LA GONSTITUTION DE 1921 ET SON APPLICATION JUSQU’EN

« L’essence de la démocratie est dans son âme ; elle est, avant un esprit, une atmosphère. »

Joseph BARTHELÉMY.

(Démocratie et politique étrangère.)

La Constitution de 1921, dite de Vidov-dan, est sortie du projet gouvernemental remanié par Ja Commission constitutionnelle. Le projet était très bref : 86 articles. La Commission en changea et rajouta beaucoup et inséra le chapitre sur les prescriptions sociales et économiques.

La Constitution de 1921 contient 142 articles, compris dans quatorze chapitres, sur : les dispositions générales, les droits et devoirs fondamentaux des citoyens, les presciptions sociales et économiques, les pouvoirs publics, le Roi, la Régence, la Chambre des députés, le pouvoir exécutif, le pouvoir judiciaire, les finances et le domaine de l'Etat, l’armée, la revision de la Constitution, les prescriptions transitoires et les dispositions finales.

D’après la Constitution de 1921, l'Etat des Serbes, Croates et Slovènes est une monarchie constitutionnelle parlementaire et héréditaire. La différence avec l’ancienne Constitution serbe de 1903 sur ce point est seulement dans

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le mot « parlementaire » que la Constitution serbe ne contenait pas bien qu’elle institua le régime parlementaire.

La liberté individuelle, la liberté de religion et de conscience, la liberté de la presse, la liberté de réunion et d'association et la liberté des arts et des sciences est garantie. L'égalité de tous les citoyens devant la justice est proclamée. La peine capitale ne peut être appliquée aux crimes purement politiques.

La liberté de la presse est garantie par les articles 13 et 138. D’après l’article 13, les mesures préventives sont interdites et la censure ne peut être instituée qu’en temps de guerre ou de mobilisation et uniquement dans les cas prévus d'avance par les lois. Ces prescriptions, si bonnes en soi, sont mises en échec par celles de l’article 138, qui dit : « Peuvent être interdites, la publication ou la diffusion des journaux et des écrits imprimés qui propagent la haine contre l'Etat comme entité, des discordes de race ou de religion ou appellent indirectement les citoyens à changer par la force la Constitution et les lois du pays, à la condition qu’il ressorte d’une façon évidente de ces écrits qu’ils sont destinés à une provocation de ce genre. Les dispositions de l’article 13, alinéa 3, sur l’exécution des saisies, sont également applicables dans ce cas. Lorsque des nécessités spéciales ne les exigeront plus, ces prescriptions pourront être supprimées par la loi ». Le sens de cet article est trop vague et son grand défaut est qu’il ne prévoit pas qui fera la saisie. C’était la police qui s’en occupait et des abus étaient souvent commis. La chose était d'autant plus facile que la police pouvait toujours se couvrir du sens vague de l’article 138. Le tribunal, saisi dans un délai de 24 heures, devait rendre sa sentence dans les 24 heures suivantes. Le silence équivalait à l’annulation de la mesure prise par la police. Mais tout cela n’empéchait pas la police de recommencer et ainsi de suite. On pouvait, donc, facilement tourner la Constitution.

Le régime de la presse était réglé par la loi du 6 août 1925. D’après elle, il n’y avait pas de mesures préventives ni de caution. Une simple déclaration au tribunal suffi-

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sait pour pouvoir publier un journal. Mais la saisie restait possible dans les termes de l’article 138 de la Constitution. Cette loi a été remaniée le 6 janvier 1929, jour de la suppression du parlementarisme.

Le chapitre sur les prescriptions sociales est inséré pour satisfaire aux vœux des agrariens et des socialistes. Il contient des principes qui doivent servir pour la législation ouvrière et pour la législation sur la protection du travail. La propriété est garantie, mais cela n'empêche pas l'exécution de la réforme agraire. Les questions sociales et économiques seront traitées et résolues dans un Conseil économique qui sera créé.

« Ces prescriptions sociales et économiques ont fait naître, à côté des notions des droits des citoyens et des droits politiques, la notion du droit social aussi. Le bénéficiaire du droit social n’est pas le particulier pris dans ses rapports avec l'Etat, mais ce sont les classes sociales prises dans leurs rapports mutuels. Les droits sociaux n’ont pa été créés pour protéger les particuliers contre VEtat, mais pour protéger les classes en apparence plus faibles contre les classes en apparence plus fortes. Cette protection est donnée par l'Etat aux classes plus faibles. Les droits civiques et les droits politiques ont pour conséquence de diminuer la puissance de l'Etat, car sans cette diminution, l’affranchissement des particuliers ne serait pas possible. Les droits sociaux, au contraire, ont pour conséquence d'accroître la puissance de l'Etat, car sans cet accroissement la protection des classes plus faibles contre les classes plus fortes serait impossible. Parmi les prescriptions économiques et sociales de la Constitution, il y

en a beaucoup qui contiennent la limitation des droits des particuliers; par exemple : la limitation du droit de propriété, de la liberté des contrats, de l’étendue du domaine, etc. La tendance principale de la Constitution de Vidov- ‘dan était de trouver un compromis entre le point de vue individualiste et le point de vue socialiste, et de diminuer l'antagonisme entre les classes fortes et les classes faibles

&n faisant disparaître les inégalités jsociales trop fortes » (1). « La partie sociale de la Constitution de Vidovdan se résume ainsi : créer la petite propriété paysanne et protéger, dans les villes, la classe ouvrière tout en gardant l’ordre individualiste » (2). La Constitution ne reconnaît non plus « l’homme abstrait mais le citoyen social » (3), et elle part de l’idée « qu’il n’est plus possible de distinguer entre l'individu politique et l'individu social » et « que l'Etat ne peut plus se borner à reconnaître l’indépendance juridique de l’individu », mais qu’il « doit créer un minimum de conditions nécessaires pour assurer son indépendance sociale ». Le résultat en est l’extension des droits individuels et, en même temps, certaines limitations des droits fondamentaux antérieurement proclamés (4).

Dans un autre chapitre, la Constitution de 1921 parle du roi. Ses pouvoirs sont strictement limités. Il sanctionne et promulgue les lois, nomme les fonctionnaires, donne des grades. [1 dispose de toute la force armée et en est le chef suprêmes. Il a le droit d’amnistie et de grâce. Il représente V'Etat dans toutes les relations avec les Etats étrangers. Il peut convoquer la Chambre des députés en session extraordinaire et il a le droit de la dissoudre, Mais tous ses actes doivent être contresignés par les ministres compétents qui en sont responsables. Sans le contreseing ministériel les actes du roi ne sont pas valables et n’ont pas la

(1) SI. Yovanovircx : Droit constitutionnel, p. 458. (2) Idem, p. 459.

(3) V. Mirkine GuErzÉvITcH : Les nouvelles tendances du droit constitutionnel, p. 85. k

(4 Il à été écrit beaucoup sur la Constitution de 1921, mais l’ouvrage principal est en serbe : Le droit constitutionnel du Royaume des Serbes, Croates et Slovènes, édition 1924, de Slobodan YovaxovircH. C'est le livre qui a été le plus consulté Pour ce chapitre. En français, on peut avoir les deux thèmes : celle de Nikodié Yovaxovircn : Etude sur da Constitution du Royaume des Serbes, Croates et Slovènes du 28 juin 1921. Paris 1924, et celle.de Milan Honvarsk: : Etude sur la Constitution de Vidov-Dan, Grenoble 1923.

La Constitution de 1921 sera ici très brièvement exposée ; ses résultats, surtout, seront envisagés. 1

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force exécutoire. L'article 56 confirme la forme monarchique et donne des règles pour la succession au trône. Le roi prête serment à la Chambre.

La régence est envisagée dans le cas où le roi est mineur ou lorsque, en raison d’une maladie mentale ou physique, ilse trouve incapable d’une façon permanente d’exercer le pouvoir royal.

La Chambre des députés est élue au suffrage universel, égal, direct et secret, avec représentation des minorités, pour une durée de quatre ans. Les conditions de l’électorat et de l’éligibilité sont prévues. Le mandat ne peut pas être impératif. La Chambre vérifie les pouvoirs de ses membres et statue sur leur validité. Elle ne communique directement qu'avec les ministres. Seuls, les députés, les ministres et les commissaires du gouvernement peuvent parler à la Chambre. Les députés ont le droit d’interpeller les ministres et de leur poser les questions. La Chambre peut valablement délibérer si un tiers des députés assiste à la séance. La majorité des voix des députés présents est nécessaire pour la validité des décisions. Aucune proposition de loi ne peut venir à la Chambre avant d’avoir passé par la Commission compétente. Le vote est individuel et public, sauf quand il s’agit des élections intérieures. Sur chaque projet il doit être voté deux fois dans la même session. Les députés ne peuvent pas être rendus responsables par personne du vote qu’ils ont émis comme membres de la Chambre. Les députés ne répondent que devant la Chambre, et d’après les prescriptions du règlement, de leurs déclarations et actes dans l’exercice de leur mandat, soit aux séances de la Chambre ou à celles des commissions, soit dans les missions ou fonctions spéciales dont ils ont été chargés par la Chambre. L’immunité commence du jour de Pélection du député. La Chambre seule a le droït de faire régner l’ordre dans son sein ; aucune forme armée n’a le droit d’y pénétrer, sauf si la présidence la convoque.

La Constitution, dans ce chapitre, proclame le triom-

phe de la démocratie et pose le principe de la souveraineté du peuple qui s’exerce par le système parlementaire (5). Ce parlementarisme, institué déjà par l’ancienne Constitution serbe de 1903, ne sera pas de longue durée. Les luttes politiques étaient telles que le Parlement s'était transformé en un champ de bataille. Une fois au pouvoir, les partis politiques ne se souciaient pas d’appliquer leurs programmes, en général nuls, mais employaient tous les moyens pour anéantir l’opposition. Le régime parlementaire comme on le pratiquait en Yougoslavie était devenu impossible. La Constitution était faite de manière à échapper à la toute-puissance personnelle, mais on ne pouvait pas échapper à la toute-puissance des partis. Le prestige du Parlement était tombé tellement bas que presque tout le monde trouva sa suppression naturelle.

Le pouvoir exécutif appartient au roi qui l’exerce à l'entremise de ses ministres. Le roi nomme le président et les autres membres du Conseil, ils sont responsables visà-vis du roi et de la Chambre. Ils peuvent être mis en accusation et jugés. Un tribunal d'Etat sera spécialement composé (6).

L’administration dans le royaume s’exerce par régions, les départements, les arrondissements et les communes.

La division en régions est fixée par la loi selon les conditions naturelles, sociales et économiques. La région ne peut compter plus de huit cent mille habitants.

Deux ou plusieurs régions de moindre étendue peuvent se réunir en une seule, plus grande. Les Assemblées régionales des régions intéressées prennent à cet égard la décision définitive. Toutefois, Ia nouvelle région ne pourra pas compter plus de huit cent mille habitants.

(A la tête de chaque région se trouve un grand joupan, nommé par le roi. Il administre les affaires de l'Etat dans la région par les organes de l'Etat » (art. 95).

; ve V. Maurice ORDINAIRE : Le vice constitutionnel et la révision, p. 22.

(6) Ce tribunal ne fut jamais composé parce qu'aucune loi ne le prévoyait. Pratiquement, on ne pouvait pas juger un ministre,

« Pour les affaires locales (communales, d’arrondissement et régionales), il est institué une autonomie locale. (communale, d'arrondissement, régionale), organisée sur la base du principe électif » (art. 96).

« Les unités autonomes ont leur budget annuel. La gestion économique des unités autonomes est placée sous le contrôle du ministre des finances et de la Cour des Comptes et sera réglée par une loi spéciale » (art. 97).

« Les organes de l’administration régionale sont l’Assemblée régionale et le Comité régional... »

« L’Assemblée régionale et l’Assemblée de l’arrondissement élisent leurs présidents qui dirigent leurs séances; elles élisent le Comité régional et le Comité d’arrondissement... »

« Le ÿrand joupan est le chef de l’administration générale de l’Etat dans la région, pour autant qu’il n’existe pas d’offices spéciaux pour les affaires propres de PEtat et concernant une ou plusieurs régions » (art. 98).

« L'Assemblée régionale a le droit de décréter les règlements régionaux sur toutes les affaires de sa compé-. tence. Le grand joupan publie les règlements régionaux. Il s’abstient de publier les règlements qu’il estime n’être pas fondés sur la Constitution et les lois. Dans ce cas, il transmettra ces règlements avec son avis au Conseil d'Etat pour décision et en informera le ministre » (art. 99).

C’est ainsi que fut résolue par la Constitution de 1921 la question la plus discutée à l'Assemblée Constituante. La thèse des partis serbes prévalut et le pays fut organisé sur le principe d’une centralisation assez poussée. L’autonomie accordée aux corps régionaux n’est qu’administrative. La surveillance du pouvoir central est très étroite. D'autre part, la nouvelle organisation faisait absolument disparaître les anciennes frontières des « provinces historiques ». Mais ce qui prouve qu’une loi ou une constitution est bonne, ce sont ses résultats. Sur ce point, la Constitution de 1921 a subi un échec complet. Elle a été votée par une majorité trop faible et contre les vœux de la majorité des Croates et des Slovènes. Les principes de la