LA GONSTITUTION DE 1931 ET LE RETOUR VERS LE PARLEMENTARISME
Au point de vue de la forme la Constitution de 1931 rappelle celle de Vidov-dan. Elle lui emprunte son plan et commence par les dispositions générales (la forme, le nom, des emblêmes et la langue de l'Etat). Ensuite viennent les dispositions sur les droits des citoyens. Mais pour que l’exposé soit plus clair la matière constitutionnelle ne sera pas divisée comme dans la Constitution mais comme il suit : Les droits des citoyens; les pouvoirs de l'Etat: le Roi; le Parlement et leurs rapports, et, enfin, les autres dispositions. L'organisation intérieure de l'Etat a déjà été traitée à propos de la loi du 3 octobre 1929. ;
Dans son article 4, la Constitution dit que la nationalité est une et que tous les citoyens sont égaux devant la loi. La nationalité ne peut être qu’une dans un Etat unitaire. L'égalité devant la loi exclut tout privilège de naissance ou de classe.
La liberté individuelle est garantie. Nul ne peut être inculpé ni incarcéré sauf les cas prévus par la loi. Tout jugement ne doit être rendu que par un tribunal compétent. Nul ne peut être condamné sans être jugé et sans s'être défendu légalement. Les peines sont prévues par la loi. Les citoyens ne peuvent pas être exilés, ils ne peuvent être bannis, sauf les cas prévus par la loi.
Le domicile est inviolable. Les pouvoirs publics ne Peuvent pas faire de perquisitions, sauf les cas prévus
Ro
par la loi. Les illégalités commises contre l’inviolabilité du domicile sont punies.
‘ La liberté de conscience et de religion est garantie. Mais on ne peut pas se prévaloir de sa religion pour commettre des actes contraires à la loi. Il est interdit aux autorités de l'Eglise de s’occuper de politique dans l’exercice de leurs fonctions. La chaire ne doit pas servir de tribune politique.
Chacun peut librement, dans les limites de la loi, exprimer son opinion de vive voix ou par la voie de la presse. au moyen de dessins où de tout autre façon. Le régime de la presse est réglementé par la loi du 6 août 1926, remaniée par la loi du 6 janvier 1929. La censure préventive est interdite. Mais il existe un moyen aussi efficace pour contrôler la presse : la saisie après la publication. Pour éviter cette saisie, les journaux pratiquent d'eux-mêmes la censure préventive. Avant d’être imprimé le manuscrit est porté au bureau central de presse pour être approuvé. Le ministre de l’intérieur peut interdire la publication d’un journal pour plusieurs raisons : si le journal est saisi trois fois dans le mois, si le journal ne veut pas insérer les rectifications données par les pouvoirs publics ou s'il ne paie pas l’amende dans les trois jours. ?
La Constitution prévoit un régime spécial pour les réunions publiques.
Les citoyens ont le droit de se réunir. On distingue 1° les réunions publiques en plein air; 2° les réunions publiques dans une salle; 3° les réunions privées sur invitation.
= Pour les réunions publiques en plein air, une autorisation de la police est nécessaire, mais le silence de l’autorité équivaut à une interdiction.
Pour les réunions publiques dans une salle et pour les réunions privées sur invitation, le silence de Pautorité équivaut, par contre, à une autorisation.
Même lorsque toutes ces formalités ont été remplies, la police peut interdire la réunion et disperser le public si elle trouve que la réunion porte atteinte à l’ordre pu-
blic ou aux bonnes mœurs. Cela signifie pratiquement que la police est libre d’en user selon son bon plaisir.
Le droit d’association est réglementé par les dispositions suivantes : le régime est la liberté avec déclaration préalable, exception faite des associations politiques ou de culture physique de caractère régionaliste ou confessionnel qui sont interdites. La loi du 18 septembre 1931 et celle du 24 mars 1933 réglementent, d’ailleurs, cette matière en détail.
La loi du 24 mai 1933 prévoit le régime des partis politiques. Sont interdits les partis politiques dont le programme est de caractère régionaliste, confessionnel ou particulariste, de même ceux dont le programme est contraire à l’unité nationale, à l'intégrité de l'Etat ou à l’ordre dans PEtat et dans la société en général.
Pour fonder un parti politique, il faut deux autorisations du ministre de l’intérieur : l’une pour la fondation, Pautre pour l’action dans le peuple. Si cette autorisation est refusée par le ministre de l’intérieur et que le Conseil d'Etat la donne, le ministre peut toujours la refuser. Pour éviter que le parti soit régionaliste, la loi exige qu’il ait au moins 30 membres dans la moitié du nombre total de chaque arrondissement. Mais le ministre de l’intérieur peut toujours trouver qu’un parti est régionaliste et l’interdire. :
Dans les articles suivants la constitution parle du droit de pétition, de la liberté des sciences et des arts, du secret des lettres et des communications téléphoniques et télégraphiques, de la justice administrative et de la protection des ressortissants à l’étranger.
La différence entre les droits civiques et politiques envisagés par la Constitution de 1931 et ceux envisagés par la Constitution de 1921 est assez sensible. D’une facon générale, la rédaction des articles est la même que dans la Constitution de Vidov-dan, sauf que dans la Constitution de 1931, il est presque toujours ajouté « dans les limites de la loi ». Par cette formule, les prescriptions constitutionnelles perdent toute leur valeur. Elles devien-
ES Ode
nent prescriptions légales. Du moment que la Constitution laisse toute liberté au législateur, celui-ci peut faire ce qu'il veut. Un exemple frappant à ce point de vue, est l’article 9 qui parle de l’exil et de l’interdiction de séjour et ajoute qu’ils sont interdits, « sauf les cas prévus par la loi ». Le législateur est libre et une rédaction un peu plus stricte d’une loi peut être fatale à la liberté de circuler et à la liberté en général. La loi sur la protection de l'Etat prévoit un tel cas. Dans son article 12, elle dit que les individus qui troublent la tranquillité et l’ordre public peuvent être puni « par la police, de l’emprisonnement et d'interdiction de séjour. » Voilà une loi dont l’interprétation peut être très large.
(Un autre différence entre les deux constitutions se rapporte à la peine de mort. D’après la Constitution de 1921 (art. 9), la peine de mort ne peut pas être appliquée aux crimes politiques, sauf tentative d’assassinat ou attentat contre la personne du Roi ou contre les membres de la famille royale. La Constitution de 1931 n’en parle même pas. Il faut en conclure que la peine de mort reste possible pour les crimes politiques. Il suffit que le législateur l’établisse.
Le régime de la presse n'est pas le même dans les deux constitutions. La Constitution de 1921 proclame la liberté de la presse et prescrit elle-même les modalités de la saisie et l'étendue de la responsabilité. Le législateur est lié par ces principes. La Constitution de 1951 est beaucoup plus brève. Elle dit que « chacun peut librement, dans les limites de la loi, exprimer son opinion de vive voix, par imprimés, dessins ou tout autre moyen ». Aucune modalité n’est prévue. Le législateur peut, s’il trouve que c ’est nécessaire, tout en acceptant ce principe, faire une loi qui supprime totalement la liberté de la presse.
Les exemples cités démontrent combien les formules « prévu par la loi » et « dans les limites de la loi » peuvent être nuisibles aux libertés publiques. Si l’on ajoute que dans la Constitution de 19351, comme d’ailleurs, dans la Constitution de Vidov-dan, aucun article ne permet aux
tribunaux d'examiner la constitutionnalité des lois, om peut en déduire que la liberté du législateur est complète. T peut même faire des lois anticonstitutionnelles; elles seront obligatoirement appliquées. Sur ce point les Constitutions. yougoslaves sont restées fidèles aux principes adoptés dans les autres pays d'Europe. Aucun tribumal spécial n’est prévu pour examiner les lois à ice point de vue.
Les libertés publiques sont, donc, moindres sous la Constitution de 1931 que sous la Constitution de Vidov-dan et C’est grâce à la formule « dans les limites de la loï » qui, pour ainsi dire, déconstitutionalise une bonne partie de ses articles.
Le pouvoir d'Etat s’exerce d’après des prescriptions de la Constitution: il est : Iégislatif, exécutif et judiciaire.
Le pouvoir judiciaire est «exercé par Îles tribunaux qui Sont Souverains pour prononcer leurs sentences. Les juges sont inamovibles, mais l’inamovibilité sera acquise ‘Cinq ans après la date de la promulgation de la Constitution, donc en 1936.
Le Roï exerce le pouvoir exécutif par l’entremise des ministres et d’après la Constitution. Le pouvoir législatif ‘est exercé conjointement par le Roï et la Représentation Nationale (fa Chambre et Île Sénat).
En Yougoslavie règne le Roi Alexandre de la dynastie de Karageorgévitch. La succession au trône se fait de mâle en mâle par ordre de progéniture, Quand le Roi ma pas de descendant mâle, ïl désigne un ‘héritier dans da branche latérale. En montant sur Île trône, le Roi prête serment devant la Chambre et le Sénat réunis, qu’il maintiendra l'unité nationale, Tindépendance de l'Etat et qu’il régnera d’après la Constitution. Le Roi est défenseur de l'unité nationale ‘et de Pintégrité de l'Etat. Il dispose de la force armée et ‘en est le chef suprême. Il sanctionne et Promulgue les lois, nomme les fonctionnaires «et donne des grades militaires. Il peut poser son veto atitanit de fois qu'il voudra; il n’est Pas tenu ‘de ‘sanctionner run loi bien qu'elle soit votée ‘par la Chambre et ile ‘Sénat. Il :a !le ‘droit
d'amnistie @t de grâce. Il représente l'Etat dans :ses rapports avec Les autres Etats.
‘Tous iles actes écrits du Roi doivent être contresignés par les ministres «compétents qui en sont responsables. D’après la Constitution de Vidov-dan, les ministres étaient responsables de tous les actes du Roïet la contre-signature était exigée sous -peine «de nullité. Dans da Constitution actuelle, on n’en parle :pas.et.on me saït pas:siles ministres sont responsables -des déclarations verbales :et si Les actes non €ontresigpés sont valables.
Les :ministres peuvent, avec l’apprabation «du Roi, soumettre -des projets de loi à la Chambre ou au Sénat. Les députés ne peuvent faire des propositions que :s'ils sont appuyés par un cinquième du nombre itotal des voix de la :Chambre. Cette dernière condition m'était pas exigée dans la Constitution de Vidov-dan.
Le Roi nomme et révoque le président du Conseil et les autres rninistres. La responsabilité ministérielle «est ;erimänelle, ‘civile et politique. Le Roi et la Chanibre peuvent mettre en accusation les ministres au point de vue pénal et civil mais la responsabilité politique n'est pas prévue par la Constitution.
La Constitution -de 1931 dans son article premier dit que le royaume de Yougoslavie est une monarchie constitutionnélle et héréditaire. Le mot «parlementaire » qui figurait dans la Constitution de Vidov-dan n’y ‘est plus. Dans les monarchies constitutionnelles les ministres ne sont responsables que devant le Roï. La question qui se pose est celle-ci : un ministère qui n’a pas la majorité à la Chambre ou au Sénat peut-il rester au pouvoir ? Du point de vue de la Constitution, il le peut certainement, IL-est-normal dans ‘une monarchie constitutionnelle que les müvistres soient responsables ‘uniquement devant le Roï. Mais cela ne doit pas forcément exclure leur responsabilité politique devant la Chambre. Dans un gouvernement présidentiel, comme aux Etats-Unis, les «ministres ne-sont pas .
responsables devant l’Assemblée Nationale. Cela se comprend plus facilement parce que les ministres ne sont pas choisis dans son sein et parce qu’ils n’ont même pas le droit d’assister à ses séances. En Yougoslavie, c’est un système mixte. En général, le Roi prend ses ministres parmi les membres de la Représentation Nationale. Les. ministres ont le droit d’assister aux séances et de voter. Ils doivent même répondre aux questions et aux interpellations. Leur travail administratif peut être soumis à l’enquête de la Chambre. La préparation et le vote du budget appartiennent à la Représentation Nationale. Les liens entre les ministres, la Chambre et le Sénat sont assez étroits et cela pourra servir utilement au développement de la responsabilité politique ministérielle. Bien que cette responsabilité n’existe pas encore, il est plus facile de la concevoir devant la Chambre que devant le Sénat qui est un corps par moitié nommé. La Constitution . n'en dit rien. Toute la réglementation de la responsabilité ministérielle est laissée au législateur; mais aucune loi n’est encore votée (1).
La Représentation Nationale se compose de deux corps : de la Chambre des Députés et du Sénat.
A la différence de la Constitution de Vidov-dan, la. Constitution octroyée institue le Sénat. L'histoire du Sénat est assez compliquée (2). La première Constitution après la libération des Turcs est celle de 1835. Elle prévoit deux Chambres : Chambre des Députés et une autre qui est plutôt une sorte de conseil. Cette constitution ne fut jamais appliquée. La Constitution de 1838 adopte une seule Chambre. Mais déjà en 1858 la dualité revient. En 1868, la Serbie se donne elle-même sa première constitution, la dualité reste maïs le rôle du Sénat est relégué au second plan. Un nouvau changement survient en 1888 : le Sénat est supprimé. Cette situation reste jusqu’en 1901, année où le Roi Alexandre Obrénovitch octroya une nouvelle
(1) Sur la responsabilité ministérielle, v. KRBEKk : Droit A n tratif, IL, p. 331 et suivantes. PAS . ae Georges MiLikITCH : Problème bicaméral et Yougoslavie, Paris,
constitution qui prévoit le Sénat. C’était la dernière constitution donnée par la dynastie des Obrénovitch. Après l'assassinat du Roi Alexandre en 1903, l’Assemblée Nationale se réunit pour donner au pays une nouvelle constitution et un nouveau Roi. La Constituante de 1903 adopte le système unicameral et élit Roi de Serbie Pierre Karageorgévitch. Cette Constitution reste en vigueur jusqu’à 1921, c’est-à-dire jusqu’à la Constitution de Vidov-dan qui s’en inspire beaucoup. Le système unicaméral subsiste jusqu'en 1931. :
Le Sénat prévu par la Constitution de 1931 est composé des sénateurs nommés et des sénateurs élus. Le mandat dure six ans. Le renouvellement des sénateurs élus se fait par moitié tous les trois ans. Les sénateurs nommés gardent leur mandat six ans aussi, mais peuvent être révoqués pour cause de maladie ou s’ils sont condamnés à des peines criminelles. Le Sénat tient ses sessions en même temps que la Chambre.
Le nombre des sénateurs nommés dépend du nombre des sénateurs élus qui est variable. Le Roi n’est pas obligé de faire la nomination tout de suite. Le nombre total des sénateurs et leur nombre dans chaque unité électorale sont fixés par une Commission d'Etat. Un sénateur est élu pour 300.000 habitants. La ville de Belgrade élit un sénateur. Actuellement, il peut y avoir 46 sénateurs élus. Les élections sénatoriales se font d’après la loi du 30 septembre 1931. Les unités électorales sont les banovines et la ville de Belgrade. Le suffrage est indirect et restreint. Seuls les députés, les conseillers banovinaux et les maires de communes peuvent voter. Les conditions de léligibilité sont : 40 ans, ressortissant Yougoslave et savoir lire et écrire dans la langue nationale. Les élections ont lieu dans les sièges des banovines et se font d’après le scrutin de liste. Le vote est oral et public. Nul ne peut être sénateur et député à la fois.
Le recrutement de la Chambre est très compliqué. La Chambre est composée de députés que le peuple élit librement au suffrage universel, égal et direct pour une
période de quatre ans, Les conditions de l'électorat et de léligibilité sont prévues par la loi.
Les élections législatives se font d’après la loi du 10 septembre 1931, remaniée par la loi du 26 septembre de la même année, Le suffrage est universel, égal et direct, mais le vote est public et oral. Le mandat est représentatif. Les électeurs votent pour les listes nationales, La formation de ces listes nationales se fait d’après un procédé très curieux. Vingt jours avant le jour fixé pour les élections, la candidature du chef de la liste nationale doit être approuvée par la Cour de Cassation. Pour l'être, la listé doit être appuyée de 60 signatures d’électeur& dans chaque arrondissement administratif. Ces électeurs doivent être inscrits sur les listes électorales, ce qu’ils prouveront par un certificat délivré par le tribunal d’arrondissement. Après cette légalisation par la Cour de Cassation, la Liste doit s’attacher un candidat dans chaque arrondissement. Le candidat d'arrondissement doit faire légaliser sa liste auprès du tribunal d'arrondissement. Sa liste doit être appuyée de 200 signatures d’électeurs du même arrondissement. Quand les listes d’arrondissements sont rattachées à la liste nationale une nouvelle légalisation est nécessaire,
D’après la loi électorale, il ne peut y avoir que des listes nationales. Mais comme il était très difficile d’organiser un parti dans tout le pays, les anciens partis politiques n'essayèrent pas de constituer une liste et aux élections de 1951, seule, la liste nationale du gouvernement fut présentée. Le cas, d’ailleurs, était prévu par l’article 26 qui dit: « Si une seule liste de candidats a été vérifiée au tribunal, il ne sera voté que pour cette liste ».
Toute cette règlementation de la loi est compliquée Pour mieux favoriser les grands partis, Les prescriptions sur le partage des mandats le démontrent aussi, L’article 61, alinéa 4, stipule que la liste qui a ôbtenu le plus grand nombre de voix dans le pays obtiendra deux tiers du nombre total des mandats dans les banovines, les trois mandats de la ville de Belgrade et le mandat du chef de
la liste. Le nombre de députés pris dans chaque banovine est fixé par la loi. Aux élections de 1931, la liste du gouvernement emporta tous les mandats.
La Chambre procède elle-même à la vérification des pouvoirs de ses membres. Ses sessions peuvent être ordinaires ou extraordinaires.
Le Roi convoque la Représentation Nationale en session ordinaïre ou en session extraordinaire (art. -32 de la Constitution). La session ordinaire commence le 20 octobre de chaque année. La Chambre est convoquée en session ordinaire ou extraordinaire par un oukase royal rendu sur la proposition du ministre de l’intérieur (art. 1°, alinéa 3, de la loi électorale du 10 septembre 1931). En comparant le texte légal et le texte constitutionnel, on découvre facilement une contradiction. Tandis que la Constitution prévoit l'ouverture de la session ordinaire pour le 20 octobre, la loi exige un oukase fait sur la proposition du ministre de l'intérieur. Qu’arrivera-t-il si cet oukase fait défaut ? Le gouvernement est obligé de conyoquer ia Chambre pour cette date, car sans cela il pourrait être accusé de violation de la Constitution. Mais la convocation sera contraire à la loi et les décisions de la Chambre n’auront aucune sanction parce que les formalités prévues par la loi ne sont pas remplies. En plus, la Constitution exige que l'ouverture des séances soit faite par le Roi. Le cas est assez compliqué, mais il ne s’est pas présenté en pratique. Néanmoins, on peut dire que la rédaction de Ja loi n’est pas bien faite et est contraire à la Constitution.
Les rapports entre le Sénat et la Chambre sont prévus par les articles 64 et 102 de ‘la Constitution. Tout
: d’abord Je principe de l'égalité est proclamé. Les lois doi-
vent être votées par les deux corps; l’ordre importe peu. Si la Chembre et le Sénat ne sont pas d’aecord sur une loi, le vote en est remis à la prochaine session. Si encore on ne peut arriver à aucun accord, le Roi décidera. En principe, la loi votée par la Chambre va devant le Sénat
et vice-versa. Une seule exception existe : la loi financière.
