LA RÉGIE DIRECTE DES SERVICES PUBLICS PAR LES MUNICIPALITÉS

Avant de donner la parole au conférencier, M. Pic, président, remercie en quelques mots le Maire de Lyon d'avoir liien voulu, malgré ses occupations aLsorl)antes, consacrer cette soirée à VOffice Social, et entretenir ses meml)res d'un problème économique qui intéresse au plus haut point tous les contrilmables.

Nous sommes très routiniers en France, nous avons une crainte iiTai.sonnée des innovations, même les plus justifiée^. Aussi est-il indispensable de nous éclairer sur ce qui se passe au delà de nos frontières. Il faut que l’on sacbe que certaines réformes, qui, en France, semblent d'une Wardiesse extrême, sont depuis longtemps pratiquées à l’étranger ; que, spécialement, la régie directe des services publics par les municipalités (dont on veut nous faire un épouvantail en la qulailiflant de socialisme municipal) est acceptée par l’opinion en .Angleterre et en Allemagne, et que les bénéfices encaissés par certaines gi’andes villes anglaises, notamment par les cités de Londres, de Glascow, de Liveipool ou de Leeds, du fait de l’exploitation directe du service des eaux, du gaz, de l’électricité, voire mèniie des transports en comanun, leur ont permis de réaliser d’importantes réformes démocratiques!, telles que dégrèvements fiscaux pour les classes pauvres, transformations hygiéniques des quartiers ouvriers, etc., etc.

Le meilleur moyen de combattre les préjugés est d’étudier les résultats obtenus en France ftar les villes qui n’ont pas craint d’entrer dans cette voie malgi’é les entraves administratives, notamment par la 'Ville de Lyon. Nul n’est mieux qualifié que M. Augagneur pour nous faire connaître, et les résultats déjà obtenus, et ceux qu’il est permis d’attendre dans l’avenir de la municipalisation des services publics.

Après cette allocution, M. Aug.\gneur prend la parole en ces termes :

Mesdames, Messieurs,

Depuis quelques années on a beaucoup parlé et beaucoup écrit sur ce que les uns ont appelé « municipalisation des services publics » et que d’autres ont dénommé « socialisme municipal ». Il faut même reconnaître que ces mots « municipalisation des services

publics » et « socialisme municipal » produisent un effet générale ment pénible dans certains milieux. L orthodoxie économique se trouve mal des faits désignés sous ces dénominations et il suffit ' d’ouvrir les revues dites les plus autorisées, d’écouter les comptes rendus des sociétés se disant aussi les plus autorisées, pour être convaincu que, jusqu’à présent, la défiance est grande à 1 égard de ’ • la « municipalisation des services publics », du « socialisme muni-

cipal ». Sous ces noms, on a surtout visé l’exploitation, des services publics à types commerciaux ou industriels ; mais, si vous me le permettez, je vous demanderai de considérer que la régie directe des services publics par les municipalités peut être envisagée à d autres points de vue, quoique celui-ci soit le plus important, i . __ Nous avons eu jusqu’à présent, ou plutôt on a eu jusqu à présent,

' — je dégage tout de suite ma responsabilité — des idées singulière-

ment consen'atrices, timides, comme disait notre président, à . . ^ l’égard de l’action des .municipalités. Il semble que l’idéal, pour

I ' beaucoup, soit de réduire le rôle des municipalités à celui de sim-

l| pies comptables qui reçoivent des revenus, qui mandatent et paient

des dépenses, mais sans que jamais, autant que possible, les municipalités soient mises en contact immédiat, ni avec le contribuable qui paie, ni avec les bénéficiaires des dépenses. Les municipalités furent toujours considérées comme des mineures. Elles sont mineu- ♦ res d’après la loi et je ne me plains pas de cette minorité qui

1 comporte pour les communes l’obligation d’obtenir des autorisa-

I tions de pouvoirs dits supérieurs. Quand ces pouvoirs sont intelli-

gents, cette tutelle est sans inconvénient et lorsqu’un maire trouve un préfet connaissant son métier et s’en occupant, ce qui arrive quelquefois, quand maire et préfet sont hommes honnêtes et de bonne foi, la tutelle peut devenir presque une collaboration et n’a pas d’inconvénients. Je suis tout prêt à reconnaître que, pour ma part, depuis trois ans, je n’ai pas eu à me plaindre de l’application des lois, mais je n’en dirai pas autant des lois elles-mêmes qui, au point de vue de la municipalisation des services publics, sont trop souvent timorées et rétrogrades.

Mais indépendamment de la législation, des préjugés, des habitudes, il faut considérer que, souvent, les mesures les plus efficaces ont été prises pour qu’aucune espèce d’initiative ne soit laissée aux administrations municipales ; non seulement, on a abusé pour elles du conseil judiciaire, mais l’administration supérieure a toléré, désiré même qu’elles soient enserrées par des traités de longue [ , haleine empêchant toute réforme utile, ajournant tout progrès à

50, 60, 99 ans, c’est-à-dire à l’expiration de ces traités. Au point de vue administratif, en ce qui concerne les communes, nous en sommes aux principes de l’ancien régime. Je ne parle pas des régimes orientaux dans lesquels, lorsque le pacha a besoin de ressources, il va chercher son agba qui, lui, trouve toujours le moyen de demander un peu plu.s qu’il ne doit fournir; mais je parle des fermiers généraux

dos anciens régimes qui fournissaient à forfait au pouvoir central les sommes qu’ils recouvraient ensuite comme ils pouvaient. Cette vieille conception s’est perpétuée dans l’administration communale ; facilement les communes sont réputées comme naturellement incapables de s’administrer ; elles peuvent établir leur budget, elles peuvent décider que telle ou telle taxe leur apportera telle ou telle somme, qu’elles pourront consacrer telle somme aux dépenses, mais elles ne toucheront pas directement les recettes, ne pourvoiront pas directement aux dépenses : un étranger, particulier ou compagnie, sera interposé entre le contribuable et la commune.

En voulez-vous des exemples ? Quelles sont les recettes d’une commune ; comment les perçoit-elle ?

Il y a d’abord les centimes additionnels : ils sont perçus par des intermédiaires, agents de l’Etat, percepteurs, etc., qui donnent sa part à la commune sans que jamais celle-ci sache quel est le contribuable qui a payé ni comment ces centimes sont perçus, car je vous prie de croire qu’il y a bien peu de maires en France qui sachent comment, à l’heure actuelle, on établit la personnelle-mobilière ; les principaux fictifs, les principaux réels s’enchevêtrent de telle façon qu’il est bien difficile de s’y reconnaître.

Les oictrois qui sont une contribution indirecte, sont affermés dans lui très grand nombre de communes. En 1886, d après un relevé du ministère de l’intérieur, sur 1.328 communes à octroi, en France, il y en avait 421 qui avaient affermé leurs octrois, c’est-à-dire qu’elles touchaient annuellement une somme fixe d’un fermier qui la récupérait lui-même comme il l’entendait.

Les droits de plaice, c’est-à-dire l’occupation du domaine municipal par les marchés, par exemple, sont presque partout affermés, — à Lyon nous sommes débarrassés de la ferme depuis six mois — si bien que lorsque des maraîchers, des marchands quelconques viennent dans une ville pour y exercer leur commerce, ils paient à un fermier qui donne à la commune une somme fixe sans que la commune soit en relations avec le contribuable.

Les droits d'inhumation sont presque partout affermés : légalement ce sont les fabriques des églises qui en sont détenteurs, mais il y a presque partout desi intermédiaires qui s’entendent avec les familles au moment du décès, prélèvent un bénéfi,ce et donnent à la fabrique ou à la commune une somme fixée pour le fermage.

Il n’y a pas d'abattoir en France qui n’ait été aux mains d’une société fermière : les droits d’abatage payés par les bouchers ne sont pas versés directement à la commune mais remis entre les mains d’un fermier qui donne à la ville une somme fixée d’avance par traité.

Vous voyez que, dans la catégorie des recettes, un grand nombre d’entre elles ne sont assurées que par des intermédiaires, des fermiers rappelant le système des anciens régimes.

Pour les dépenses, il en est de même : la régie directe çour les

travaux est interdite aux villes. Dans les grandes villes, on tolère une avance de 20.000 francs à un régisseur ; il faut une habileté considérable pour exécuter un travail quelque peu important ; partout il faut des entrepreneurs interposés.

Je ne vous parle pas des théâtres, je ne vous parle pas de l’éclairage public, du service des eaux, des transports en commun, je ne vous parle pas de l’assistance publique qui, partout, sont soustraits à l'action directe de la commune et sont administrés par des personnes interposées.

La régie directe des services municipaux peut être envisagée à des points de vue très différents. On peut classer dans quatre classes principales les sei'vices publics dont une ville peut prendre la régie.

La première classe comprendra les services de perception simple. J’app«elle serv'ices de perception simple ceux dans lesquels les recettes sont perçues sur le contribuable sans aucune compensation pour celui qui paie. Tels sont par exemple les contributions directes ou indirectes, les octrois, les centimes additionnels, les taxes de remplacement à Lyon. Nous avons vai certains sersûces de cette catégorie qui ne sont pas entre les mains des communes.

Deuxième classe : c’est celle des senûces en dépenses, faites par la commune sans compensation par une recette quelconque. Exemple : l’Assistance publique. Là encore, ce n’est pas la commune qui administre ; en général, elle ne fait que subventionner.

Troisième catégorie : services de perception dans lesquels la recette prélevée sur le contribuable est compensée par nn service rendu. Exemple ; loication de terrains communaux, occupation du domaine public. La dépense consiste seulement dans les frais de perception.

Enfin, il y a une quatrième classe : celle des services généraux communs, à forme commerciale ou industrielle. Dans ce cas, il y a perception de la part de la con.mune et sendce rendu compensateur pour le contribuable ; mais il y a en même temps, de la part de la commune, organisation plus complexe qui consiste tantôt dans la transformation d’une matière première, comme pour les services de l’éclairage, des eaux, tantôt dans l’utilisation de locaux à destination spéciale, comme pour les abattoirs.

C’est surtout la régie directe des services de cette dernière classe qui a attiré l’attention de tous ceux qui se sont occupés de la municipalisation des services -publics ou de ce qu’on appelle le socialisme municipal.

Eh bien. Messieurs, nous allons successivement prendre des exemples empruntés à la ville de Lyon de ce que peut une commune dans la régie directe de ses différents services publics.

I. — Prenons d’abord les services de perception simple, ceux dans lesquels la commune touche une certaine somme de la part du contribuable, sans aucune compensation pour ce contribuable.

La perception en ferme est de plus en i)lus généralement abandonnée ; l’Etat lui-même n’a plus de perception en -ferme que d’une façon presque symbolique dans la personne des trésoriers généraux et pour des sommes relativement peu considérables. D’ailleurs on a depuis longtemps abandonné ce système qui est souverainement immoral par l’interposition d’un bénéficiaire entre la collectivité à laquelle doit revenir le bénéfice total de l’impôt et le contribuable. Il est incontestable qu’une partie du produit est, dans ce cas, détournée de sa destination légale et s’arrête dans la caisse du fermier. On peut dire que toutes les fois qu’il y a ferme, le contribuable! est trop imposé, car une partie de l’impôt ne va pas à sa destination légitime, n’est pas employé à la chose à laquelle il est destiné. D’autre part, l’impôt e.st souvent exagéré par l’intermédiaire. Un impôt dans le genre de ceux que nous examinons ne doit supporter de charges que- pour ce qui correspond exactement aux frais matériels de perception ; or, quand il y a ferme, il y a toujoursi abus, exagération de ces frais de perception, puisciu’il y a bévépce du fermier. Le contribuable paie donc trop et, de plus, le système expose les justiciables à des inégalités de traitement, au hasard des bienveillances ou des rigueurs du fermier !

En ce qui concerne les commerçants 'd’une même commune, les uns sont traités au-dessous du tarif, tandis que d’autres paient plus que le tarif ; d’où inégalité dans les conditions de la concurrence.

Je ne vais pas plus loin, le sytème est condamné depuis longtemps. Je n’ajouterai pas non plus que, pour les employés, il y a un gros inconvénient à être sous la dépendance d’un individu qui ne peut réaliser de bénéfices que par l’exagération du swcatinQ System , les salariés sont malheureux ; les appointements sont réduits, le travail est excessif. Enfin les communes y perdent toutes, car il y a facilement entente entre les adjudicataires pour faire diminuer peu à peu le produit des fermes ; à la première adjudication, les offres sont fortes, mais les capitalistes savent s’entendre pour ne pas se ruiner. Tout le monde y perd : le contribuable qui paie plus qu’il ne devrait payer, l’employé du fermier qui est pressuré parce que rien ne le protège, enfin la commune qui ne retire pas de ses fermes, en raison de l’entente entre les adjudicataires, ce (lu’elle devrait en retirer. Enfin, les clauses des traités, invoquées par les adjudicataires, interdisent pour plusieurs années toute espèce de modification utile au contribuable ou à la commune, enlevant toute souplesse à l’administration municipale.

Eh bien, malgré tout, on a contesté aux communes la faculté de percevoir les plus simples de leurs revenus ', on a dlit que les municipalités étaient incapables, et lorsque, au Conseil municipal, nous avons voulu transformer en régie directe la ferme du droit d’attache des bête.s de somme qui produisait 60.0Ü(^ francs, nous avons vu plusieurs de nos collègues, économistes orthodoxes, prédire que nous

courions à un abime parce que nous étions incapables, à leurs yeux, de toucher 60.000 francs par an.

L’abus du fonctionnarisme et le favoritisme constitueraient les vices obligatoires des services communaux ; les fonctionnaires, dit-on, sont trop nombreux et trop payés. Je sais bien que pour certains capitalistes trop intéressés la réduction du salaire est le premier des bénéfices de l’employeur, que la commune payant généreusement donne un exemple scandaleux, mais si beaucoup pratiquent ce système, je ne pense pas que personne ose le soutenir. Quant au favoritisme, il est beaucoup moins à craindre lorsque c’est la commune qui administre directement que lorsque c’est un particulier. Le particulier s’embusque derrière le secret de ses livres de commerce ; il est bien difficile, sauf en cas de déconfiture ou de liquidation judiciaire, de savoir exactement ce qu’il perçoit et de qui il reçoit. Les actes d’une commune, au contraire, sont publics au premier chef ; tous peuvent s’assurer de la façon dont elle procède et l’envie, la jalousie des hommes les uns contre les autres la garantissent plus que tout contre les tentations de favoritisme. Il n’est pas possible qu’il y ait ombre de faveurs sans que les adversaires de la municipalité et surtout la presse, toujours si zélée, ne s’empressent de protester contre ces prétendues faveurs. L’administration se fait au grand jour, elle est par conséquent incapable de partialité.

Prenons quelques exemples démontrant que les communes sont capables de percevoir, par régie directe, dans des conditions meilleures que les fermiers.

A Lyon, nous avons établi une taxe de remplacement de 0 fr. 10 sur chaque entrée aux spectacles. A priori, cette taxe semble d’une perception difficile ; elle a produit 180.000 francs, ce qui représente le résultat de plus d’un million de perceptions. Cette division extrême des sommes perçues devrait peser lourdement sur le coût de la perception. Eh bien, faite directement par nos agents, ce coût ne dépasse pas 1,80 p. 100 du produit. Sur une recette de 180.000 francs, avoir des frais de i>erception qui ne représentent que 1,80 p. 100 du produit, alors qiTil s’agit de sommes infiniment divisées, c’est' là un résultat excellent.

Pour la régie de nos immeubles dont la recette atteint 318.371 francs, la dépense est de 3.000 francs, représentant le traitement d'un employé. C’est donc à peine 1 p. 100 du produit. Il n’y a pas un régisseur qui se contenterait de cette rémunération.

IL — Je n’in.siste pas sur ce point, la question est jugée ; mais elle est sujet de contestation de la part de nos adversaires lorsque la perception vient en compensation d'un service rendu, lorsque l’opération a quelque chose de commercial. Dans ce cas, la présomption d’incapacité de la commune devient un dogme, au moins pour ceux qui voudraient la suppléer. Ils allèguent que l’appréciation de

l'agent, quanti la somme à payer par le contribuable n’est pas déterminée à l’avance, entraîne de multiples inconvénients et de multiples dangers, dont les plus évidents résident dans 1 arbitrait e de l'agent. Lorsqu’il s’agit de toucher dix centimes par spectateur ou des droits d’octroi, le rôle de l’agent est simple, il ne fait qu’enregistrer un fait qu’il n'a en rien déterminé ; mais quand il s agit, par exemple, de droits de plaee sur la voie publique, le rôle de l’agent est plus difficile ; il lui faut mesurer, distribuer les emplacements entre divers individus ; il lui faut faire acte d’initiative plus grande et de conscience plus grande ; 1 agent peut, en effet, dissimuler un contribuable, garder pour lui le versement de ce contribuable dissimulé, tromper sur les surfaces occupées soit le contribuable, soit la commune, toutes choses aisées puisqu’il établit lui-même le titre de perception et qu’il en touche souvent luimême le produit. Le rôle de l’agent est plus délicat, le contrôle est plus malaisé et l’infidélité de l’agent peut devenir onéreuse. Le sy.stème de la ferme est encore généralement adopté et préconisé par ceux qui font valoir la crainte de l’infidélité, le coût et l’indifférence de l’agent. Or, le système de la ferme n’est pas avantageux et l’administration qui veut percevoir directement ses recettes compensatrices d’un service rendu peut y arriver en réalisant de gros

bénéfices.

Vous connaissez tous les a vogues » à Lyon, .ces fêtes populaires nommées ailleurs fêtes baladoires, kermesses, dukasses, etc. Ces vogues procurent à la Ville des revenus assez importants, chaque forain payant un droit pour la place qu’il occupe. Autrefois l’exploitation de ces vogues avait été donnée à un adjudicataire qui donnait une somme fixée par adjudication et qui, au moyen dun tarif inséré dans le cahier des charges, percevait comme il l’entendait les droits de place sur les champs de vogue.

En 1890, l'adjudication fut donnée pour cinq ans ;

f,.e fermier payait à la Ville 42.000 fr.

En 1895. il ne donnait plus que 20.500 fr.

Il était arrivé ce que je vous indiquais tout à l’heure : il y avait eu entente entre les intéresisés pour faire baisser le prix de la ferme, le produit restant au moins le même et le bénéfice s accroissant d'autant pour le fermier,

A cette époque (1893), la Ville décida de prendre ce service en régie directe.

En 1902, la Ville a perçu 62.000 fr.

au lieu de 26.000 francs dans la période précédente.

La Ville faisant ses affaires elle-même retire 62.000 francs d’une entreprise qui, avec l’interposition d'un fermier, ne donnait que

26.000 franc.s. Mais, me direz-vous, il y a eu mie dépense de perception ? Vous allez voir ;

Pour une recette de

Les frais de perception sont de

Uecetle, net

I*ar rapportai! régime antérieur qui donnait . . .

Gela fait un bénêtice de

Notez qu’il s’agit d'un service assez difficile ; le monde des forains est fort estimable, mais constitue cependant un monde tout à fait spécial ; l’état nomade des clients des champs de vogue néee.ssite le paiement à l’avance des droits de place ; les baraques foraines ne s’ouvrent que le soir et les 2.500 francs de frais de perception indiqués plus haut correspondent presque exclusivement à des lieures supplémentaires de travail faites par des employés obligés d’aller voir le fonctionnement nocturne des vogues ; les employés remplissent leurs fonctions le soir, alors que tous les bureaux sont fermés, ils sont soustraits à une surveillance réelle et il faut abandonner à leur initiative, à leur conscience, un grand noin})re d’actes. Eh bien, néanmoins, le résultat est très remarquable.

Un autre exemple. Il s’agit des droits de place sur les marchés découverts et des droits d'attache des bêtes de somme. Vous connaissez tous les marchés découverts pour> l’alimentation de la ville. Les paysans, les entrepositaires de fruits et légumes qui viennent exercer leur métier sur les marehés découverts ont des voitures qui sont disposéets le long des quais ou des bas-ports ; il faut que quelqu’un sui-veille ces voitures pour empêcher les vols et assiu-er l’attache de leurs attelages. Les propriétaires de ces véhicules paient l’occupation du domaine public pendant la durée du marché. Jusqu a présent, jusqu’au commencement de cette année, ces deux services, ces deux sources de revenus, droits de place et droits d attache de.s bêtes de somme, étaient mis -en adjudication, cédés à un fermier qui, tous les cinq ou six ans, à la suite de l'adjudication, s’engageait à verser à la Ville un prix de ferme et percevait lui-même ces droits

d'après un tarif .convenu.

Voici quelles ont été les recettes en 1900, .à une époque où fonctionnait le système du fermage :

Droits He |»lac(*

Droits d'attache des bêles <lo somme Indemnité pour neltoyagfî . . . -

La Ville toucliait donc au tolal. . .

Nous avons a'enoncé à ce système et nous avons perçu en régie les» droits de plac-e et les droits d'attaebe des bêtes de somme. Remarquez qu’il s'agit encoie là de services relativement difficiles à

.385.000 fr.