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Comme dans presque tous les pays où il y a un Sénat, er Yougoslavie aussi le budget est d’abord voté par la Chambre. La Constitution de 1931 ne le dit pas expressément. Dans son article 102, elle dit seulement que le budget doit être soumis à la Chambre au plus tard un mois après l’ouverture de la session ordinaire. La sanction de la loi financière est donnée par le Roi après le vote du Sénat. Mais une question se pose alors : que fera-t-on si le Sénat refuse de voter dans le même sens que la Chambre ? Le Roi pourra-t-il, comme pour les lois ordinaires, trancher la question ? Si oui, on doit attendre la saison prochaine. Mais le budget ne peut pas attendre, il est justement fait pour l’année prochaine, il doit être voté dans la session ordinaire. Il faut, donc, admettre la priorité de la Chambre, non pour une raison théorique, mais pour une cause pratique. D'ailleurs, le temps laissé au Sénat pour la discussion est trop court pour qu’il examine le budget en détail (3).

Les privilèges du Sénat et de la Chambre sont les mémes. Le droit d’immunité est accordé aux députés et aux sénateurs. La Constitution de 1931 (art. 75), reprend le principe de la Constitution de Vidov-dan (art. 88) et établit mieux la différence entre les actes commis dans l’exercice de leurs fonctions et les autres. L’article 74 parle des actes et de leurs fonctions. Les sénateurs et les députés ne sont pas responsables des opinions et des votes émis dans les séances, mais ils sont responsables des paroles injurieuses et peuvent être traduits en justice sans l’autorisation de la Chambre ou du Sénat. Les députés et les sénateurs sont, sur ce point, assimilés aux autres fonctionnaires publics. En comparant l’article 74 et l’article 75, on constate un effet inattendu. Les députés et les sénateurs sont mieux fonctions que lorsqu'ils Pexercent. L'article 74 dit, en effet, que l’autorisation est nécessaire quand il s’agit d’un acte commis hors de l'exercice de leurs fonctions.

(3) Lazare Kosrrren : Commentaire de la Constitution de 1931, p. 251-252.

Après avoir vu le rôle du Roi, de la Chambre et du Sénat, il ne reste plus qu’à voir les rapports entre le Roi et la Représentation Nationale. Par la suite, une comparaison sera faite entre la Constitution de 1921 et la Constitution de 1931, principalement pour le pouvoir royal.

Pour régner constitutionnellement, le Roi doit, en montant sur le trône, prêter serment à la Représentation Nationale. Après cet acte solennel il pourra la convoquer, partager le pouvoir législatif avec elle et même dissoudre la Chambre. De même, il doit demander à la Représentation Nationale la légalisation des contrats internationaux et l’autorisation de devenir chef d’un autre Etat. La Représentation Nationale a aussi le droit de contrôle sur les actes du gouvernement. Ce contrôle est très important (le budget, par exemple), mais il n’est pas sanctionné, comme dans la Constitution de 1921. Le gouvernement ne dépend pas de la Représentation Nationale, il ne dépend que du Roi. Même minoritaire, il peut rester au pouvoir ; la Représentation Nationale n’a aucun moyen de le renverser et d’en demander le changement. Elle peut exprimer son opinion par ses votes et c’est tout. Le Roi décidera s’il faut changer le ministère ou la Chambre.

Le Roi convoque la Représentation Nationale et en ouvre ses sessions. Son influence s’exerce encore par la nomination de la moitié du nombre des sénateurs et par la sanction législative. Les lois sont sanctionnées et promulguées par le Roi. Bien plus, grâce à l’article 64 de la Constitution, même une loi contre laquelle s’est prononcée la Chambre ou le Sénat peut être sanctionnée et promulguée, tandis qu'aucune loi ne peut l’être si elle n’a pas le consentement du Roi. Il en est de même de la révision constitutionnelle.

L'équilibre qui existait dans la Constitution de Vidovdan entre les pouvoirs du Roi et les pouvoirs de la Chambre est rompu au profit du Roi par la Constitution octroyée en 1931. Les exemples de renforcement du pouvoir royal

Po ne

sont nombreux. La comparaison de quelques articlés des déux Constitutions les fera mieux voir (4).

Lé droït d’aministie donné au Roi par la Constitution dé Vidov-dan dépendait du consentement de la Chambre. L’artiele 50! disait aussi qué l’amnistie ne peut nullement être accordée aux ministres avant que la sentence du tribunal ne soit rendue. Tout cet alinéa n’existe plus dans la Constitution actuelle. Cette nouvelle rédaction de 1931 est compréhensible parce que la ‘responsabilité politique devant la Représentation Nationale n’existe pas. Les principes parlementaires proclamés en 1921, sont supprimés en 1929 pour ne plus réapparaître.

Responsables politiquement seulement devant le Roi, les ministres ne peuvent l’être que des actes écrits du Roi. Aussi, la Constitution de 1931 proclame-t-elle que les: ministres sont responsables des actes qu’ils ont contresignés. La Constitution de 1921, en admettant le gouvernement parlementaire, admettait aussi la responsabilité ministérielle pour les actes oraux du Roi (art. 54). Actuellement, personne n’est responsable des actes oraux du Roi.

Le droit de dissoudre la Chambre est reconnu au Roi par les deux constitutions, mais avec une différence. D’après l’article 52 de la Constitution de 1921, l’oukase de dissolution doit contenir aussi l’ordre de nouvelles élections dans les trois mois et Ia convocation de la Chambre dans les quatre mois qui suivent les élections. L'article 32 de la Constitution de 1931 ne dit rien de ces délais. La question se pose de savoir ce qui arri- Vera si après là dissolution de l& Chambre, les élections ne sont pas Grdonnées. Il se produira qué la Constitution resterà inappliquée sur ce point et que cela sera constitutionnel. Le pouvoir législatif me pourra pas être exercé bien que le Sénat ne soit pas dissous. Selon la Constitüt tion, le Sénat siège en même temps que la Chambre et péndant la dissolution de la Chambre le Sénat n'aura au-

(4) Les articles à Comparer sont indiqués aussi dans KrBEk : Droit Administratif, IE, p, 331. : 5 ie 5

cun pouvoir. Mais malgré cette disposition extensthie, la Chambre pourra être dissoute pendant à peu près un an et demi paree que les douzièmes provisoires ne sont permais. jusqu’à la fin de l’année budgétaire que lorsqu'ils sont ordonnés par un oukase royal (art. 103).

Les règles de la succession au trône sont changées aussi. Actuellement Fe Foi peut, s'il n’a pas de descendant mâle, choisir l'héritier du trône dans Ia ligne latérale sans consulter Ia Représentation Nationale (art. 37). Ce n’est que dans le cas où le Roi n’a pas désigné l'héritier du trône que la Représentation Nationale s’en occupera et élira un nouveau Roi de la même dynastie. La Constitution de Vidov-dan donnait une autre solution à cette question. « Quand le Roi n’a pas de descendant mâle, il choisira son héritier dans la ligne latérele avec l’assentiment de la Chambre. Pour que cet acte soit valable, la majorité absolue de la Chambre doit être

acquise. » (Art. 56, alinéa 2.) La conception de Ia Consti-

tution de Vidov-dan est plus large. Elle considère la succession au trône comme une question qui intéresse les représentants du peuple et où ils ont le droit de se prononcer. L’héritier du trône, le futur Roi, est considéré par Ia Constitution de Vidov-dan, non seulement comme lhéritier du Roi, mais encore comme Île chef de PEtat. La même idée est exprimée dans la Constitution octroyée, avec cette différence que le Roi a maintenant le droit de se prononcer avant Ja Représentation Nationale.

L'idée du renforcement du pouvoir royal se retrouve encore dans les prescriptions sur la régence. Sous la Constitution de Vidov-dan, la Chambre et le Conseil des ministres avaient des droïts égaux sur ce point. Quand la Chambre constate que le moment est arrivé pour instituer ou supprimer.la régence, elle se décide par le vote secret. Le Conseil des ministres peut aussi demander l’institution ou la suppression de la régence, mais il doit en aviser la Chambre qui décidera. Ces formalités sont acceptées par la Constitution de 1931, mais la nouvelle rédac--

tion ne permet plus à la Chambre de s'occuper de plein droit de la régence en cas de minorité du Roi.

La régence appartient de droit à l’héritier du trône s’il est majeur. Si l’héritier du trône est mineur ou malade, la régence est confiée à trois personnes désignées par le Roi dans un acte spécial ou dans son testament. C’est seulement au cas où le Roi n’a pas désigné les régents ou s’il est impossible de former la régence que la Représentation Nationale s’en chargera (art. 42 de la Constitution de 1931). D’après la Constitution de Vidov-dan, le Roi m'avait pas le droit de nommer les régents. Aussitôt que l’on constate que l'héritier du trône ne peut pas être régent, la Chambre doit nommer trois autres régents pour une période de quatre ans. La différence entre les deux conceptions est Sensible : D’abord, le pouvoir royal est renforcé parce que maintenant le Roi peut désigner les régents et puis parce qu’ils sont nommés à vie. De plus, les conditions exigées pour la fonction du régent : 45 ans, nationalité yougoslave, diplôme universitaire, — n’existent plus (sauf une : nationalité). Le Roi pourra, donc, nommer régents les membres de la famille royale.

Ce mécanisme qui paraît si simple peut avoir des inconvénients. Le Roi a le droit de nommer les régents par un acte spécial ou dans son testament. Mais que fera-t-on , si après sa mort, ou surtout après l'institution de la régence Pour cause de maladie, les médecins déclarent qu’au moment où il a fait cet acte le Roi était déjà mentalement malade. La Constitution ne prévoit pas ce cas. Elle donne au Roi le droit de nommer les régents dans toutes. les circonstances — même si cette régence doit être instituée pour cause de maladie mentale. Quel doit, dans ce cas, être le rôle de la Représentation Nationale ? Elle ne peut pas s’en occuper parce que la Constitution n’en parle pas. Aucune solution ne peut être donnée à ce problème.

‘Une autre situation compliquée peut être causée par l'article 46 de la Constitution de 1931. Comme la Constitution de 1921, elle prévoit le serment du nouveau Roi devant la Représentation Nationale. Mais tandis que la

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Constitution de 1921 prévoyait un délai de 10 jours, la Constitution de 1931 ne le fait pas. Qu’arrivera-t-il si le Roi se refuse à prêter serment pendant longtemps ? Quels seront ses droits ? Pourra-t-il exercer ses pouvoirs ? Quelle est la position de la Représentation Nationale envers le Roïl ? La Constitution qui a créé une telle situation devait aussi en donner la solution. Mais elle ne fait que poser le principe et laisse les commentaires libres. L'article 39 qui donne le texte du serment ne mentionne aucun délai. Il dit seulement : « En montant sur le trône, le Roi prête serment devant la Représentation Nationale. Ce serment est ainsi conçu »… puis vient le texte.

Mais tout ceci est d’autant plus compliqué que justement dans le texte du serment, il est dit que le Roi règnera constitutionnellement. Il serait, donc, constitutionnel que le Roi ne prête pas serment aussitôt monté sur le trône et pourtant ses actes accomplis avant la prestation de serment ne peuvent pas être constitutionnels. Tout ce que l’on peut répondre, c’est que cette situation ne peut durer que peu de temps parce que les besoins de l'Etat exigent la collaboration du Roi et de la Représentation Nationale et cette collaboration est impossible sans la prestation de serment. C’est par une preuve à contrario que l’on se rend compte de l’évidence de ce qui vient d’être dit. Pour qu’une loi soit valable, il faut qu’elle soit promulguée par le”Roi. La Représentation [Nationale ne peut pas être forcée de connaître un Roi qui ne s’est pas présenté devant elle. D'ailleurs, du moment que le Roi n’a pas prêté serment, il ne peut pas exercer ses fonctions, parce que la Constitution exige ce serment. En définitive, on peut conclure que le Roi n’est pas obligé de prêter serment tout de suite après être monté sur le trône, mais que la prestation de serment est la condition essentielle pour qu’il puisse exercer ses pouvoirs d’une façon constitutionnelle.

Un autre exemple du renforcement du pouvoir royal envers la Représentation Nationale se trouve dans l’article 59 de la Constitution. Selon cet article, les députés et les sénateurs prêtent serment de fidélité au Roi. Cette pres-

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cription n'existait pas dans la Constitution de 1921, qui ne prévoyait que le serment à la Constitution. Cette différence de texte est d’une importance capitale. La révision constitutionnelle envisagée par l’article 115 de la Constitution de 1931 permet en principe d’en modifier tous les articles. Par conséquent, le changement de forme du gouvernement est possible s’il y a accord entre le Roi et la Représentation Nationale. Le droit de demander la révision appartient au Roi et à la Représentation Nationale. Mais la Représentation Nationale est pratiquement privée de l’exercice de ce droit par l’article 59 qui oblige ses membres à prêter serment de fidélité au Roi. Ce serment est obligatoire même si c’est une assemblée constituante. Donc, le changement de la forme du gouvernement peut venir seulement du côté du Roi. La chose est d’ailleurs normale, mais la Constitution ne le dit qu’indirectement. D’après la Constitution du Vidov-dan (art. 74, al. 3), les députés pouvaient demander le changement de la forme du gouvernement sans rompre le serment puisqu’il n’existait pas. Mais le résultat était le même, car le règlement intérieur de la Chambre prévoyait le serment de fidélité et parce qu’il fallait toujours le consentement du Roi. La Constitution de 1931 a donné force constitutionnelle à une prescription qui sans la Constitution de 1921 n’avait que force de règlement. La question ne présente aucun intérêt pratique mais elle mérite l’attenion du point de vue théorique.

D'autre part, elle a omis une prescription qui se trouvait dans la Constitution de Vidov-dan et qui favorisait la Chambre. C’est l’article 76, alinéa 2, qui disait que la Chambre se donne elle-même son règlement intérieur, Mais si la Constitution de 1931 ne l’ordonne pas, elle ne line terdit pas non plus. Les règlements intérieurs actuels de la Chambre et du Sénat sont ordonnés par un oukase (pour la Chambre l’oukase du 26 novembre 1931, pour le Sénat l’oukase du 3 décembre 1931). Pourtant les changements ont été effectués par des résolutions, comme sous la Constitution de 1921. Ainsi il y a actuellement deux

sortes d’articles : ceux qui ont force légale et ceux qui ont force de règlement (résolution). I semble que la rédaction de l’article 61 (qui a omis de parler des règlements intérieurs) a été ainsi faite pour permettre que les premiers règlements soient donnés par l’oukase. Cette rédaction pourrait soulever une question assez difficile à résoudre : le Conseil des Ministres peut-il donner un autre règlement intérieur à la Chambre et au Sénat sans demander l'avis de la majorité. D’après la Constitution, c’est possible d’autant plus que les ministres ne sont pas politiquement responsables devant la Représentation Nationale.

L'institution du Sénat par elle-même limite les droits de la Chambre. Dans la Constitution de 1931, cette Himitation est très forte. La Constitution de 1931 adopte le principe de légalité de la Chambre et du Sénat. Le budget doit être soumis d’abord à la Chambre non en vertu d’une prescription constitutionnelle mais par des besoins pratiques. À part cette exception, l’égalité est complète. Mais comme il a été déjà dit, il peut y avoir conflit entre la Chambre et le Sénat. Si l'accord n’est pas possible, lintervention du Roi est obligatoire. Or, le Sénat est en moitic nommé et la loi est acceptée si la moitié vote pour. De cette façon, toute loi que les sénateurs nommés auront voulu sera acceptée. La Chambre peut, être réduite à un travail d'opposition stérile parce que le Sénat pourra toujours rejeter une loi votée par elle. Evidemment le Roï pourra accepter le projet rejeté par le Sénat, mais alors c’est grâce à l’exécutif que cette loi passera. On peut en conclure que le législatif s'incline toujours devant l'exécutif.

L'analyse de l’article 104, alinéa 1‘ et de l’article 64 donne un exemple encore plus frappant. D’après larticle 104 de la Constitution, les impôts peuvent être institués seulement par les lois. Cependant les lois sont faites par la Chambre et le Sénat, d’après la procédure de l’article 64 qui prévoit l’intervention du Roï en cas de conflit. Le pouvoir exécutif apparaît là comme arbitre suprême, mais c’est aux dépens du pouvoir législatif. Quant à l’équi-

libre entre l’exécutif et le législatif, on ne peut pas en parler du moment que le régime parlementaire est supprimé. Dans la Constitution actuelle, les ministres sont mieux protégés contre les accusations de la Chambre. La responsabilité politique n’existe pas et pour accuser les ministres et les livrer à la justice, il faut une majorité des deux tiers du nombre total des députés (la Constitution de Vidov-dan exigeait les deux tiers du nombre des députés présents). En outre, la Chambre ne décide plus des emprunts de l'Etat (la Constitution n’en dit rien). Le gouvernement, qui en est chargé, n’est pas obligé de lui soumettre les comptes vérifiés par la Cour des Comptes. La Constitution dit simplement que le gouvernement soumet à la Chambre les comptes vérifiés par la Cour des Comptes mais ne mentionne ni le délai ni les sanctions.

Dans deux cas, enfin, le pouvoir royal est plus renforcé : il s’agit des articles 103 et 116.

L'article 103 permet à la Chambre de voter les douzièmes provisoires avant d’avoir accepté le budget en entier. Mais si là Chambre est dissoute avant que le budget ne soit voté, le budget de l’année précédente sera appliqué pendant quatre mois au plus. Si la Chambre n’arrive pas à voter le budget dans ce délai, celui-ci peut être prolongé par l’oukase du Roi jusqu’à la fin de l’année budgétaire en cours. La Constitution de Vidov-dan prévoyait le délai de quatre mois mais ne prévoyait pas la prolongation jusqu’à la fin de l’année. D’après elle, la Chambre pouvait voter les douzièmes provisoires pendant toute l’année financière mais un oukase ne pouvait les instituer que pour quatre mois. Malgré la rédaction de 1931, cette prolongation n’est pas possible dans le cas où la Chambre a voté à temps le budget même si le conflit avec le Sénat existe. Dans cette hypothèse, le Roi ne pourra pas trancher la difficulté comme pour les autres lois (art. 64), il sera obligé de dissoudre la Chambre et de prolonger le budget de l’année précédente jusqu’à la fin de l’année en cours, Mais avant de la dissoudre, le Roi pourra adopter

le point de vue de la Chambre et éviter que le délai de quatre mois soit passé.

La dissolution de la Chambre pour la cause qui vient d’être indiquée est constitutionnélle parce que le Roi a toujours le droit de dissoudre la Chambre. La Constitution de 1921 lui donnait le même droit mais la dissolution d'une Chambre où il existait une majorité capable de gouverner pouvait être interprétée comme un acte antiparlementaire et anticonstitutionnel. (La Constitution de Vidovdan disait, dans son article 1°”, que le royaume des Serbes, Croates et Slovènes est une monarchie constitutionnelle, parlementaire et héréditaire.) Actuellement, cette interprétation est impossible.

L'article 116 parle des « ordonnances de nécessité ». Il est ainsi conçu : « En cas de guerre, de mobilisation, de désordre ou de rébellion armée qui mettent en danger l’ordre public et la sûreté de l'Etat, ou quand les intérêts publics sont menacés, le Roi peut, dans ce cas exceptionnel, ordonner par un oukase l’application provisoire des mesures exceptionnelles sur tout le territoire du royaume ou sur une seule partie, indépendamment des prescriptions constitutionnelles et légales.

« Toutes ces mesures exceptionnelles seront soumises à l'approbation ultérieure de la Représentation Nationale. »

La comparaison avec l’article 127 de la Constitution de Vidov-dan fera ressortir l’augmentation des pouvoirs du Roi. L'article 127 avait la rédaction suivante : « En cas de guerre ou de mobilisation générale, la Cham: bre peut, pour tout le territoire, ou en cas de rébellion armée pour une partie du territoire, suspendre provisoirement par une loi spéciale les droits des citoyens suivants : droit d’association, de réunion et de conférence, liberté de circulation, inviolabilité du domicile, du secret des lettres et des communications téléphoniques et télégraphiques. En cas de rébellion armée dans une partie du territoire, la liberté de la presse peut être limitée de la même manière ».

La Constitution de 1931 a interverti les rôles. Les

droits qui appartenaient à lx Chambre sont transférés au Roi. Le rôle du Roi, d’après la Constitution de 1924, se. bornait à donner ou à refuser sa sanction aux décisions. prises par la Chambre. Actuellement, c’est le Roi qui prend initiative et la Chambre qui approuve ensuite. Mais ce n’est pas la seule différence. Les droits donnés au Roi sont beaucoup plus importants que les droits qu'avait la Chambre. La Constitution de Vidov-dan précisait strictement les cas et limitait leur nombre. Aucun doute ne pouvait subsister dans l'interprétation.

La rédaction de Particle 116 est toute autre. Les expressions sont assez vagues. Mais on peut dire que les mesures exceptionnelles ne peuvent pas être appliquées dans les cas de rébellions qui pourraient être ctouffés par la police. En somme, c’est une question de mesure. Les mesures exceptionnelles ne peuvent pas aller jusqu’à la suppression de la Constitution en totalité. Elles ne peuvent même pas aller jusqu’à la suppression de tous les chapitres sans distinction. L’alinéa 2 de l’article 116 en donne un exemple : puisque les mesures exceptionnelles doivent être soumises à l’approbation de la Représentation Nationale, les prescriptions de la Constitution sur la Représentation Nationale ne peuvent pas être supprimées (tout le chapitre VIT). Un auteur soutient que Ie Roi ne peut pas « changer l’organisation et Ja compétence des pouvoirs auxquels fa Constitution a voulu garantir une certaine indépendance envers le Roi » (6). La plupart du temps, la ‘suspension portera sur les droits des citoyens. En cas de suspension, le Roi prend tout le pouvoir législatif mais seulement en ce qui concerne les droits suspendus.

L'institution des mesures exceptionnelles entraîne des responsabilités. La Constitution, elle-même, demande à ce que ces mesures exceptionnelles soient soumises ultérieurement à l’approbation de la Représentation Nationale, Qui

(5) Opinion de Slobodan YOVANOVITCH, citée par Lazare Kosrircx dans : Le Commentaire de la Constitution du royaume de Yougoslavie de 193£, p. 290. ,

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em sera responsable ? La: Constitution proclame l’irresponsabilité du Roi. Seuls les ministres seront responsables parce qu’ils ont conseillé au Rioÿ de prendre ces mesures, mais c’est. la. responsabilité politique qui n’est pas prévue par la Constitution. Si le gouvernement accepte les principes parlementaires. il démissionnera si la Représentation Nationale ne lui donne pas l’approbation. Pourtant il n’y est pas obligé. Tout cela dépendra des circonstances.