SES VERITABLES MOTIFS

Le Monopole des pétroles en Espagne fut l’œuvre du Ministre des Finances M. Calvo Sotello.

Dans un ouvrage paru en 1931 et intitulé « Six ans au service de l’Etat », M. Sotello en revendique la paternité et s’attache dans un long plaidoyer à réfuter toutes les critiques que lui a values son initiative.

Nous assistons dans cet ouvrage à l’éclosion du projet, nous le voyons mûrir dans l’esprit de son auteur et, une fois que le sort en eût été jeté, nous voyons comment M. Sotello en a poursuivi l’exécution malgré toutes les difficultés auxquelles il était loin de s’attendre et qu’un esprit plus averti des questions pétrolières n’eut sans doute pas manqué de prévoir.

La création d’un nouveau monopole, auquel il pourrait attacher son nom, semble avoir été pour le jeune ministre une véritable idée fixe.

Vers la fin de 1925, le général Primo de Riviera voulut donner à son Gouvernement une apparence plus constitu-

tionnelle et substituer au Directoire militaire un Cabinet

Il résuma, en un court mémoire qu’il adressa à diverses personnalités, les grandes lignes de sa politique et son programme de gouvernement. M. Sotello, à qui devait échoir dans la future combinaison le portefeuille des finances, se rallia à ce programme et esquissa dans sa réponse le principe d’une réforme fiscale devant assurer l’équilibre budgétaire par une meilleure répartition de l'impôt.

Les principes de cette réforme étaient les suivants :

a. Les impôts grevant la production seront remplacés par des impôts personnels sur les revenus.

b. Le revenu global sera frappé d’un impôt progressif.

c. Un impôt complémentaire sur la fortune assurera un régime de faveur aux revenus provenant du travail et permettra à l’impôt d’atteindre le capital improductif.

d. L’impôt sur les successions sera remanié ; les dépenses somptuaires taxées.. etc.

Cette réforme traduisait le désir, maintes fois exprimé par son auteur, de rendre plus équitable la répartition des charges fiscales.

C'était tout ce que lui demandait M. Sotello. C’était beaucoup … et c'était peu, car, tout compte fait, la réforme envisagée ne devait apporter au budget aucune des ressources nouvelles dont il avait le plus impérieux besoin.

Ces ressources nouvelles, M. Sotello a déjà l’intention bien arrêtée de se les procurer en créant de nouveaux monopoles et c’est par cette alléchante promesse qu’il terminait l’exposé de son projet de réforme fiscale.

Les trois monopoles existants en Espagne : Tabac, Loteries, Allumettes, laissent au Trésor des bénéfices considérables ; un quatrième judicieusement choisi résoudra le

problème budgétaire et fournira au Directoire, sans douleur apparente pour le contribuable, les fonds nécessaires à l'exécution de ses projets ambitieux.

Mais quel monopole ?

À la vérité M. Sotello n’est pas encore fixé. Il songe d’abord au monopole des assurances et y renonce devant les difficultés de sa réalisation et l’expérience malheureuse qu'en a faite l'Italie.

Il écarte ensuite la suggestion d’un monopole de l’alcool estimant « absurde », nous dit-il, de monopoliser une production disséminée sur tout le territoire entre plusieurs centaines de milliers de producteurs.

Le pétrole au contraire s’y prêterait à merveille. L'Espagne n’en produit pas; tout arrive par mer et par grosses quantités; les points de réception sont peu nombreux et l'importation est déjà soumise au contrôle le plus strict. Pas d’évasion à craindre ni de fraudes à redouter. Quelle aubaine pour un pays où la contrebande a toujours recruté tant d’adeptes !

Quand on veut tuer son chien, dit le proverbe, on dit qu'il a la rage.

C’est ce que fit M. Sotello après avoir arrêté son choix sur l’industrie du pétrole et l’avoir promise en pâture à l’hydre budgétaire.

Ï importait pour la réussite de l’affaire, d’égarer l’opinion publique et de lui cacher à tout prix le caractère purement fiscal du but poursuivi et avoué plus tard par M. Sotello.

Une fois que le projet eut reçu l’accord du général Primo de Riviera et plus difficilement, dit-on, la sanction du roi d’Espagne, les bonnes raisons ne manquèrent pas pour l’ériger en nécessité nationale.

Les journaux à la dévotion du régime, et ils l’étaient tous depuis que la censure avait muselé les quelques journaux d’opposition, menèrent contre les « caïmans du pétrole » une violente campagne de presse.

On fit jouer naturellement la corde nationaliste et l’on dénonça une fois de plus à l’opinion le danger que faisait courir à l'indépendance nationale l’intolérable immixtion des étrangers dans l’industrie du pétrole.

L'occasion était donnée et avant qu’il ne soit trop tard, il s’agissait de les expugner du « Gibraltar économique » où ils s'étaient si confortablement installés.

L’omnipotence des trusts et le manque de scrupules dont ils ont, peut-être, donné trop d’exemples furent mis en avant et, une fois de plus, mais cette fois c'était bien pour les besoins de la cause, on les chargea de tous les péchés d’Israel.

| Comme on l’a vu, le rôle des deux trusts dans le ravitaillement de l'Espagne était différent ; l’un d’eux, la Royal Dutch-Shell ne s’était intéressé qu’assez tard au marché espagnol et avait fondé en 1920 une filiale de distribution : la « Societad Petrolifera Espagnola »; l’autre, la Standard- Oil, n’avait pas créé en Espagne d’organisme distinct de vente ; elle s'était simplement affiliée par l’intermédiaire de «Compraîlet » aux sociétés de distribution, pour la plupart françaises, installées en Espagne depuis près d’un demisiècle. |

Par une généralisation hâtive, on mit tout le monde dans le même sac, producteurs et importateurs ; on dénonça au public l’avidité sans vergogne des grands comme des petits seigneurs du pétrole, tous occupés à prélever sur le consommateur un profit maximum.

Un monopole « géré par l'Etat et pour l'Etat » mettrait

un terme à ces abus et permettrait au Trésor de s’approprier, pour le plus grand bien des finances publiques, les bénéfices fastueux et immoraux de l’industrie du pétrole.

« Le Monopole existe déjà, disait M. Sotello, il résulte actuellement d’un partage amiable du marché et d’une entente occulte sur les prix de vente ; la réforme proposée viendra mettre un terme à cette immoralité. Il s’agit tout simplement de substituer à ce monopole de fait un Monopole d'Etat.

Autant d’affirmations que de contre vérités. Il suffit pour s’en convaincre de se pencher sur les faits et de suivre avec impartialité l’évolution du marché des pétroles en Espagne.

Eut-il été fondé, le grief de M. Sotello ne pouvait appartenir qu’au passé, tout au plus à la période de l’avantguerre. Et encore, rien ne permet d’affirmer que l’entente présumée des raffineurs — entente qu'ils se sont toujours énergiquement défendus d’avoir conclue à l’époque — ait été préjudiciable au public.

Quoiqu'il en soit, les douze à quinze années qui se sont écoulées depuis nous ramenaient, comme par enchantement, à l’époque où le pétrole lampant était acheminé à dos de mules dans les centres de consommation autant dire. à la préhistoire !

Toujours est-il que dès la fin de la guerre mondiale et jusqu’au Monopole, la concurrence se fit toujours sentir très vive en Espagne, à tel point qu’il est impossible de soutenir avec vraisemblance que les importateurs se soient à une époque ou à une autre partagés amiablement le marché.

Lorsqu’en 1920, la Royal Dutch porta ses vues ambi-

tieuses sur l'Espagne, elle se heurta naturellement aux anciens importateurs soutenus par la Standard Oil.

Pas plus que ces derniers, la Standard n’entendait s’incliner devant le fait acquis et abandonner sans résistance la moindre part du marché, et, comme ils l’avaient fait sur bien d’autres points du globe, les deux trusts s’affrontérent avec toute la puissance de leurs moyens. La lutte opiniâtre qu'ils se livrèrent pour la conquête du marché espagnol, ne fut certainement pas l’épisode le moins fameux de leur rivalité toujours latente et jamais démentie.

C’est ainsi qu’en quelques années la Shell, par l’intermédiaire de sa filiale la « Societad Petrolifera Espagnola », put enlever à sa rivale une large part de la consommation (environ les 35 %).

On s’imagine bien qu’elle ne fut pas abandonnée de gaîté de cœur, ce qui n’empêche pas M. Sotello d’affirmer que les deux trusts se partageaient amiablement le marché !

Dès que la situation se fut un peu détendue, car on ne peut pas tout de même demander aux importateurs de pétrole de s’entredévorer continuellement, on eut affaire à un troisième larron : le pétrole russe, qui à son tour menaça de tout submerger.

Il fallut de nouveau ajuster les prix de vente aux cours de famine pratiqués par les Russes, qui, dans leur souci d’exporter à outrance, se préparaient à écouler sur le marché espagnol d'importantes quantités de pétrole sans souci apparent des prix de revient, étant donné que leur nouvelle économie en ignore même la conception et affecte de n’y voir qu’un errement du capitalisme.

M. Sotello fait bien allusion au pétrole russe et à l’activité extraordinaire dépensée au cours des années 1925 et 1926 par la Société hispano-française Porto-Pi. Sa belle

assurance n’en est pas ébranlée, car il tient pour certain que les trois groupes producteurs arriveront un jour ou l’autre à s’entendre sur le dos du consommateur et à tirer de leur monopole de fait des bénéfices exagérés. Une aussi redoutable coalition d’intérêts met en jeu l’indépendance nationale ; l'Espagne ne peut la tolérer. Elle ne permettra pas que la puissance financière des trusts n’arrive (comme cela s’est vu ailleurs) à tenir ses gouvernements en échec et, à les maintenir en une dégradante tutelle. Pas d'Etat dans l'Etat ; l'Espagne ne se laissera pas « cubaniser ».

Malheureusement, les précisions que nous donne M. Sotello ne peuvent être contrôlées, mais leur invraisemblance est telle que nous songeons malgré nous au dicton « qui prouve trop ne prouve rien ».

A l’heure actuelle, nous dit-il, les trois groupes ont déjà procédé à un échange de vues; un accord va être conclu et, devant le fait accompli, les Pouvoirs Publics vont se trouver désarmés.

D’après M. Sotello la perspicacité du Directoire a seule triomphé de la coalition. il était temps, car le jour même de la promulgation du décret royal instituant le Monopole, les représentants des trois groupes intéressés avaient projeté de se réunir à Paris pour se partager à l’amiable le marché espagnol.

Leur entente aurait définitivement affermi le monopole de fait si redoutable pour le consommateur espagnol dont il aurait consacré l’asservissement.

Heureusement pour l'Espagne, conclut M. Sotello, le Directoire a déjoué ces ténébreuses machinations et pris des mesures telles qu’elles ne pourront jamais se renouveler.

Il est impossible de vérifier les affirmations de M. Sotello mais tout porte à croire qu’elles ne reposaient sur

aucun fondement et avaient pour seul but de préparer l'opinion.

En supposant que la Conférence de 1927 ait été envisagée et même qu’elle ait eu lieu, il est bien téméraire d’affirmer qu’elle eût abouti à une entente viable et surtout à un partage amiable du marché espagnol.

Qui dit entente dit transaction impliquant forcément des sacrifices réciproques. Ces sacrifices, personne n’était prêt à les faire et personne ne pouvait les faire, pas plus Porto-Pi que les Sociétés plus anciennes. Jamais ces dernières n’auraient abandonné au pétrole russe la part qu'il ambitionnait et que ses débuts prometteurs semblaient devoir lui réserver.

En moins de deux ans, Porto-Pi leur avait déjà ravi 13 % de la consommation.

Qu'’elles n’auraient pas été ses exigences et celles du Syndicat du Naphte qui avait aussi son mot à dire dans l’affaire ? Les sociétés plus anciennes n'auraient jamais accepté cette « capitis diminutio » à laquelle se seraient également refusés les trusts auxquels elles étaient plus ou moins étroitement affiliées.

Depuis plusieurs années, les trusts cherchaient à résoudre le problème capital que soulevait alors le développement de la production russe qui avait déjà forcé la plupart des marchés européens et risquait fort de compromettre la situation qu’ils s’y étaient acquise jusque-là. Leurs rapports avec les Soviets s’envenimaient tous les jours ; aussi comment imaginer sans invraisemblance que seul le marché espagnol ferait exception à la règle commune et offrirait aux frères ennemis l’occasion d’une aussi sensationnelle réconciliation ?

À supposer qu'il fut réalisable — et nous voyons trop bien qu'il ne l'était pas — ce monopole de fait était-il

viable ? Certainement pas, car, à la première occasion venue, laccord aurait été dénoncé. L'expérience montre trop bien et les exemples ne manquent pas, qu’en une période de surproduction, comme celle que traverse l’industrie du pétrole, les ententes contractées librement entre producteurs ou distributeurs sont des plus précaires, pour ainsi dire jamais respectées, et vont finalement à l’encontre du but poursuivi.

Quoiqu'il en soit, et en plaidant le pire, est-il bien certain qu’un nouvel importateur ne se serait pas mis un jour ou l’autre sur les rangs et n’aurait pas revendiqué sa part du marché ? Bien que les trusts concentrent entre leurs mains une part considérable de la production, bien des sources leur échappent encore pouvant retenir l’attention d’un nouvel importateur avec ou sans l’appui du Gouvernement espagnol.

Voilà donc réduit à ses justes proportions le spectre de ce monopole de fait qui rendait inéluctable en Espagne le Monopole d'Etat.

Finie aussi la légende des bénéfices fastueux de l’industrie du pétrole dont le pactole viendrait alimenter le Trésor.

En Espagne, ces bénéfices s’étaient amenuisés depuis longtemps et les circonstances, sur lesquelles nous pensons nous être suffisamment étendus, en avaient fait une peau de chagrin.

C’est ce qui s’est passé en France, où tout récemment un rapport semi-officiel a permis d’établir que ces dernières années les bénéfices de l’industrie du pétrole avaient tout juste atteint 2,75 à 3% du capital investi alors que pour des fins politiques, on accusait l’industrie du pétrole d’exploiter le public.

Quoique des calculs analogues n’aient pas été effectués

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en Espagne, il est très vraisemblable qu’ils n’auraient pas donné en 1927 de résultats sensiblement différents.

Tout imaginaires qu’ils soient, ces griefs n'étaient pas les seuls allégués par le Directoire à l’encontre des pétroliers ; un autre chef d’accusation paraissait mieux fondé.

Comme on l’a vu, les importateurs avaient pratiquement cessé de raffiner le brut et se bornaient à distribuer des produits finis livrés à la consommation sans aucune préparation industrielle. Seule, la production des huiles de graissage s'était poursuivie et en 1926 une nouvelle raffinerie avait été montée à Bilbao et équipée avec tous les perfectionnements de la technique moderne.

Aussi reprochait-on aux sociétés de pétrole leur politique du moindre effort et les accusait-on de sacrifier l’intérêt du pays à leurs intérêts particuliers en abandonnant le raffinage et en ne modernisant pas leurs installations. Leur carence avait tari pour l’économie nationale une source évidente de profit ; elle obligeait en même temps l’Espagne à exporter chaque année des capitaux considérables, alors que ces capitaux y auraient si utilement trouvé leur emploi tout en contribuant à la rénovation industrielle du pays.

Affiliés comme ils l’étaient à des sociétés de production étrangères, les raffineurs paraissaient aussi se désintéresser de la prospection du sous-sol espagnol ; ils ne possédaient pas non plus de gisements à l’étranger et s’inquiétaient fort peu d’en acquérir.

Bien plus, tout le trafic maritime se faisait sous pavillon étranger et, d’un jour à l’autre, l'Espagne courait le risque d’être privée de pétrole puisqu'elle ne possédait pas de flotte pétrolière ni de sources de production lui appartenant en propre.

À cela s’ajoutait l’insuffisance des moyens de stockage

et l’absence de toute réserve de pétrole tant pour les besoins intérieurs que pour la Défense Nationale.

Certes les raffineurs n'avaient rien fait pour remédier à cet état de choses, mais il serait injuste de leur en laisser toute la responsabilité.

L'Espagne n’avait eu jusque là, qu'il s’agisse de la production, du raffinage, des transports ou de la distribution, qu’une seule politique : celle du laisser faire ; elle en recueillait les fruits. Comme toujours les bonnes intentions n’avaient pas manqué, maïs les Pouvoirs Publics en avaient toujours différé l’exécution.

Sans leur soutien, les raffineurs ne pouvaient rien faire ; ne possédant pas de statut, ils vivaient forcément à la petite semaine sous la menace d’une éviction prochaine ou d’une intervention de l'Etat dans leurs affaires.

Et cependant, n’était-ce pas à l’Etat de définir une fois pour toutes sa politique du pétrole et de prendre les mesures voulues pour que les pétroliers installés en Espagne concourent avec lui à sa réalisation ?

Il est trop facile de répondre qu’ils n’auraient pas accepté de bonne grâce alors qu'ils n’ont même pas été pressentis.

A la même époque, les pays non producteurs, comme la France et l'Italie, dont la situation présentait le plus d’analogie avec celle de l'Espagne, s’attaquaient résolument au problème et posaient déjà les premiers jalons de leur politique pétrolière.

En Italie, grâce à l’énergique impulsion de M. Mussolini, le Gouvernement fasciste venait de créer l’« Azienda Generale Italiana Petroli » (A.G.I.P.) avec la participation de l'Etat ; pour encourager le raffinage et inciter les importateurs à traiter leur pétrole en Italie, il augmentait aussi la marge de protection dont bénéficiait déjà le pétrole brut.

En France, le Gouvernement de M. Poincaré venait de fonder la Compagnie française des Pétroles dont il voulait faire la clé de voûte de sa politique du pétrole en lui apportant la participation acquise à la France dans les pétroles de Mossoul en vertu du traité de San Rémo.

La seule note discordante tenait à l’incompréhension du Parlement dominé par l'esprit de parti; aussi fallut-il attendre qu’en 1928 un artifice juridique vînt retirer à la loi du 4 avril 1926, qui avait institué en France un monopole de principe, son caractère agressif et antiéconomique pour que l’industrie du pétrole possédât enfin son statut et fût à même de réaliser en quelques années l’œuvre considérable que nous avons sous les yeux.

L'Espagne se trouvait encore devant le néant ; il était impossible qu’elle ne fût pas gagnée par cette émulation et se tînt plus longtemps à l’écart de toute action. Le Directoire se laissa certainement influencer par la décision qu'avait prise le Parlement français avec une aussi incroyable légèreté.

Fort de ce qu’il était fondé à prendre pour un précédent, il n’hésita pas à se lancer dans la même voie et à adopter sans critique suffisante les suggestions de M. Sotello. Dans l’idée de ce dernier, le Monopole devait non seulement assurer au Trésor des ressources nouvelles — nous ne devons pas perdre de vue que c’était là le principe directeur de la réforme — mais encore briser l’hégémonie des trusts et permettre à l'Espagne de suivre une politique nationale du pétrole compatible avec le rang qu’elle occupe en Europe.

Nous verrons plus tard comment il s’est acquitté de sa tâche en essayant de dégager les enseignements que l’on peut tirer de l'expérience espagnole.