CHAP}FRE PREMIER

De l'acte de l'Union à la première Constitution.

Trois jours après la lecture de l’adresse, le 3 décem-bre 1918, la présidence du Conseil National envoie de Belgrade une dépêche au bureau du Conseil National à Zagreb, disant que le Conseil National cesse de représenter le pouvoir souverain de l'Etat des Slovènes, ‘Croates et Serbes sur le territoire de l’ancien empire austro-hongrois. C'était trop de légèreté. Reléguer un Etat indépendant au rang d’une province par une simple dépêche, sans même rendre compte à l'Assemblée de cet Etat, était un acte révolutionnaire. Mais du moment que la grosse majorité du Conseïl National était d’accord, Pacte passa sans faire de bruit. Les partis croates extrémistes protestèrent. Le parti républicain paysan croate, dont le représentant au Conseil National Stépan (Raditch ne voulut même pas aller à Belgrade bien qu’étant délégué, était le plus véhément : il criait à locceupation serbe. Malheureusement pour la Yougoslavie, cette voix fut entendue et le peuple paysan croate répondit à son appel. Une opposition à tout ce qui venait de Belgrade allait naître et persister jusqu'à nos jours.

Avec les actes du 1* décembre 1918, l’union était réalisée. Mais ce n’était qu’une union territoriale : il n’existait plus deux autorités souveraines. Zagreb cessait d’être siège *d’un Etat indépendant. Tout était dirigé par Belgrade. Ce fut la source de tous les maux. La Serbie qui, en temps normal, n’a jamais eu pour elle-même une bonne administration, ne pouvait pas lavoir meilleure dans l’époque d’après-guerre. La Croatie, au contraire, avait une

DES à VAR

administration excellente, héritage de feu l’empire austrohongrois. Réunies, les deux administrations n’étaient pas unifiées. Le peuple, qui voit l'Etat à travers l’administration, sentit le changement mais ne ‘le eomprit pas. Les Croates, surtout, étaient mécontents. Leur histoire leur avait appris qu’il fallait toujours protester contre tout ce qui vient d'en haut. Un député croate l’a très bien dit : « Nous autres Croates, nous sommes élevés pour la destruction de l'Etat. Vous, les Serbes, vous avez eu votre Etat et vous vous êtes sacrifiés pour lui parce que c’était un Etat national. De là, messieurs, viennent toutes les différences entre nous et vous » (1). Cette éducation oppositionniste, dont le caractère croate est tout imprégné, est une cause profonde du malentendu serbo-croate. C’est une des causes, mais ce n’est pas la seule. Les partis extrémistes croates ne purent jamais oublier que l’adresse et la réponse ne furent pas discutées et approuvées par le Conseil National (2). Ils craignaient la majoration par les partis serbes et pour faire équilibre ils avaient exigé dans les « instructions » la majorité de deux tiers pour la Constitution. Pourtant, juste ce point a été omis dans l’adresse. La délégation du Conseil National, au lieu de retourner à Zagreb pour rendre compte de son travail, lui envoie une dépéche de Belgrade en lui disant qu’il n’est plus le pouvoir souverain. Quand le parti républicain paysan croate, qui avait le plus protesté, gagna la majorité des voix croates, une question importante se posait : la délégation avait-elle exactement représenté les vœux du peuple croate ? Naturellement, le parti républicain paysan croate répondait que non.

Ce sont, à peu près, les griefs qu’opposait la majorité des hommes politiques croates à l’union. Les hommes politiques serbes pensaient autrement. Heureux d’avoir ga-

@) Wirper : Discours au pré-parlement (comptes rendus, p. 532).

; (2) On serait peut-être étonné de ce qui est parlé des partis extrémistes et pas des autres, L’explication en est simple : le parti paysan croate qui était à l’extrême droite est devenu le plus fort et est resté presque seul représentant du peuple croate.

gné la guerre, ils exagéraient leur rôle, Pour sauvegarder leur suprématie dans les affaires publiques ils ‘usèrent d'armes qui blessaient trop fort les Croates. Ils disaient que la Serbie a mené la guerre pour libérer tous les Yougoslaves et que c’est à elle d’être à la tête de toutes les provinces réunies (3). « Cette longue liste des pertes causées par la guerre a été considérée par le gouvernement serbe comme un mandat pour défendre la cause yougoslave autour du tapis vert à la Conférence de la Paix, de la même façon qu’elle l’a défendue sur les champs de bataille » (4). La même pensée se trouvait encore mieux exprimée dans les communiqués donnés à la presse par le président du gouvernement serbe pendant l’année 1918.

Malgré tous ces malentendus, l’union est scellée le 1% décembre 1918. La portée de cet acte est très discutée au point de vue politique; mais elle ne l’est pas moins au point de vue du droit constitutionnel. Il faut attirer l’attention sur le fait que les controverses portent sur la période du 1* décembre 1918 au 28 juin 1921, période pendant laquelle l'Etat n’avait pas de constitution. Sans tradition constitutionnelle et sans constitution écrite que doit-on faire ? Appliquer les principes de l’adresse et de la réponse ? Appliquer l’ancienne constitution du royaume de Serbie ? Ou rien ? Cette question importante par elle-

. même l’est davantage encore parce qu’elle est en rapport

étroit avec deux autres : a) Comment justifier le pouvoir royal qui s’exerce avant même la constitution ? et b) l’Assemblée Constituante sera-t-elle souveraine ou non ?

Plusieurs thèses se trouvent en présence. D’après la première, les organisations étatiques se sont créées sur le territoire autrichien dans un mouvement révolutionnaire, mais leur union avec le royaume de Serbie est un acte ju-

(3) Cette opinion est aussi défendue par Zoran TomiTcH, mais par des arguments très faibles : La formation de la Yougoslavie. Paris, thèse, 1927, p. 116, 199, 204 et 229,

(4) Hermann WENDEL : La lutte des Yougoslaves pour l'union et la liberté, p. 674.

sens Pit

ridique (5). L’adresse et la réponse seraient donc des actes Juridiques dont on peut tirer les conséquences suivantes : notre Etat est et doit rester une monarchie avec la dynastie des Karageorgévitch; cette monarchie est en plus constitutionnelle. La souveraineté de l’Assemblée Constituante <St, par conséquent, limitée. L'Assemblée Constituante ne pourra pas s’occuper de la forme du gouvernement, parce que si elle s’en occupait, l’œuvre de l’union nationale serait compromise. Une autre preuve que cette question est tranchée est que le prince régent a signé le décret qui ordonne les élections pour cette Assemblée Constituante (6). On ajoute aussi que l'Etat s’est appuyé dans ses décisions sur la Constitution serbe, sur les lois écrites serbes et sur “« certains actes et déclarations » faits au moment de l’union (7). Enfin, un auteur (8) voit comme conséquence de ces « actes et déclarations », l'union, la dynastie des Karageorgévitch et l'unité du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif d’après les principes constitutionnels et parlementaires. Le même auteur soutient que l’Assemblée Constituante ne serait plus qu’une Assemblée élue ad hoc et ne pouvant pas toucher à ce qui existe déjà.

. Cette première thèse pourrait se résumer ainsi : L'adresse lue par la délégation du Conseil National et la réponse lue par le prince régent sont des actes constitutifs de l'Etat. Ce sont en plus des actes juridiques, qui créent un état de droit. Du moment que c’est un acte juridique régulièrement fait, il n’y a pas besoin de changer ses dispositions, on peut les compléter, mais pas plus. La souveraineté de l'Assemblée Constituante ne s’exercera que sur les points qui restent en dehors de cet acte.

La deuxième thèse envisage autrement cette question. Les auteurs qui la défendent admettent, comme ceux de la première thèse, que l'Etat est créé par les déclarations

@) Sacanix : Notre situation constitutionnelle actuelle, p, 19. (6) Sacanin : idem, p. 29.

(7) Lazare Markovirex : Novi Zivot, 1920, IV, p. 66 et suivantes. (8) Démérrovrrenx : Yougoslovenska Nyva, 1920, p. 418.

A nn RE 2

du 1% décembre 1918, mais ils n’admettent pas que c’est un acte juridique (9). En jetant un regard sur les événements antérieurs et postérieurs à cette date on s’en aperçoit vite.

Le 24 décembre 1918, le prince régent donne une proclamation au peuple disant que « par une décision du peuple, exprimée unanimement par ses meilleurs représentants, tous les tronçons de notre patrie, jusqu'ici séparés, sont unis dans une royauté où est appelé par la volonté du peuple S. M. Pierre I* à régner comme Roi des Serbes, Croates et Slovènes ». A lire cette proclamation, on croirait qu’une Assemblée Nationale de tous les S.C.S. a eu lieu avant l’union. Pourtant il n’en est rien, parce que :

1° Aucune Assemblée n’a été élue par tous les S.C.S. ensemble.

2° La Chambre serbe, bien qu’en session, n’a rien décidé en ce qui concerne l’union.

3° Le Conseil National de Zagreb a décidé de s’unir à la Serbie, mais il n’a parlé que comme représentant des Yougoslaves de l’Autriche-Hongrie et non pas comme représentant du peuple entier.

4 Cette déclaration a été lue au prince régent et. celui-ci la acceptée sans savoir si la Chambre serbe était d'accord.

Donc au moment de ces déclarations nous ne trouvons que deux parties en présence : le prince régent serbe

et les délégués du Conseil National. Les partisans de la

première thèse disent que ces deux parties avaient conclu un acte juridique. Les partisans de la seconde thèse disent que les parties avaient conclu un acte, mais qu’il n’est

__ pas juridique, parce qu’elles n'étaient pas compétentes. La

compétence du Conseil National est difficile à déterminer : c'était un gouvernement révolutionnaire dont le pouvoir n’était limité par aucune loi. La compétence du prince régent était cependant strictement limitée par la constitu-

(9) Thèse soutenue par Slobodan YOVANOvVITCH dans « Archives », p. 51 à 62, 1920, t- I.

tion serbe et il n’y avait aucun doute qu’il avait dépassé ces limites (10). D’ailleurs, même si les deux parties étaient compétentes, le nouvel Etat n’aurait pu être formé par un contrat, car dans ce cas elles pourraient le dénoncer et faire le contraire de ce que le peuple voulait. Les nouveaux Etats ne peuvent être créés par un acte juridique, car cet acte doit être conforme à un état de droit préexistant, qui fait toujours défaut. Il est impossible de qualifier un acte de juridique et d’en tirer les conséquences, du moment qu’il n’existe qu’un état de fait et non un état de droit. « C’est pour cela qu’on dit que les nouveaux Etats sont le résultat d’un état de fait et non d’un acte juridique et qu’en dernier lieu ils se justifient parce qu’ils représentent un fait accompli » (11).

Cette question ainsi éclairée, quelles en sont les conséquences ? Dans les actes du 1* décembre et dans la proclamation du prince régent, on dit que l’Assemblée Constituante votera la constitution. Mais que fera-t-on jusquelà. La constitution serbe ne peut pas être appliquée parce qu’elle a disparu avec le royaume de Serbie. Le gouvernement fut très gêné et essaya par deux fois de l’apppliquer, mais n’osa pas. Ici, les arguments de la : première thèse tombent. Les déclarations du 1* décembre ne sont pas des actes constitutionnels et le gouvernement ne pouvait pas les accepter comme tels. La constitution pouvait être donnée par le prince régent et le parlement, mais ils ne l’avaient pas fait. Le pays était suffisamment organisé et pouvait s’en passer. « À notre avis, les organes suprémes de l'Etat des Serbes, Croates et Slovènes sont le roi et le parlement et leur pouvoir n’est aucunement réglé. L'Etat ne peut exister sans aucun organe et pour cela ils ont été créés en même temps que lui — ce qui veut dire qu'ils sont comme l'Etat lui-même nés dans un état de fait » (12). L’auteur compare ensuite notre situation cons-

(10) Dans ses articles 4, 32, 33, 35, 55, 60, 200.

(11) S. YovanoviTcH : P. 54, Archives, — I —, août. De même Tassrre : Discussions juridiques, pp. 18 et 19. ?

(12) S. Yovaxovrrcx : Idem, p. 56.

titutionnelle à celle de l’Angleterre et dit que si on doit chercher les précédents, c’est là qu’il faut aller.

La conclusion à laquelle arrive cette thèse, la voici : du moment que le roi et le parlement qui détenaient tout le pouvoir (par voie de fait) n’avaient donné aucune constitution au pays, le pays n’avait qu’à se la donner tout seul par son Assemblée Constituante. Cette Assemblée Constituante sera souveraine parce qu'avant elle il n’existait pas de constitution. (Si une Constitution avait existé, la souveraineté aurait été limitée par elle.) Dans le cas qui nous intéresse, le pouvoir est obtenu par voie de fait et puisque aucune constitution pour tout le pays n’avait jamais existé, la nouvelle constitution doit tout régler. Cet état de fait est survenu parce que l’union a été proclamée par des facteurs qui n’avaient pas demandé l’avis du peuple. Le Conseil National n’avait pas été élu sur le territoire du

æœoyaume des Serbes, Croates et Slovènes, mais dans un autre Etat et avant l’union. L'autre facteur, le roi, tirait son pouvoir de la constitution serbe qui n’existait plus. Le pouvoir royal ne pouvait pas être fondé dans le nouvel Etat parce qu’on anticipait sur le travail de l’Assemblée Constituante et parce qu’une partie de la constitution, celle sur la forme du gouvernement, se trouvait ainsi faite avant l'Assemblée Constituante.

« Il y a des pays où la dynastie tient ses droits non de la Constitution mais de l'Histoire, et où elle règne non pas grâce à la volonté du peuple, mais grâce à Dieu. Ce n’est pas le cas de l'Etat des Serbes, Croates et Slovènes. La dynastie pouvait avoir des droits historiques dans la Serbie, mais pas dans la Yougoslavie. En plus, le prince régent avait déclaré que la volonté du peuple décidera de tout dans l'Etat. » D’après ce principe, il est indiscutable que tous les pouvoirs, même celui du roi, doivent provenir de l’Assemblée Constituante, car elle seule représente la volonté du peuple (13).

(13) YovanovitcH : Idem, p. 60, et Droit Const. p. 24.

Un autre auteur (14), qui soutient la même thèse, explique d’où vient cette souveraineté de l'Assemblée Constituante. Après l’union des Serbes, Croates et Slovènes, les seuls facteurs qui détenaient le pouvoir, le roi et le parlement provisoire, pouvaient ne point convoquer FAssemblée Constituante. S'ils l’ont fait, c’est en vertu du principe politique de la souveraineté du peuple, et une fois qu’elle a été convoquée, l’Assemblée Constituante a été entièrement souveraine parce qu’il n’y avait pas de constitution qui la précédait. La valeur de ce principe politique est dans le fait que tous les partis démocrates-bourgeois et démocrates-socialistes Pont accepté. Il peut être céensidéré comme principe général, expression de la pensée générale. Celui qui est contre ce principe est contre la volonté du peuple et pour le principe de la force. « L’Assemblée Constituante est absolument souveraine parce qu'elle doit créer une constitution entièrement nouvelle, pour permettre le passage d’un Etat provisoire à un Etat normal. Le gouvernement qui admet le principe de la souverainefé du peuple et n’admet pas la souveraineté de l’Assemblée Constituante se contredit » (14).

La troisième thèse soutient que la Constitution serbe de 1903 doit être appliquée pendant l’époque de 1918 à 1921. Son argumentation est la suivante : « Notre royaume n’a pas encore de constitution, mais le royaume de Serbie Va et ne l’abandonnera Pas avant d’en obtenir une autre pour PEtat entier. La Serbie est un Etat constitutionnel, parlementaire et démocratique et elle veut le rester et même faire appliquer les mêmes principes au nouvel Etat » (15). Cette Opinion est erronée parce qu'avec la dis- Parition de fa Serbie sa constitution a disparu aussi.

Une dernière thèse, enfin, soutient que les choses doivent rester en état jusqu’à la convocation de l’Assemblée Constituante, qui sera absolument souveraine. Le roi ne Pourra pas limiter ses droits parce qu’il est roi serbe et

(14) Dsorpse Tassircx : Discussions juridiques, pp. 5 à 96. (5) Sroyax PRorirCn : À la veille de l'Assemblée Constituante, p. 16.

barce qu'il n’est pas éncore: accepté pour le: roù dés Serbes, Croates: et. Slovèñes:

Entre ces différentes thèses, la seconde paraît la plus exacte. Elle défend un. principe qui est irréfutable : la souveraineté de l’Assemblée Constituante: est entière du moment qu'elle fait la première constitution, Il n’y à qu’un seul point qui semble faible. Un auteur compare notre situation: constitutionnelle à celle de l’Angléterre ét dit que le nouvel Etat doit être gouverné d’après les principés anglais. Ceci ne paraît pas très logique parce que le même auteur soutient que l'Etat se trouve dans un état de fait. Les facteurs qui ont le pouvoir de fait n’ont pas besoin de chercher les précédents constitutionnels en Angléterre, puisqu'ils sont de fait. En. plus, si on: acceptait cette interprétation, la souveraineté de l’Assemblée Constituante ne serait pas entière, mais limitée par le roi. Un autre auteur qui défend la même thèse, explique mieux la souveraineté de l’Assemblée Constituante. Il dit qu’elle est entière parce que la convocation est faite en vertu du principe politique unanimement reconnu. de la souveraineté du peuple. À part ces petites remarques, la thèse peut être acceptée.

Sur le terrain politique, la question de la souveraineté de l'Assemblée Constituante préoccupait beaucoup les partis. Le gouvernement était partisan de la première thèse. Pour lui, la question de la forme du gouvernement ne devait pas être posée devant l’Assemblée Constituante. L’opposition, au contraire, soutenait la seconde thèse; toutes les questions, sans distinction, doivent être tranchées par l’Assembléé Constituante. La volonté du peuple est la loi suprême du pays. Les représentants expriment cette volonté à l’Assemblée. Aucune institution ne doit exister si elle est contraire à la volonté du peuple.

Ïl faut tout de suite remarquer que le gouvernement c’est-à-dire la majorité, a commis une grande faute en soutenant cette opinion. La grosse majorité de l’Assemblée Constituante était monarchiste, mais voulait qu’on observât le principe. La thèse du gouvernement passa et la question né fut pas posée.

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Avant la convocation de la Constituante, le nouvel Etat était obligé de se contenter d’un parlement provisoire.

Dans son manifeste au peuple, le 6 janvier 1919 (16), le prince régent disait : « Mon gouvernement jouira toujours de la confiance du parlement provisoire et sera responsable devant lui ». Un peu plus loin : « Comme roi d’un peuple libre et démocratique, j’observerai toujours le principe du gouvernement constitutionnel et parlementaire — qui sera la clé de voûte de notre Etat créé par la libre volonté du peuple ».

L'Assemblée Constituante ne pouvait être convoquée que six mois après les traités de paix et d’autres élections n'étaient pas possibles à cause de la mobilisation. Pour satisfaire à ce principe et aux vœux exprimés dans l’adresse, un parlement provisoire fut convoqué. Le gouvernement central fixa le nombre des députés. La Chambre serbe envoya un certain nombre de ses membres et les Conseils nationaux aussi. Le nombre des délégués fut fixé pour chaque Conseil National et pour chacun des partis qui y siégeait. Les partis désignèrent les candidats. C’est ainsi que fut composé le parlement provisoire qui était plus un corps hétérogène qu’une Assemblée capable de travailler.

Le 1% mars, le parlement provisoire se réunit. Son rôle était de contrôler le gouvernement et d’élaborer la loi électorale pour l’Assemblée Constituante. Il s’en montre absolument incapable. On discourait trop et on ne faisait rien. Les partis n’étaient pas encore organisés : il y en avait un seul qui avait des adhérents dans tout le pays. Les discussions étaient interminables et l’obstruction fréquente. ‘Une seule loi fut votée : la loi sur la nationalité. Le gouvernement essaya de faire voter une constitution provisoire, mais n’insista pas. Quand, vers la fin de la session, on vit que la loi électorale ne pouvait pas être achevée, on nomma une commission qui devait continuer

(16) Exactement dix ans après ce manifeste, la dictature fut proclamée, 6-1-1929.