez été obligés, pour les assurer, de déclarer à l'Etat.

De plus M. Couderc, par larticle 2 de son projet de loi demande que:

Un crédit de cing cents millions soit ouvert au ministère des

remplacement ont dû suspendre leurs opérations et elles n'ont reçu pour cela aucune indemnité. Une disposition légale avait permis à leur activité de s'exercer, une autre loi tarit la source de leurs opérations. Il n’y a rien à dire. De même, quand l'Etat modifie les tarifs douaniers ou change une route commerciale par la création de nouveaux moyens de communication, des intérêts sont lésés, d’autres sont favorisés, mais aucun dédommagement n’est alloué, pas plus qu'aucune laxe n'est prélevée sur les profits de ceux qui sont avantagés. Le seul but poursuivi est l'intérêt général. Qu'importe que quelques-uns souffrent quand l'ensemble du pays trouve un avantage aux mesures nouvelles ?

Mais, en fait, si l'Etat dépossédait sans indemnité les Compagnies d'assurances, il inquiéterait gravement les

Finances pour indemniser les Compagnies et établir le monopole des assurances par l'Etat.

PourRqQUOr CE CADEAU D'UN DEMI-MILLIARD SORTI DE NOTRE POCHE ?

Est-ce parce que les Compagnies nous ont indignement exploités et ruinés depuis cent ans?

Electeurs.

Voter pour le citoyen Counerc, c’est voter pour le gaspillage.

Voter contre Coupero, c’est voter..

pour le principe de la mutualité.

que préconise notre ligue en matière d'assurance et au sujet duquel le citoyen Couderc a refusé de venir s'expliquer avec notre ligue en réunion publique et contradictoire.

Le Secrétaire (de la Ligue des assurés et sinistrés de Toulouse),

LarRTEU.

Malgré l’exagération et... l’inexactitude de certaines allégations contenues dans ce document, qui fut affiché entre les deux tours de scrutin, M. Couderc, dont l'élection apparaissait probable, fut mis en minorité de 1,200 voix,

citoyens. Chacun est jaloux en effet, de conserver ce qui lui appartient. C’est une base de notre vie économique actuelle que chacun puisse employer son industrie à sa volonté et conserver les bénéfices qu'il peut en retirer. Dans les cas cités plus haut, l'Etat, il est vrai, n'avait pas accordé d’indemnités, mais il n'avait pas supprimé non plus de façon formelle des industries pour exploiter à leur place, dans le but avoué de s'approprier pour l'avenir les bénéfices qu’elles recueillaient auparavant. La loi du 3 mai 1841 a établi le principe que, dans des cas semblables, la prise de possession doit être précédée d'une juste et préalable indemnité. Une nouvelle loi peut toujours modifier une loi ancienne, mais, si la prise de possession, — non pas seulement la dépossession, — en résultant, n'était pas régulièrement dédommagée, on eslimerait certainement qu'il y aurait là une grave atteinte à l'un des principes qui forment la base des rapports entre l'Etat et les particuliers et entre les particuliers entre eux.

M. Gaston Jèze, qui a étudié la question dans un ouvrage récent (1), est plutôt contraire au principe d’indemnité. La théorie du savant professeur est à peu près la suivante : Il ne faut pas s'appuyer sur la formule surannée que l'Elat législaleur est souverain, donc üres- « ponSable » mais « sur la nature juridique de l'acte « créant le monopole d'Etat des assurances ». « L’acle,

(1) Le monopole des assurances sur la vie en Italie, Revue de science et de législation financière. Juillet, août, septembre, 1912.

« continue M. Jèze, qui crée et organise un monopole « d'Etat est une loi proprement dite. » « La loi, au sens « matériel, est une règle générale et impersonnelle ; le « contenu essentiel de l'acte législatif est une ligne de « conduite sociale devant être observée par les individus «en général, La création d'un monopole public est un « acte législatif au sens matériel ; en effet, tout mono- « pole se résume en deux règles générales essentielles : « 1° il est interdit aux individus en général, de se livrer « à un certain commerce, à une certaine industrie ; « 2° seuls les agents publics, déterminés par la loi, ex- « ploiteront ce commerce, cette industrie. »

Or, la première disposition ne peut donner lieu à aucune indemnité pour les nationaux et les étrangers. Mais, dans le deuxième élément de la loi qui institue le monopole, il y a, en plus de l'interdiction d'exercer un commerce, une attribution à l'Etat de l'exploitation de celui-ci. N’y a-t-il pas là un enrichissement de l'Etat aux dépens d'autrui? Oui, semble conclure M. Jèze, s’il s’agit d’un monopole financier, mais en cas de monopoles administratifs ou mixtes, il en est autrement. Ces deux dernières sortes de monopoles sont élablies en effet en vue de l'intérêt public. Le monopole administratif ne procure pas de bénéfices, le monopole mixte n’en procure que de façon accessoire. Le monopole de l'assurance devant être rangé dans la catégorie des monopoles mixtes, les Compagnies qui exploitaient cette industrie avant son installation n’ont donc pas droit à des indemnités.

M. Jèze est, comme on le voit, l'adversaire du principe de l'indemnité ; mais l'argumentation par laquelle il parvient à celte conclusion est peut-être la mieux construite, la plus scientifiquement déduite que l’on puisse concevoir pour arriver à la solulion contraire.

En effet, M. Jèze classe le monopole des assurances parmi les monopoles mixtes. Or, cetle classification est tout à fait contraire à l'esprit des propositions présenliées pour l'inshituer. M. Coudere et les autres parlementaires, partisans du monopole des assurances n'ont jamais caché que leur but primordial était de procurer à l'Etat une nouvelle source de revenus. Nous avons fait dans l'introduction de ce travail des citations qui établissent de façon certaine ce point de vue. Le monopole à instituer serait donc un monopole financier qui impliquerait l'allocation d'’indemnités aux dépossédés.

On peut se demander, d'ailleurs, si la distinction des trois sortes de monopoles, établie par M. Jèze, doit avoir une influence sur la question de la légitimité des indemnités. Dans tous les cas en effet, 1l y a des personnes qui sont victimes du monopole et d'autres qui en profitent, qui s'enrich'ssent aux dépens des premières. Pour le monopole financier, les personnes qui s’enrichissent se résument en une seule : l'Etat : pour le monopole administratif, c'est l'ensemble des citoyens ; pour le monopole mixte : l'Etat et les citoyens. À défaut de l'Etat, ce sont donc les citoyens, qui devraient une indemnité.

Mais qui peut, dans ce cas, verser cette indemnité ? L'organe qui reçoit les cotisations de tous : l'Etat.

D'après cette manière de voir, il ne serait pas seulement désirable que l'Etat verse des indemnités ; les parlies lésées auraient un véritable droit à être désintéressées.

L’allocation d'indemnités serait d’ailleurs utile pour l'Etat. Nous avons vu, en effet, qu'il faudrait craindre de voir, les Compagnies et leurs assurés établir des contraits de longue durée pour faire échec au monopole. Or, ce danger pourrait être évité, si l'Etat accordait aux Compagnies une compensation suffisante pour les affaires qui leur seraient enlevées. Si les Sociétés privées y avaient intérêt, elles pourraient, soit permettre à l'Etat de se substituer à elles pour l'exécution des contrats en cours, soit dénoncer ces contrats conformément aux termes de la Convention pour permettre à la Mutuelle natonale d'en établir de nouveaux.

Telles sont les conditions dans lesquelles le monopole des assurances-incendie pourrait être institué. Nous allons examiner maintenant comment il pourrait fonctionner.

Il existe deux moyens d'exploiter un monopole. La gestion peut en être confiée à une Compagnie privée concessionnaire ou être assurée directement par les agents de l'Etat.

Un troisième procédé a été proposé par M. Buisson,

dans son rapport : il consisterait à faire fonctionner Je monopole au moyen de Mutuelles d'assurances départementales.

Examinons séparément chacun de ces modes de ges-

tion.

GESTION pu MONOPOLE PAR UNE COMPAGNIE PRIVÉE CONCESSIONNAIRE.

On peut concevoir plusieurs modes de gestion par une Compagnie concessionnaire.

L'Etat pourrait, par exemple, adjuger la concession à la Compagnie qui lui offrirait la somme la plus élevée pour avoir le droit dé pratiquer à son profit le monopole de l'assurance sur la base d'un tarif établi à l'avance.

Dans un aufre système, la Compagnie pourrait partager les bénéfices avec l'Etat : c'est la régie intéressée pratiquée pour la gestion du Service du gaz de la Ville de Paris, et l'exploitation du chemin de fer métropolilain.

On pourrait concevoir d’ailleurs encore bien d’autres modalités.

Les avantages d’un régime concessionnaire résident dans la suppression des aléas que renferme toujours l'exploitation directe par l'Etat.

D'un autre côté, le développement progressif des services de l'Etat présente de gros inconvénients. L'augmentation continue du nombre des fonctionnaires est

(ep 4

déjà un mal, contre lequel, le pays proteste avec assez d'énergie, pour que l'on évite de créer une administralion nouvelle qui nécessiterait un nombre considérable de nouveaux agents.

Enfin, il est très vraisemblable qu'une Société privée assurerait la gestion du monopole dans de bien meilleures conditions financières que ne le ferait un service public.

Mais ces raisons ne seraient pas suffisantes pour faire échec à la tendance actuelle qu'ont nos dirigeants de préférer la gestion directe.

Il y a d’ailleurs, dans l'espèce présente, une circonslance qui contribuera encore à faire écarter le principe de la concession. C'est que, malgré l'idée de fiscalité qui, au fond, domine, les promoteurs du monopole n’ont pas abandonné l'opinion des étatistes du monopole pour lui-même, pour le bien des citoyens. Il est utile d’exprimer ces idées pour mieux faire accepter la rélorme. Or, comme elles ont Justement pour objet la mise en régie directe des assurances, il faut accepter forcément cette solution.

Le régime de la concession présente d’ailleurs, il faut le reconnaître, bien des inconvénients.

En effet, un monopole comme celui qui est proposé, comportant l'obligation, ne s'établit pas sans difficultés.

suffit de voir, par l'exemple de l'application de la loi sur les retraites ouvrières, combien le principe de l'obligation est accepté difficilement par nos conci-

tovens. Le gouvernement doit faire preuve de tact, 1l doit user avec une grande discrétion des moyens cocrcils que la loi lui confère. Or, s'il en est ainsi quand l'État agit dans l'intérêt des citoyens, à plus forte raison les réclamations seront-elles beaucoup plus vives quand il s'agira d'un impôt déguisé.

Remarquons que ces réclamations n'émanent pas seulement des nouveaux assurés mais sans doule aussi.des anciens. Tout d'abord, le taux de leur prime sera vraisemblablement augmenté (1), et, d'autre part, ils devront subir une expertise de leurs biens assurés, expertise.à la suite de laquelle la valeur de ces biens, servant:de base à l'établissement de la prime sera accrue (2). IL est donc très probable que cette expertise ne se fera pas sans difficultés de la part de l'assuré, du contribuable plutôt. L'Etat devra, dans ce cas encore, faire :preuve d'une grande circonspection.

Comment pourra-t:1l exiger d'une Société ‘privée qu'elle agisse avec modération ? Elle aura traité avee lui en tenant compte que tous les possesseurs de biens, meubles et immeubles, seront assurés pour la valeur: totale de ces biens, et elle exigera qu'ils ie soient em employant tous les moyens mis à sa disposition dans ce‘but.: :.: On ne pourra lui faire grief de procéder de-cette: facon. Elle ne connaîtra pas l'intérêt public, né se préoe-

(1) Sur les raisons de cette augmentation, voir infra, p. 64, sqd. (2) Voir sur ce point supra, p. 22. 78

cupera que de son propre bénéfice, n'envisagera que la perspective de dividendes à distribuer.

Le monopole, concédé, à partir du 1* janvier 1875, à la Compagnie des Allumettes, est là pour nous servir d'exemple. Cette Compagnie, qui eut à lutter, dès le début, contre une fraude très étendue et active, procéda pour la réprimer avec une grande rigueur. Elle fit de nombreuses visites domiciliaires, ce qui provoqua de vives réclamations. Le Parlement dut s'occuper de la question et M. Berlet présenta, le 3 juin 1876, à la Chambre des députés, un rapport dont il n’est pas inutile d’extraire les passages suivants (3) :

« L'Etat et ses employés peuvent faire fléchir la ri- « gueur du droit dans l'intérêt supérieur de la tranquil- « lité publique, ils peuvent user avec modération des « pouvoirs que la loi leur confère ; les agents d’une « ferme générale ne le peuvent pas : 1ls sont responsa- « bles vis-à-vis de leur administration, et celle-ci est te- « nue de prouver aux actionnaires que, dans l'intérêt du « fonds social, elle se sert sans ménagement des armes « que la loi lui a donneés.. C’est le sort de la Compa- « gnie fermière du monopole des allumettes chimiques. “« La Compagnie est en perte. Elle accuse la fraude et « elle se propose de la poursuivre « avec toute l’activité «4€ possible »….. Il ne faut pas perdre de vue qu'en ce « moment, grâce au nombre de ses agents, le service

(3) JT. O. Chambre. Ann. n° 172, p. 4292.

« de répression n'est en pleine activité que dans qua- « torze départements... Si les perquisitions, n'attel- « gnaient et ne gênaient que les fraudeurs, nulle protes- « lation ne s'élèverait contre le régime actuel, mais on « estime, d’après les indices recueillis par la Commis- « sion, que, pour arriver à constater 5.000 délits ct « dresser 5.000 procès-verbaux, il a fallu procéder à « 20.000 visites domiciliaires, c’est-à-dire, violer imuti- « lement 15.000 domiciles et inquiéter 15.000 ménages. « Que deviendront la tranquillité et la sécurité des ci- « toyens quand ce système sera appliqué sur toute la « surface du territoire ? »

Deux Etats suisses : Fribourg et l'Argovie, sans posséder le monopole de l'assurance au profit de l'Etat, ont néanmoins décrété l'obligation. Le soin de fournir à tous les citoyens les bienfaits de l'assurance est laissé à des sociétés privées. Certes, la situation est bien différente de celle qui existerait en cas de monopole fiscal réalisé par l'intermédiaire d'une société fermière, mais il est intéressant pourtant d'examiner les résultats de ce système. Or, l'exemple n'est pas encourageant d’après M. Edgard Milhaud (1) : « Si l'Etat décrète l'obligation « de l'assurance, il faut que l'assurance soit rendue ac- « cessible à tous. Pour cette raison, on considère d’ordi- « naire que le principe de l'obligation emporte, comme « conséquence, la création d'un service d'Etat. Les ex-

(1) La nationalisation de l'Assurance contre l’Incendie en Suisse, Annales de la Régie Directe, novembre 1909, p. 45.

perts n’admettent pas entre les deux cette corrélation logique. L'obligalion peui, observentls, se concilier avec l'assurance privée, si l'État passe avec les Compagnies privées des contrats garantissant aux particuliers la possibilité d'assurer tous les risques. Ce régime est précisément celui qu'ont adopté pour l'assurance immobihère deux cantons suisses : Fribourg et l'Argovie. Mais les’ difficultés pratiques sont nombreuses. L'expérience de Fribourg et de l'Argovie a donné de mauvais résultats : bien des risques ont été écartés par les Compagnies d'assurances grâce à une interprétation subtile des textes : si bien que les auteurs en viennent eux aussi, pour des raisons de fait, à faire découler de l'obligation et de la nécessité qu'elle 1mplique de rendre l'assurance accessible à tous, la constilution d'un service d'Etat. »

On comprend que, dans ces conditions, la gestion du

monopole de l’assurance-incendie par une Compagnie

concessionnaire soit tout à fait « indésirable ». Exami-

nons maintenant comment son fonctionnement pourrait

être assuré par le système de la régie directe.