LA SUPPRESSION DE LA CONSTITUTION ET DU REGIME PARLEMENTAIRE

Dans la nuit du 5 au 6 janvier 1929, le régime parlementaire est supprimé et le régime personnel du Roi est institué. En donnant son manifeste au peuple, le Roi explique les causes de son intervention. Il dit: « Que l’heure est venue où entre le peuple et le Roi, il ne doit pas y avoir d’intermédiaires », parce que « L'ordre parlementaire et toutes les vues politiques reçoivent de plus en plus la marque négative dont le peuple et l'Etat subissent à l’heure actuelle seulement les dommages ». Bien que le parlementarisme soit Son idéal, Il ne peut plus le laisser subsister parce que « Des passions politiques aveugles commencèrent à en abuser dans une telle mesure que cela est devenu un obstacle à tout travail profitable dans PEtat. Des querelles regrettables et certains événements survenus à la Skoupchtina ont ébranlé chez le peuple la confiance dans l’utilité de cette institution. L’entente et même les rapports les plus ordinaires entre les partis et les particuliers sont devenus absolument impossibles ».

Le parlementarisme a eu pour résultat de mettre en danger l’union et l'Etat. Le Roi a non seulement le droit mais aussi le devoir de parer à cette action parce que « Maintenir l’union du peuple et sauvegarder l’unité de VEtat, l'idéal le plus haut de mon régime, ce doit être également la loi la plus impérieuse pour moi et pour tous ».

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Pour éviter ce danger les anciennes méthodes ne suffisent plus. Elles se sont montrées inefficaces. « Chercher un remède à ce mal, selon la formule parlementaire, dans un changement de gouvernement, comme il fut pratiqué jusqu'ici, ou bien dans les nouvelles élections législatives, serait perdre un temps précieux en vaines tentatives qui nous ont déjà pris plusieurs années »… « Nous devons rechercher de nouvelles méthodes de travail et frayer de nouvelles voies »…

Par cette proclamation, la Constitution est abolie et la Chambre dissoute. Quant aux deux plaies de l'Etat des Serbes, Croates et Slovènes, la mauvaise administratioræ et la mauvaise organisation intérieure, elles seront fermés par « l'établissement d’une administration et d’une Orga— nisation qui répondront le mieux aux besoins généraux d2# peuple et aux intérêts de l'Etat ».

Le changement du système de gouvernement n’est pas fait par caprice. Pour prouver que c’est uniquement le besoin du pays qui a dicté cette mesure, le Roi adresse des instructions aux ministres en leur donnant les principes du nouveau système « En tant que ministres unique ment responsables devant moi, vous représentez aujourd’hui, chacun dans son ressort, la plus haute autorité de l'Etat. Vous et vos subordonnés devez maintenir hautement l'autorité du pouvoir et lui attirer le respect en toute Occasion. Vous n’y arriverez qu'en observant strictement les lois du pays, en ne permettant pas qu’elles soient déjouées ni que la moindre atteinte leur soit portée. »

« Vous et vos subordonnés devez vous inspirer, dans toutes vos décisions et dans tous vos actes, uniquement de l'intérêt du service et de l'intérêt de l'Etat »…

« J'attends de vous que vous cultiviez et développiez la concorde dans un esprit d'union nationale, d'égalité et d'équité chez tous les Serbes, Croates et Slovènes, que vous vous mettiez au travail et que vous fassiez preuve de Lx plus grande activité dans tous les domaines de l’administration de l'Etat. »

La Constitution était Supprimée mais les lois restaient

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æn vigueur. Elles devaient même être appliquées avec beaucoup plus de rectitude qu'avant. À la place de la “Constitution venait une loi sur le pouvoir royal et l’admimistration suprême de l'Etat. Les principes de la procla-: mation s’y trouvent consacrés tous. L’Etat des Serbes, €roates et Slovènes reste une monarchie héréditaire mais m'est plus ni constitutionnelle ni parlementaire. Désormais tous les pouvoirs sont entre les mains du Roï. Il fait et promuilgue les lois; il nomme les fonctionnaires et les officiers de l’armée. Il a le droit d’amnistie et de grâce. Il représente l'Etat dans ses rapports avec les Etats étrangers; il déclare la guerre et conclut les traités de paix.

Viennent en suite les prescriptions sur la Maison Royale, sur la succession au trône, sur la régence.

Le nombre des ministres est fixé par le Roi. II nomme le présidént du conseil et les autres membres du cabinet. Le conseil des ministres prête serment au Roïi'et travaille d’après ses instructions. Les ministres sont responsables aniquement devant le Roi. Un tribunal d'Etat est prévu pour juger les ministres.

En même temps que la loi sur le pouvoir royal et Padministration suprême en sont publiées deux autres : «elle sur la presse et celle sur la protection de l'Etat. L’article 3 de cette dernière supprime les partis et en interdit la création sans la permission de l’autorité publique. L’article 5 interdit toutes les réunions sauf permission de Ja police.

L'année 1929 est très importante pour l'unification de la législation. Beaucoup de lois sont promulguées dont les plus importantes sont : la loi du 6 mars sur les fonctionmaires, la loi du 10 avril sur l’unification des impôts de consommation, la loi du 16 avril sur la Banque agricole privilégiée, la loi du 7 juillet sur le Conseil d'Etat et surtout la loi du 3 octobre sur la dénomination et la nouvelle division administrative du Royaume et la loi du 17 novembre sur l’administration des banovines.

Par la loi du 3 octobre, on essaie d’aplanir les diffiæultés serbo-croate-slovènes et de concilier leurs thèses

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constitutionnelles opposées. Les divergences d’opinions sur ce point apparaissent dès les premiers jours de l’union. La Constitution de 1921 essaie d’écarter ces difficultés en instituant une organisation centraliste. Dans la période de lPunion à la première constitution, 1918-1921, l'Etat était divisé en provinces historiques qui avaient conservé leurs administrations. La Constitution de Vidov-dan écarte ce principe pour en adopter un autre. L'Etat, au point de vue administratif (ce problème ne se pose pour la Constitution qu’à ce point de vue là), sera divisé non en provinces historiques, mais en départements dont le nombre d'habitants ne Dourra pas être supérieur à 800.000, et qui répondent aux exigences naturelles, sociales et économiques. La division doit être faite sans égard aux anciennes frontières de provinces, sauf en Bosnie-Herzégovine. La Constitution voulait, donc, en anéantissant les frontières historiques, faire disparaître l’esprit particulariste et fédéraliste.

La loi du 26 avril 1922 sur l'administration générale de VEtat (1) divise le territoire en 33 départements qui ont une sorte d'autonomie administrative qui comprend les affaires économiques, sociales et culturelles. Le Conseil général a le pouvoir réglementaire, dont l'exercice est surveillé par le préfet. Chaque département a son Conseil général qui élit son bureau. Le préfet peut assister et prendre part aux travaux du Conseil. Les pouvoirs sont organisés de la même façon dans les arrondissements.

«€ La loi du 26 avril 1922 sur l'administration générale avait tenté d'appliquer le système de la décentralisation en donnant de nombreuses attributions aux agents locaux du pouvoir central. En réalité pourtant, ces attributions étaient minimes et la plupart du temps les décisions en dernier ressort étaient réservées au pouvoir central. Ainsi pour l'administration publique, les ministères avaient gardé pour eux, non seulement le contrôle de leurs agents

(4) Sur cette loi, voir Celso CAVALIERI : L’'autonomie départementale et de. l'arrondissement d'après la loi du 26 avril 1922, Zagreb 1928. $

locaux, mais aussi un pouvoir de décision assez large, s! bien que les ministères, surchargés, ne purent échapper aux lenteurs administratives. » (2).

D'autre part, la loi du 26 avril 1922 est restée longtemps inappliquée. Ce n’est qu’au bout de cinq ans d'attente que les premières élections départementales ont eu lieu. La division qu’elle prévoyait n’était pas faite “d’après les désirs des constituants. En général, les provinces étaient divisées à l’intérieur des frontières historiques.

On faisait, donc, les griefs suivants à cette loi : d’avoir conservé les frontières historiques des provinces, de n’avoir pas été appliquée partout en même temps et d’avoir fait les départements trop petits et trop indépendants du pouvoir central. Au point de vue politique, cette loi mécontentait surtout les partis croates et slovènes. Après les assassinats à la Chambre, le parti paysan croate qui avait accepté cette loi et qui avait même fait les premières élections départementales en Croatie, s’élève contre elle et réclame une autre organisation de l'Etat sur le principe fédéraliste ou même de l’union personnelle. Les partis serbes restent fidèles au centralisme, bien que parmi eux on remarque un mouvement en faveur d’une décentralisation plus large.

Pour concilier ces deux points de vue opposés, la loi du 2 octobre 1929 divise l'Etat en neuf unités administratives (« banovines ») et fixe leurs étendues, leurs noms et leurs sièges (3). Le nom est donné d’après les rivières qui traversent les banovines, sauf deux cas : la banovine de Îa Zéta et celle du Littorale. Le siège est en général dans les plus grandes villes. Quant aux limites le législateur s’est attaché à ce qu’elles soient naturelles, c’est-à-dire qu’elles

(2) Miloutine YOVANOVITCH : La réforme administralive en Yougoslavie.

(3) Sur la loi du 3 octobre 1929, v. KRBEK : Droit administratif, EL. II, p. 450 et suivantes, et M. YovanovircH : La réforme administrative en Yougoslavie. M. Lazare KOSTITCH : Commentaire de la Constitution du royaume de Yougoslavie, p. 208 et suivantes.

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suivent les crêtes des montagnes et les grands fleuves, tout en tenant compte des moyens de communication. L’étendue des banovines est fixée de façon qu’elles puissent répondre aux nécessités financières et aux besoins de l'administration générale du pays. Les frontières historiques n’ont été respectées nulle part. La Bosnie-Herzégovine qui, d’après la Constitution de Vidov-dan étaient divisées dans les frontières historiques, est maintenant la plus partagée. L’intention du législateur était de créer des corps administratifs viables, facilitant le fonctionnement de l'Etat ; il ne s’est pas occupé d’autres considérations.

La loi du 3 octobre 1929 prévoit, donc, neuf banovines et une unité administrative comprenant Belgrade-Zemoun- Pantchévo, qui dépend directement du ministre de l’intérieur. À la tête de chaque banovine se trouve le ban nommé par un oukase royal sur la proposition du ministre de l’intérieur et avec l’approbation du Conseil des Ministres. Le ban est le représentant du pouvoir central dans la banovine. Il exerce le pouvoir politique et administratif suprême. Il contrôle la gestion des communes. Il s’occupe, avec les autorités militaires, de la Défense du pays. Enfin, le ban contrôle tous les organes du pouvoir public dans sa banovine. Mais toute cette activité politique et administrative du ban est elle-même sous le contrôle des ministres compétents qui donnent des directives.

En somme, « les ministères préparent les lois, exercent le contrôle et donnent des principes généraux, mais ils ne peuvent s'occuper des détails que s’ils intéressent l’Etat entier ou s’ils dépassent l'étendue d’une banovine » (4).

La loi du 17 novembre 1929 prescrit que chaque banovine doit avoir un Conseil Banovinal dont les membres sont nommés, par le ministre de l'intérieur. Le Conseil Banovinal se réunit une fois par an en une réunion qui dure quinze jours.

Quelle est l’idée générale qui se dégage de cette nou-

(4) SAGADIN : Politika du 22 novembre 1929,

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velle organisation de l'Etat ? Le régime personnel faisant abstraction des programmes des partis politiques qui n’existaient plus, voulait donner au pays une bonne administration et en même temps satisfaire les Croates et les Slovènes en créant des unités administratives plus grandes qu'auparavant. La tendance du législateur était de créer des unités grandes et décentralisées dont les frontières ne coincideraient pas avec les frontières des provinces historiques. D'ailleurs, ces unités une fois organisées pourraient jouir d’une décentralisation de plus en plus grande qui pourrait se transformer en autonomie régionale à base électorale. Mais, pour le moment, il ressort de l’esprit de la loi qu'aucune autonomie législative n’est possible. Il est vrai qu’il existe un pouvoir de réglementation, mais il est contrôlé par les autorités centrales ; l'autonomie est purement administrative. Les organes de la banovine et de l’arrondissement sont les mêmes que ceux de l'Etat, seules les communes de moins de 10.000 habitants élisent leurs conseils municipaux. Le législateur part de l’idée suivante : l'Etat yougoslave doit être une monarchie organisée d’une façon unitariste, parce qu’il est composé d’un seul peuple. Aucune autre sorte d’organisation ne doit rentrer en ligne de compte. Le problème ne se pose que sur le terrain purement administratif. C’est ainsi que s’explique le fait que les bans, les sous-préfets et les conseils banovinaux soient nommés et non pas élus.

La loi du 3 octobre 1929 est la dernière solution du problème qui tourmenta le royaume de Yougoslavie dès sa formation. Les grands principes de cette loi sont répétés par la Constitution de 1931.

Il faut ajouter aussi que la loi du 3 octobre 1929 change le nom de l'Etat. Le royaume des Serbes, Croates et Slovènes fait place au « royaume de Yougoslavie ». La question du nom de l'Etat avait été longuement discutée à l’Assemblée Constituante de 1921. Les partis politiques des provinces ayant appartenu à l’Autriche-Hongrie étaient partisans du nom de « Yougoslavie » parce