EXPLOITATION EN RÉGIE DIRECTE

La plupart des auteurs de propositions de lois relati-

ves au monopole des assurances ont indiqué que celui-

ci devrait être réalisé directement par l'Etat mais sans

donner de détails sur son fonctionnement. M. Couderc

seul à présenté des indications assez complètes à cet égard. Son projet d'organisation pour les assurances-Incendie est contenu dans les articles 4 à 12 de sa proposilion de loi.

Citons d'abord les arteles 4 à 7, qui exposent la façon dont les contrats seront établis et les primes payées.

Art. 4. — Dans chaque arrondissement, la direction du monopole du service des assurances est confiée au conservateur des hypothèques, qui lui-même, est sous les ordres du Directeur départemental de l'Enregistrement el du préfet du département.

Dans chaque canton, la direction du service du monopole et des assurances est confiée au receveur de l’Enregistrement, sous les ordres du conservateur des hypothèques. Le receveur a sous ses ordres un ou deux employés suivant l'importance du canton.

Art. 5. — Chaque année, au 1* novembre, le receveur aura dressé deux états. Le premier état comprendra, en regard des nom et prénoms de chaque propriétaire :

1° La mention et la nature des immeubles :

2° La mention détaillée et la nature du mobilier de chacun de ces immeubles.

Le deuxième état comprendra, en regard du nom du propriétaire :

1° Le nombre et la nature des animaux (chevaux ou bœuls), qu'il possède ;

2° Le nombre, la contenance et le genre de culture des champs ensemencés ou cultivés.

Art. 6. —- Après s'être mis d'accord avec le propriétaire sur tous les détails ou évaluations ci-dessus, fe receveur adressera ces deux élats au conservateur des hypothèques.

Art. 7. —— Le conservateur des hypothèques, sur le va de ces deux états, après les avoir vérifiés et fait approuver par le préfet, dresse deux avis de paiement pour chaque propriétaire porté dans chaque état. Le recouvrement en est fait par le percepteur comme en matière d'impôt ; l'Etat étant toujours privilégié.

L'organisation du monopole serait donc assurée, d’après M. Couderc, par l'Administration de l'Enregistrement. Dans chaque département, le Directeur de l'Enregistrement serait à la tête du service des assurances, avec, sous ses ordres, les conservateurs des hypothèques de chaque arrondissement et les receveurs de l’Enregistrement des cantons

En fait, c'est sur ces derniers que reposerait la base du système. IIS auraient à discuter avec chaque propriétaire les conditions des polices et à dresser les contrats. Travail considérable ! Il est bien difficile d'admettre que le receveur de l'Enregistrement, dont les occupations sont déjà si diverses, puisse être capable d'assurer un nouveau service si chargé. S'imagine-t-on le travail que constituerait l'établissement des millions de polices que les assurés obligatoires devraient souscrire ? S'imaginet-on les démarches que les agents de l'Etat devraient faire dans ce but ? Pour chaque police à souscrire, 1] fau-

drait recevoir les déclarations des intéressés, vérifier celles-ci, c'est-à-dire se rendre sur les lieux. Certes, des sous-ordres seraient mis à la disposition du receveur de l'Enregistrement dans ce but, mais ces agents devraient être non seulement très nombreux, ils devraient de plus, avoir les aptitudes nécessaires pour estimer aussi exactement que possible les objets à assurer. Où trouver un pareil personnel? Parmi les anciens agents des Compagnies, dira-t-on. Cela semble douteux ; d'abord, parce que la plupart de ceux-ci ne se livrent à cette occupation qu'à leurs moments perdus et ne seraient généralement pas disposés à abandonner leur emploi principal pour entrer au service de l'Etat ; ensuite parce que ces agents eux-mêmes ne seraient peut-être pas capables de faire les évaluations avec la rigueur qui serait nécessaire. Quand ils opèrent pour ie compte des Compagnies, en effet, ils font presque toujours l’assurance pour le chiffre que propose le client, si toutefois ce chiffre paraît à peu près en rapport avec la situation sociale de l'assuré. Au cas où celui-ci leur laisse le soin de fixer ce chiffre, ils se bornent à jeter un coup d'œil rapide sur les objets à assurer sans essayer de discerner leur valeur exacte. I] n'est pas en effet d’un intérêt capital que le montant de l'assurance représente exactement le prix des meubles ou immeubles garantis contre le risque d'incendie. L’'assurance est faite sur le désir de l'assuré qui agit très généralement de bonne foi. Dans le cas contraire, la Compagnie faisant en cas de sinistre, procéder à une exper-

Ot (se)

tise sérieuse, diminue proportionnellement l'indemnité à allouer ainsi que la police l’autorise à le faire.

La situation de l'Etat serail' toute différente, et 1l Lui faudrait des agents bien capables pour maintenir leurs évaluations à l'encontre des propriétaires qui chercheraient vraisemblablement à sous-évaluer leurs biens.

Ces agents, nous venons de le voir, il lui sera difficile, sinon impossible de les trouver. Leurs chefs euxmêmes, les receveurs de l'Enregistrement, seront incompélents pour les mettre au courant et pour se faire une opinion, prendre une juste décision en cas de non-accord avec les intéressés. Pour obvier sans doute à l’incuffisance de ces fonctionnaires et pour permettre ainsi de faciliter le règlement des sinistres, M. Couderc propose que la police contienne une énumération aussi exacte que possible des meubles et ustensiles faisant l’objet de l'assurance mobilière ainsi que des notes explicatives sur la nature et l'état des immeubles. Quel travail supplémentaire ! M. Couderc s'est-il rendu compte du temps qu'il faudrait aux agents de l'Administration pour établir l'inventaire, même sommaire, des meubles et objets qui se trouvent dans chaque ménage ? Quel traval surhumain à réaliser en un temps limité ! Tous les fonctionnaires de notre pays ne suffiraient pas à la besogne. Nous ne parlons même pas du procédé qui serait quelque peu inquisitorial.

IT ne faudrait pas croire d’ailleurs, que tout serait fini après l'établissement des polices. S’imagine-t-on le nom-

bre d’avenants qu'il faudrait dresser pour chaque changement quelque peu important dans la composition des mobiliers ? |

Mais là ne serait pas encore la partie la plus délicate des opérations de l'Administration du monopole. Après avoir établi les polices, il faudrait régler les sinistres : « C'est la question la plus ardue et la plus grave qui se « soit présentée à nous dans l'étude de l'organisation « du monopole », déclare M. Couderce (1). Voyons ses propositions sur ce point :

Art. 8 — Il est dressé dans chaque canton et par commune, par les soins du receveur, un prix Courant détaillé des constructions, planchers, toitures (par mètre carré) des meubles meublants, instruments aratoires et autres, et tous autres objets généralement compris dans les immeubles particuliers ou d'exploitation, sujets à l'assurance obligatoire.

Art. 9. — Le règlement des sinistres, en cas d’incendie, sera confié à des experts désignés par le receveur et sous la responsabilité de celui-ci. Ces experts dresseront toujours un rapport circonstancié.

Art. 10. — En cas de désaccord, le différend est porté devant le juge de paix, qui rend son jugement dans un délai de quinzaine, pour les sinistres que le rapport des experts estime ne pas dépasser 5.000 francs. L'appel est porté d'urgence devant le Conseil de préfecture qui

(EPSON. Da Ts;

juge sur pièces, dans un délai d'un mois. Son Jugement est définitif.

Si le sinistre est considéré comme supérieur à 5.000, le différend est jugé de la façon suivante : conciliation obligatoire devant le juge de paix, Conseil de préfecture jugeant en première instance dans le délai maximum de deux mois, Conseil d'Etat.

Art. 11. — Il sera tenu compte, pour chaque propriétaire, et dans le règlement d’un sinistre, des augmenjations d'immeubles et de meubles, déclarées par lui ei par écrit au receveur qui en délivrera récépissé, sauf à celui-ci à en faire la vérification. La prime supplémentaire, due à la suite de cet avenant, sera retenue sur le règlement du sinistre.

Art. 12. — TI] n'est tenu compte que l’année suivante des déclarations ou avenants relatifs à des diminutions de meubles.

Le grand danger à redouter, en ce qui concerne le règlement des sinisires, est assurément de voir les indemnités s'élever à un chiffre toujours plus considérable, d'abord par l'accroissement du nombre des sinistres et ensuite par la surélévation des pertes subies. Nous examinerons plus loin ces questions à propos des conséquences financières du monopole. Nous verrons qu'il faut envisager cette situation comme un vice inhérent au monopole lui-même. M. Couderc reconnaît le danger; les mesures qu'il propose sont-elles de nature à l’écarter ? Nullement, Tout d'abord, il n'y a absolument au-

cune disposition contre la fraude résultant des incendies volontaires. Alors on admetlra sans conteste toutes déclarations de sinistres, on ne fera aucune enquête sur la cause des incendies ? Il semble pourtant logique de commencer par là, avant d'examiner sur quelles bases le sinistré sera désintéressé.

D'ailleurs, si M. Couderc ne prévoit rien dans ce sens, c'est peut-être parce qu'il n’a rien trouvé qui puisse le satisfaire. Comment prouver, en effet, qu'un abat-jour, des serviettes que l’on vous présente à moitié brûlés, ont été enflammés accidentellement ou volontairement ?

Le principe de l'indemnité une fois admis, son évaluation présente encore de grandes difficultés. M. Couderc propose, pour faciliter cette opération, d'établir des tableaux présentant les prix courants des objets soumis à l'assurance. D'abord, les listes de prix seront forcément incomplètes. Ensuite, même en supposant qu'un objet détruit à expertiser soit exactement compris sur ces listes, 1l ne suffira pas de prendre la valeur marquée. Celle-ci ne pourrait être qu'un maximun : il faudra se rendre compte de l'état de vétusté de l’objet au moment de sa destruction, de l’usage que son propriétaire pouvait en lirer à cette époque.

La suite du texte de M. Couderc a trait aux recours. Il y a peu de choses à en dire, sauf pourtant ceci : Pour quelles raisons les litiges seraient-ils réglés en premier ressort par la justice de paix, c’est-à-dire par un tribunal de l’ordre judiciaire, et l'appel porté devant le

Conseil de préfecture, tribunal de l'ordre administratif. M. Couderc a-t-il bien su ce qu'il faisait en élaborant un texte semblable ? Sans insister sur cette anomalie, 1l nous semble que la substitution aux tribunaux judiciaires, qui connaissent actuellement des hüges entre les assureurs et assurés, des Conseils de préfecture ne sera pas sans dangers pour les assurés. On n'ignore pas, en effet, le sort réservé, dans l'immense majorité des cas, aux recours présentés devant les Conseils de prélecture en matière d'impôts.

Le projet Couderc présente donc, en résumé, deux vices principaux. En premier lieu, le système proposé pour l'établissement semble bien imparfait et l'administration de l'Enregistrement ne paraît nullement désignée pour mener à bien une pareille besogne. Les connaissances techniques manqueraient à ses receveurs, qui ont déjà fort à faire pour posséder complètement les mulüples connaissances qu'ils doivent avoir.

D'autre part, les moyens indiqués pour parvenir au règlement équitable des sinistres sont très insuffisants presque inexistants.

Les membres de la Commission, qui examinèrent la proposition dont il s’agit, semblent s'être très bien rendu comple des imperfections qui viennent d'être signalées.

Pour saUsfaire plus particulièrement la première crihique, il fut proposé (1) de créer une administration nou-

() V. Rapport Buisson, J. O. cit., p. 3922.

velle, autonome, chargée uniquement de la gestion du monopole. D'autres membres, parmi lesquels M.Guyesse, envisageant plus particulièrement le point de vue du règlement des sinistres, se demandèrent s'il ne serait pas possible de réaliser le monopole par la constitution de caisses d'assurances mutuelles départementales. Ce dernier système, représentant une conceplion particulière de l’organisation du monopole sans gestion directe de l'Etat, sera examiné dans un paragraphe spécial.

Voyons dans quelles conditions pourrait fonctionner une adminisiralion indépendante, chargée du monopole. Le rapport Buisson (1), donne peu de détails à cet égard « Ils (les auteurs du projet définitif) chercheront sans « doute à créer un office, dont la direction centrale, tout « à fait indépendante des autres administrations et ne « relevant directement que du Ministre du Travail ou « des Finances, serait confiée à des spécialistes, à des « praticiens de l'assurance, placés sous le contrôle d’un « Conseil de surveillance. »

« Cet Office national des assurances aurait pour ses « écritures intérieures un personnel sédentaire spécial ; « quant à ses rapports avec le public, ils seraient assu- « rés par deux catégories d'agents. Pour tout ce qui « concerne les mouvements de fonds, encaissements de « primes ou versements d'indemnités, ce seraient les « agents actuels des contributions directes qui en se-

a) Id.

« raient chargés : pour tout ce qui concerne au contraire « la couclusion de nouveaux contrats pour les branches « facultatives, un personnel nouveau, rétribué au pro- « rata des affaires conclues, devrait être nommé. »

« Une organisation de ce genre pourrait peut-être con- « cilier ces deux conditions capitales que devra réaliser « la nouvelle administration : ne pas occasionner de « frais généraux trop élevés et cependant être tout à « fait indépendante et ne se modeler aucunement sur les « anciennes administrations de notre pays.

La création d'un Office national d'assurances aurait certainement un double avantage : l'exploitation du nouveau monopole se trouverait ainsi confiée à des praticiens de l’assurance, qui pourraient se consacrer entièrement à la réalisation de cette seule tâche ; en second lieu, il y aurait ainsi possibilité de centraliser sous une seule direction les différentes branches du monopole, car ses parlisans ne se proposent pas seulement de monopoliser l’assurance-incendie, mais aussi toutes les autres branches de l'assurance, notamment l’assurance-vie, l'assurance agricole, l'assurance-transports, l'assurance contre les accidents du travail. Toutefois, l’assuranceincendie et l'assurance agricole seules seraient obligatoires.

À côté des avantages que présenterait la réalisation du monopole par la création d'un Office national des assurances, on peut envisager les inconvénients suivanis :

L'administration française, — en remontant à des siècles en arrière, — était d’abord très simple ; puis les services se sont développés, des rameaux se sont détachés du tronc, des branches ont poussé sur les rameaux. Mais tout cela a été l'œuvre du temps. Certes, les organes de l'administration ont crû beaucoup plus rapidement en nombre et en importance dans les temps modernes, mais l'arbre vigoureux s'étend beaucoup plus rapidement que la jeune pousse. Montrons, de façon plus concrète, les principes qui ont présidé au développement des diverses administrations publiques. La France a des possessions au delà des mers depuis près de trois siècles et un ministère des Colonies depuis quinze ans à peine. La métropole n'avait-elle donc pas auparavant de service central s'occupant des questions relatives à l'administration de ses terres lointaines ? Evidemment si, mais ce service, très peu important d’abord, se trouvait rattaché au ministère de la Marine. Son développement progressif amena, un Jour donné, sa constitution en administration distincte : mais tous les éléments qui composaient celle-ci existaient déjà auparavant. Le ministère du Travail a été établi dans les mêmes conditions.

Quand des services entièrement nouveaux ont été créés, ils ont toujours été rattachés aux cadres d’une administration ancienne qui avait pu étudier à loisir, avant la mise en application des lois nouvelles, le fonctionnement des nouveaux services dont elle allait être

chargée. Ces services ne devaient d'ailleurs, dans Ja grande majorité des cas, prendre toule l'extension dont ils étaient susceptibles que peu à peu. Il en fut ainsi pour la Caisse nationale des Retraites pour la vieillesse, les Caisses nationales d'assurances en cas de décès et contre les accidents du travail, dont la gestion fut confiée à la Caisse des Dépôts et Consignations, et pour la Caisse Nationale d'Epargne, rattachée à l’Administration des Postes. De même, la réalisation des retraites ouvrières est assurée par des organes existant déjà, notamment le ministère du Travail et la Caisse Nationale des Retraites pour la vieillesse. Or, on n'ignore pas combien ces administrations éprouvent de difficultés pour satisfaire, bien imparfaitement, aux nouveaux travaux qui leur incombent, quoique la loi du 5 avril 1910 soit encore bien loin d'être entièrement appliquée. Tout organisme nouveau doit donc s'encastrer dans un cadre ancien. Il le faut, car tout service a des rapports forcés avec d’autres services. Il y a des méthodes de travail particulières à l'administration. L'Etat ne peut être servi comme un simple particulier. Une machine aussi considérable a des rouages très compliqués et l’administration du monopole, si autonome qu'elle puisse être, ne pourra jamais être qu'un de ces rouages. Elle devra avoir des relations avec l'Administration prélectorale, avec les communes.Elle sera en rapports étroits avec les services du ministère des Finances, pour le paiement des primes et le règlement des sinistres.

Or, si l’on veut créer un Office composé de gens compélents en matière d'assurances, 11 faudra tout d'abord évidemment que les chefs soient compétents. Ces chefs seront donc choisis parmi les anciens agents des Compagnies d'assurances. Mais ceux-ci, avec toute leur compétence pour l'élaboration des contrats, ne pourront mettre en marche une administration aussi compliquée que sera forcément celle du monopole : 1ls seront incapables de régler les rapports de leur service avec les autres services. Ils se débattront en vain contre les difficultés énormes, effrayantes, d'organisation, lorsqu'il s'agira d'établir toutes les polices au début. En voulant remédier aux dangers que présenterait la réalisation du monopole avec des éléments incompétents en matière d’assurance, on arriverait à ne plus rien réaliser du tout.

Il nous semble que l'établissement du monopole présentera de toutes façons des difficultés considérables, insurmontables peut-être : mais, s'il Y a un moyen de le réaliser, ce ne sera certainement pas en créant de toutes pièces un organe autonome indépendant dont l’adminisration serait confiée à des spécialistes de l'assurance. Il faudrait à la tête du nouveau service des spécialistes de l’administration, connaissant également de façon générale les questions relatives aux assurances, et, en outre, il faudrait que ce service fût rattaché à un organe existant déjà. Il faudrait que cette administration puisse étudier longtemps à l’avance le fonctionnement des bureaux à créer, que des agents d'élite soient mis à la tête

de l'œuvre qu'ils auront longuement élaborée. Quand la mise en marche aura lieu, quand les difficultés du début auront été surmontées, alors, mais alors seulement, il pourra être question de créer un Office national d'assurances autonome.

Examinons maintenant l'organe de l'administration qui pourrait être plus particulièrement désigné pour mener à bien les travaux d'étude et mettre la machine en mouvement.

M. Ferdinand Buisson est d'avis que les nouveaux services à créer pourraient être placés sous la haute direction du ministre des Finances ou du ministre du Travail.

Etonnons-nous, tout d’abord, de voir proposer le ministère du Travail. Il ne s'agit pas ici d'assurances s0ciales, mais de monopole fiscal. Or, un monopole fiscal ne peut être géré que par le mimistre des Finances. Le premier point de vue à envisager est, en eflet, de rendre l'impôt aussi productif que possible ; or, le ministre des Finances, et non le ministre du Travail, peut seul administrer, en conservant cette préoccupation au premier plan. D'autre part, il est désirable que les services chargés du maniement des fonds et de la question purement administrative dépendent du même ministère : les difficultés, qui pourraient s'élever, seraient ainsi plus aisément tranchées.

Mais le ministère des Finances comprend de nombreuses administrations distinctes. Laquelle serait la plus

capable d'assurer la gestion du monopole ? Ce n’est pas l'Administration de l'Enregistrement, nous en avons déjà indiqué les motifs. À notre avis, il n'y à qu’un seul organe qui pourrait peut-être se charger d’une semblable besogne, c’est la Caisse de Dépôts et Consignations.

Tout en étant sous la haute direction du ministre des Finances, elle possède en effet le maximum d'autonomie que puisse posséder une administration publique. Elle n'est rattachée à aucun ministère ; elle possède un budget spécial. C’est donc l'organe, aussi autonome que possible, que réclame M. Ferdinand Buisson.

D'autre part, ainsi qu'il vient d’être dit plus haut incidemment, à la Caisse des Dépôts se trouvent déjà rattachées la Caisse Nationale des Retraites pour la vieillesse, la Caisse Nationale d’Assurances en cas de décès, la Caisse Nationale d'assurances contre les accidents du travail. C’est donc l'établissement public le plus au courant des questions d'assurances. C’est même, à proprement parler, le seul. Les Caisses d'assurances en cas de décès et contre les accidents du travail seraient les embryons des services destinés à réaliser le monopole pour les branches vie et accidents.

Les services se rapportant au monopole obligatoire des assurances contre l'incendie et des assurances agrivoles seraient, il est vrai, à créer de toutes pièces, mais il existerait, pour accomplir cette tâche, un noyau de fonctionnaires également au courant des questions d’administration et de celles relatives aux assurances en gé-

néral. Si on leur adjoignait des collaborateurs prolessionnels de l'assurance-incendie et agricole, 11 y aurait le maximum de garanties pour que le monopole général des assurances puisse être réalisé dans les meilleures conditions possibles.

Rien n'empêcherait, d’ailleurs, après la mise en marche de l'organe nouveau, de le détacher de l'adminis tration mère pour en faire une administration spéciale, analogue par exemple, à la Direction générale de l'Enregistrement, des Domaines et du Timbre. L'Office National des assurances serait ainsi, tout en gardant une large autonomie, plus directement soumis au ministre des Finances, ce qui serait nécessaire pour un monopole fiscal.

Cette façon d'organiser le monopole serait, à notre avis, la plus logique ; mais nous n'en déduisons pas du tout qu'elle permettrait de surmonter toutes les difficultés d'établissement déjà signalées. Notre sentiment ne varie pas : même confiée aux agents les mieux qualifiés à cet effet et agissant dans les meilleures conditions possibles, la réalisation du monopole des assurances, surtout pour la branche incendie, reste la plus scabreuse tentative que l'Etat puisse entreprendre.

Du ROLE DES CAISSES DÉPARTEMENTALES POUR L'ÉTABLISSEMENT DU MONOPOLE.

M. Buisson s'exprime ainsi dans son rapport (1). L'organisation de Caisses départementales, conslituant comme les cellules indépendantes les unes des autres du grand organisme d'Etat, pourrait donner à ce dernier une vie régionale qui lui serait profitable à plus d'un point de vue. Elle serait particulièrement profitable pour maintenir le contrôle des assurés, les uns par les autres, qui est la meilleure garantie contre les sinistres dus à la mauvaise for.

« C’est par le contrôle réciproque que les petites Mutuelles agricoles, soit contre l'incendie, soit contre la mortalité du bétail, évitent les sinistres volontaires. Quand on se sent surveillé par les voisins, quand on sait qu'ils feront une enquête sur les causes du sinistre qui vous frappe, on y regarde à deux fois avant de s’exposer au Jugement sévère de ses coassurés et à d'éventuelles représailles. »

- C'est donc, en premier lieu, comme nous le faisions remarquer plus haut, dans le but de mettre un frein à la fraude dans le règlement des sinistres, que l’on propose de réaliser le monopole par la création de Caisses

départementales d'assurances.

Ces Caisses, d’après M. Buisson, seraient établies sur le modèle tant des Caisses départementales existant actuellement, que des Sociétés mutuelles d'assurances. Qu'est-ce done que les Caisses départementales dont il s’agit? Il en existe quatre de création ancienne : la Caisse des Ardennes, fondée en 1779 ; la Caisse de la Marne, fondée en 1804 ; la Caisse de la Meuse en 1805 et la Caisse de la Somme en 1819. Une cinquième existe depuis très peu de temps: la Caisse départementale d’assurances contre l’incendie de la Côte-d'Or, qui a commencé ses opérations en 1909.

Ces établissements présentent tout à fait le caractère de caisses publiques et ont de grandes analogies avec les caisses allemandes et les caisses cantonales suisses. Leur administration est en effet assurée presque complètement par les organes administratifs du département: le Préfet, le Conseil général et quelques notables (1).

Des bureaux particuliers, établis dans les communes, sont gérés par le maire, l’adjoint, le curé et deux ou trois conseillers municipaux. Ils reçoivent les collectes et versements et procèdent à l'évaluation des pertes en cas d'incendie.

Les collectes sont constatées sur des bordereaux collectifs dressés en double, dont l’un est conservé aux archives municipales et l’autre remis au percepteur, re-

(1) Voir sur tous ces points : C'HESNELONG. L’assurance-incendie par les Mutuelles agricoles en France, — Thèse Paris 1905, p. 17 et sqq.

ceveur municipal. Les fonds sont versés par lui entre les mains du trésorier général, qui remplit ainsi les fonctions de trésorier de la Caisse.

Les procédés, par lesquels l'assurance est réalisée, sont d’ailleurs tout à fait sommaires. Simples caisses de secours au début, elles se rapprochent encore beaucoup plus aujourd'hui de cette forme primitive que des organes modernes qui pratiquent l'assurance d’une facon rationnelle et scientifique.

Les risques sont pourtant à présent classés par catégories ; mais, en ce qui concerne l'inscription des assurés, c'est encore : « l'assurance in globo, sans désigna- « tion ni évaluation de biens par le fait seul de l’inscrip- « tion du nom du souscripteur sur un bordereau (1). »

Le règlement des sinistres se faisait au début d’après les déclarations des intéressés. Aujourd'hui, ces déclarations servent encore de base au paiement des indemnités, mais après avoir été régulièrement contrôlées. « Ce contrôle s'exerce d’ailleurs avec bienveillance », dit M. Chesnelong.

Les Caisses de la Marne et de la Meuse sont plus particulièrement prospères.

La première possède un fonds de réserve de 4.000.000. Elle comptait, en 1908, 65.000 assurés. Les primes, payées par ceux-ci. se sont élevées en 1908 à 466.558

(1) SazmMoN LEecAGNEUR. Réforme économique. Année 1898, n° 61- 62,

f4 DEUXIEME PARTIE francs 72, landis qu'il a été versé à titre d'indemnités de sinistres : 301.971 fr. 60.

La Caisse de la Meuse, elle, assure les 4/5 des habitants du département. Les encaissements à titre de primes ont été, en 1907, de 609.816 fr. 75, et les dépenses. pour indemnités et secours, de : 407.727 Îr.

La Caisse départementale d'assurances contre l’incendie de la Côte-d'Or, organisée sur le modèle de ses devancières par le Conseil général de ce département à l'instigation de M. Bouhey-Allex (1), a commencé ses opérations le 1*-janvier 1909. Les capitaux, assurés par elle, s'élevaient en novembre de la même année, à 2 millions 350.000 francs. Les primes étaient de 40 0/0 moins élevées que celles demandées par les Compagnies d’assurances. Il est vrai que la Caisse est dotée d'une subvention annuelle de 15.000 francs du Conseil général, Avec une ressource supplémentaire de cette importance, comparativement au petit nombre des opérations réalisées, les tarifs pourraient certes, être encore abaissés largement. En comptant la proportion des sinistres relalivement aux capitaux assurés à 50 0/0, les pertes devraient s'élever normalement chaque année à 1.175 fr, Pour être juste, il faut dire qu’il s’agit là de résultats de début.

De tout ceci, il résulte, sans qu'il soit besoin d'y insister longuement, que les Caisses départementales ne

(e) Voir article de M. Bouhey-Allex dans les Annales de la Régie Directe de novembre 1909,

constituent nullement le moule administratif qui pourrait servir de base à l'établissement du monopole.

Au point de vue de la gestion, il est évident que le Prélet, le maire, les conseillers municipaux ne pourraient continuer à être chargés de l'administration de ces Caisses, devenues les organes du monopole. Ce qu'ils font gratuitement pour réaliser le bon fonctionnement d'une œuvre de prévoyance, ils ne le feraient pas quand il s'agirait d'assurer le recouvrement d'un impôt perçu pour le compte de l'Etat.

Leur confier l'organisation du monopole serait d’ailleurs déplorable, car ce serait l'introduction certaine de la politique aussi bien pour l'établissement des polices que pour le règlement des sinistres. D'après M. Chesnelong, les Caisses départementales n'ont pu prospérer qu'en gardant une grande neutralité politique. Mais il n'en serait certainement pas ainsi au cas où cette institution serait étendue à toute la France. Il y a à cela deux raisons : d'abord, les conditions d'exercice seraient toutes différentes, le frein de la concurrence n'’existant plus. Ensuite, les Caisses départementales, existant à l'heure actuelle, ont été créées dans la région du Nord où les passions politiques ne sont pas très vives. Il est peu probable qu'elles auraient pu prospérer dans le Midi où la politique joue un bien plus grand rôle.

À un autre point de vue, ces Préfets, conseillers généraux, maires et autres administrateurs des Caisses départementales seraient tout à fait imaptes, au pot

de vue professionnel, à gérer les établissements chargés du monopole. Il y a bien loin en effet de l'organisation sommaire des Caisses départementales actuelles, à la complication des opérations qu'il faudrait réaliser sous l'empire du monopole. « Une Caisse départementale, « créée sous la forme paternelle, qui a fait le succès « de celles que nous avons étudiées, serait aujourd'hui « une forme d'assurance surannée. Elle ne répondrait « plus aux règles de précision si justement réclamées « désormais (1). »

Il serait donc nécessaire d'établir des organes tout différents des Caisses départementales actuelles et administrés par des agents spéciaux de l'Etat. Ce serait des Mutuelles qui ne seraient pas gérées par des sociétaires.

Mais une organisation semblable est-elle possible ? Il est évident que, dans une Mutuelle, la prime étant aussi exactement adaptée que possible aux dépenses provenant des indemnités pour sinistres, chaque assuré a intérêt à contrôler ses coassurés pour dénoncer les incendies volontaires. Mais, comment le monopole pourrait-il être réalisé par le moyen des mutuelles ? Le monopole n’a pas pour but d'établir un équilibre exact entre les recettes et les dépenses, mais de faire le plus gros chiffre possible de bénéfices.

L'Etat dirait-il donc à chaque Mutuelle : vous avez une valeur de meubles et immeubles assurés s’élevant à telle

(1) CHESNELONG, oc. cit,

somme, 1l faudra que vous me donniez tant? Vous mé paierez en prélevant une surprime sur les mutualistes.

L'Etat aurait ainsi l'avantage de supprimer en grande partie les aléas financiers résultant du monopole. Les revenus de celui-ci seraient perçus en quelque façon de la même manière qu'un impôt de répartition. Mais estil possible de procéder de cette façon? Il ne faut pas oublier que ces Mutuelles commenceraient à fonctionner sans réserves. Dès lors, 1l est évident que certaines d’entre elles seraient en pertes dans la période de début. Il faudrait donc réduire proportionnellement les indemnités pour sinistres, tandis que l'Etat prélèverait toujours sa part ? Ce serait une situation intolérable : l'Etat ne peut pas s'enrichir avec l'argent des sinistrés.

Si l'Etat prend l'assurance à son compte, il faut que les assurés aient au moins autant de certitude d’être désintéressés en cas de sinistre que lorsqu'ils s’adressaient aux Compagnies. Une situation différente ferait le plus grand tort au crédit de l'Etat. Ne voit-on pas ce que penseraient les assurés constatant qu'ils paient au percepteur, c'est-à-dire, à l'Etat, au moins autant, que leurs déboursés sont au moins aussi élevés qu'avant le monopole et qu'ils ne sont pas intégralement désintéressés, lorsqu'on ne reconnaît le montant des pertes qu'ils ont subies et que leur créance est reconnue liquidée ?

Pour éviter un résultat aussi fâcheux, décrétera-t-on que l'Etat paiera les différences si les primes sont insuffisantes ? Mais alors, c’est l’abandon du système des Mu-

tuelles et des avantages que lon en attend. Chaque assuré, sachant qu'il sera remboursé en tout élat de cause, n'aura aucun intérêt à dénoncer les fraudes de son voisin.

A un autre point de vue, il est à peine besoin d’insister sur les critiques d'ordre moral auxquelles donnerait lieu l'établissement du monopole par les Mutuelles. Pour éviter la fraude, l'Etat chercherait à provoquer le contrôle (terme bien faible) des assurés les uns par les autres et les dénonciations. Que le monopole soit institué, soit! Mais qu'un système de délation soit institué sur tout le territoire, c'est impossible. Les législateurs ne peuvent faire une semblable besogne.

En résumé donc, les systèmes de la concession, de la régie directe, des Mutuelles ne permettraient pas de réaliser de façon satisfaisante la question du monopole. La période d'organisation principalement présenterait des difficultés auprès desquelles toutes celles qui ont pu être envisagées jusqu’à ce Jour dans les autres domaines de l'administration ne peuvent être comparées. Les écarter, en établissant le monopole peu à peu serait vouer celui-ci à un échec financier dès son début, puisque, comme/nous l'avons déjà vu, l'Etat ne trouverait d'abord à assurer que les mauvais risques. Ce serait également faire une chose inique, puisque certains ciloyens seraient assujettis à l'impôt, tandis que ceux qui

auraient pris soin de s'assurer avant l'établissement du monopole en seraient exonérés. L'organisation du monopole présente donc, au point de vue administrall, des difficultés qui semblent à peu près insurmontables. Pour les aborder, 11 faudrait que l'Etat trouve comme compensalion, dans le monopole, des avantages financiers sérieux, En serait-il ainsi ? Nous allons essayer de nous en rendre compte dans le chapitre suivant.

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