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des amicales et celle des syndicats, la Fédération des syndicats a répondu aux avances par un refus. Ce refus était basé sur les statuts, qui interdisent toute fusion avec d’autres groupements, et sur la motion adoptée à Tours (1) à la presque unanimité: « Le Congrès fédéral, voulant assurer au syndicalisme universitaire sa complète autonomie, se prononce contre touie entente entre les Fédérations d’amicales et de syndicats, et fait une obligation aux syndiqués adhérents de repousser toute adhésion collective, dont le résultat pourrait être d'introduire dans nos milieux des éléments hostiles au but essentiel de la C. G. T.: la disparition du salariat et du patronat. »

La Fédération des amicales se propose maintenant d'adhérer à la Fédération des fonctionnaires, et par là, à la C. G. T., où elle formera le groupement de l’enseignement, avec les membres de l'enseignement secondaire et supérieur.

(1) Au Congrès d’août 1919, où la Fédération des syndicats décida de faire délibérément de la politique, et de ne plus borner ses préoccupations à un « corporatisme étroit ».

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Les programmes syndicalistes au regard du :

droit et de la science politique.

Tel est l’aspect de la question des syndicats d’instituteurs, aspect peu rassurant et peu en harmonie avec le régime d'Etat actuel.

Le mouvement syndicaliste des fonctionnaires apparaît plus nettement que jamais comme un aspect d’une évolution sociale où Ja conception ancienne de l’autorité de l'Etat et celle du rôle du fonctionnaire sont attaquées dans leur essence même.

Le vote de la Chambre n’a mis à néant qu’en apparence les critiques formulées, au cours de son évolution, contre le syndicalisme fonctionnariste. Il nous reste, pour terminer cette étude, à les reprendre et à les mettre en face des deux tendances principales des groupements d’instituteurs.

Un point, tout d’abord, est certain : quoi qu'on puisse dire et penser de la valeur et dé la légalité du syndicalisme des fonctionnaires, on est forcé de reconnaître que tout, dans notre législation et dans nos mœurs politiques, devait amener fatalement le développement de cette tendance. Si le syndicalisme

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des fonctionnaires est un mal, c'était un mal inévitable. Ou le régime d'Etat actuel disparaîtra devant lui, ou bien il devra se modifier de façon intime et profonde.

L'exemple des instituteurs fait preuve : à la base du mouvement, comme à l’origine du corporatisme ouvrier, trouve place une idée de défense économique. Puis, c’est un mouvement de syndicalisation, hésitant d’abord, tumultueux à certaines périodes, qui se développe dans les groupements de fonctionnaires, auquel le gouvernement ne sait opposer qu'une attitude incertaine, hostile au fond, mais souvent indulgente ou indifférente, et qui a gagné de jour en jour à la faveur de cette attitude.

A première vue, on est tenté de se demander, avant tout jugement sur la valeur légale des deux formes, pourquoi les associations revendiquent si ardemment le droit de devenir des syndicats.

Souvent, on a voulu voir là une simple question de mots. 11 y a tout autre chose : les mots ici cachent des idées, et la différence est énorme entre un syndicat et une association, à cause des tendances différentes que représentent les deux mots.

Au point de vue juridique, les différences entre l'association régie par la loi de 1901 et le syndicat régi par la loi de 1884 sont insignifiantes. Tout au plus pourrait-on trouver au syndicat des avantages économiques, en particulier une faculté d'acquérir sensiblement plus grande que celle des associations, et des risques de dissolution beaucoup moindres, ce qui assure la stabilité du groupement.

Avantages incapables, à eux seuls, de tenter les

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fonctionnaires. Là, plus que dans toute association corporative, la question économique n’est qu’une apparence : l'intérêt en jeu est, avant tout, politique et social; le syndicat est une force, une force de combat. Etre membre d’un syndicat, c’est entrer armé dans la lutte sociale ; être membre d’une association, c’est y entrer, sinon sans défense, du moins sans moyens efficaces d’offensive. À l’époque où nous vivons, l'offensive est la règle ; partant, les fonctionnaires ont cessé depuis longtemps de se tenir sur la défensive. Etre membre d’un syndicat, c’est rentrer dans le droit commun ouvrier, au lieu de rester soumis aux lois de la hiérarchie administrative, c'est prendre parti dans la luite des classes, prétendre au droit de faire grève, de s’affilier à la Confédération générale du travail ; c’est en un mot faire passer ses droits de travailleur avant ses devoirs de fonctionnaire, de salarié de l'Etat, et, souvent, adopter jusque dans leurs plus extrêmes violences les idées révolutionnaires des groupements ouvriers. Quand certainés associations de fonctionnaires deviennent syndicats, l'abandon de toute légalité, de tout respect de la hiérarchie devient chose permise, sinon obligatoire.

Il est vrai, de même qu’au cours du développement du syndicalisme ouvrier, deux courants s'opposent, le réformiste et le révolutionnaire, et les instituteurs donnent deux explications différentes de leur tendance à la syndicalisation; les uns ne déguisent pas que leur but est de détruire, au besoin par la violence, en tout cas en employant intégralement les méthodes du syndicalisme ouvrier, la

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hiérarchie administrative et le régime d'Etat tout entier; d’autres invoquent, pour expliquer leur mouvement, l'intérêt général. S'ils veulent se syndiquer, c’est pour imposer avec plus de force leurs idées au gouyernement, c’est pour l’amener, de concert avec eux, à réformer la machine administrative, pour le plus grand bien du public en. même temps que pour le bien des fonctionnaires euxmêmes.

$ 1%. — Le courant révolutionnaire.

Le nombre des syndicalistes qui avouent explicitement que leur but est révolutionnaire est encore — de moins en moins — relativement restreint. Beaucoup de syndicalistes révolutionnaires se posent en réformateurs. Seulement ces prétentions de réformateurs ne sont qu’un masque, à l'abri duquel les syndicalistes espèrent gagner la confiance du gouvernement et du public, en leur donnant l'illusion qu'ils travaillent pour améliorer le sort de tous.

Cependant, bien plus que des réformes professionnelles et que la réorganisation des services, ils envisagent et désirent un résultat politique : la destruction complète et violente de la société actuelle. Ils ne disent même pas: « Tant pis si la forme actuelle de l'Etat disparaît », mais : QIl faut que l'Etat disparaisse. »

Quand le Syndicat national des chemins de fer, en 1910, menait un mouvement en apparence corporatif et professionnel et faisait grève à propos de retraites ou de salaires, un membre de son conseil

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d'administration écrivait ce qui suit: «Moi qui marche, non pas pour des améliorations immédiates, mais pour transformer une société pourrie... (1). »

Les revendications économiques apparaissent donc comme une pure façade derrière laquelle se cache — à peine — l'idéal politique révolutionnaire des syndicats de fonctionnaires.

Beaucoup d’entre eux, du reste, ne prétendent même pas lutter pour des revendications économiques. Ils avouent que seul le syndicat les satisfait, parce que seul il les mènera à une participation effective à la révolution sociale qu’ils espèrent prochaine. Et ce n’est pas d'aujourd'hui. Un article d'Albert Petit dans le Journal des Débats du 12 septembre 1906 exposait ce programme avec netteté : «Le syndicalisme seul est de nature à satisfaire les instituteurs d'avant-garde. Ce ne sont pas seulement les raisons de sentiment et de vague confraternité avec les syndicats ouvriers. Les instituteurs tiennent à former des syndicats pour avoir l'entrée des Bourses du travail ef pour participer à la curée prochaine. »

La question est bien posée ici. Il ne s’agit plus pour

- les instituteurs syndiqués de réorganiser le service de

‘l'enseignement primaire dans l'intérêt du public. Le public participera à la curée, s’il est prolétaire, et il en fera les frais, s’il est bourgeois. Mais qu'il n’espère pas davantage des fonctionnaires qu'il paie. Nous touchons ici en plein à la réalité révolution-

(1) Lettre d’un membre du conseil d'administration du Syndicat national des chemins de fer, citée dans les Rapports et documents du Musée social sur le droit d'association des fonctionnaires, p. 78.

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naire, et la face la plus inquiétante du syndicalisme fonctionnariste apparaît. Les fonctionnaires qui pensent ainsi ne seront jamais satisfaits par des améliorations de service ou de traitement, ils veulent tout autre chose. Nous avons vu à quel point ce courant révolutionnaire avait gagné du terrain dans les groupements d'instituteurs.

$ 2. — Le courant réformiste.

Tous n’en sont pas arrivés à cetidéal de violence, et beaucoup de membres de l’enseignement primaire désirent de très bonne foi une réforme qui servirait au bien de tous en même temps qu’elle améliorerait leur situation individuelle.

I est certain que l’idée d’un syndicalisme travaillant, de concert avec les pouvoirs publics, à la remise en état d’une machine administrative aussi défectueuse que la nôtre, est intéressanté. Des techniciens pourraient réussir, là où les politiciens sont impuissants.

Les fonctionnaires critiquent l’administration, chacun dans sa partie. Les instituteurs demandent la réforme de l’enseignement primaire. Les uns et les autres sont prêts à démolir l’état de choses actuel. Que mettraient-ils à la place ? Là est la question la plus grave.

C'est une bien vieille histoire, et qui tente humoristes et juristes, que la critique de l'Administration, et les syndicalistes n’ont pas à chercher bien loin pour trouver de quoi appuyer leur thèse.

Ils reprochent au système administratif actuel

un triple défaut : l’incompétence d’une hiérarchie d’ailleurs coûteuse, l’irresponsabilité des membres supérieurs de celte hiérarchie, et l'arbitraire.

Ce que les réformistes veulent, à l'inverse des révolutionnaires, ce n’est pas supprimer toute forme d'organisation autoritaire de la société, c’est donner à celte autorité une forme toute nouvelle, remplacer la hiérarchie actuelle, incompétente et coûteuse, par une organisation professionnelle où l'Etat pourrait garder un pouvoir de contrôle, tout au plus, mais où la direction effective des services serait entre les mains des techniciens, où la décentralisation par services, enfin, remplacerait l'actuelle centralisation.

Ceux qui pensent ainsi affirment n'avoir aucun autre sentiment qu’un désir profond d'ordre et d'organisation. Il se réclament, pour justifier leur action, des principes les plus hauts et les plus désintéressés. x

Dans un discours prononcé en août 1918 (1), M. Ferdinand Buisson, qui représente bien chez les membres de l’enseignement le courant réformiste, exposait en ces termes sa conception du syndicat des fonctionnaires : « Ce n’est pas un désordre, ce n’est pas une institution anti-républicaine, c'est une institution économique, essentiellement républicaine et démocratique, et il faut convenir que, quand des fonctionnaires demandent à s'organiser dans cet esprit et sous cette forme, ce ne sont pas des révoltés, ce ne sont pas des gens qui veulent échapper à leur

(1) Information ouvrière et sociale, n° 44, 4 août 1918.

devoir, ce sont des gens qui veulent faire leur devoir et qui veulent que leurs chefs fassent aussi leur devoir.

» Ce n’est pas une menace, excepté pour le pouvoir personnel el pour l'arbitraire.

» Ce n’est pas une insulte à l'autorité.

» C’est, au contraire, une marque de déférence à la seule autorité qui puisse exister dans un pays libre, l’autorité de la justice.

» Ce n’est pas du tout... la protestation contre la . discipline. Seulement il y a deux disciplines : la discipline à l’allemande et la discipline à la française. Nous ne voulons: pas de la discipline à l’aliemande, nous voulons de la discipline à la française, celle qui demande à tout citoyen de faire son devoir et de conserver la conscience de son droit. »

Au nom de ces idées, on éliminera peu à peu l'Etat du sein des services publics. On commencera par l'éliminer en tant que pouvoir économique, et, par la force même des choses, il se trouvera éliminé en tant que pouvoir politique. Quand tous les services publics seront aux mains de ceux qui sont aujourd’hui des fonctionnaires de l'Etat, quand ils auront conquis leur autonomie professionnelle, pour le plus grand bien du public, l'Etat sera devenu complêtement inutile, il sera mort définitivement. Etles syndicalistes sont convaincus que personne n'aura à le regretter.

Unjarticle de M. Aimé Berthod (1) donne bien une

(1) Revue politique et parlementaire, 1906, 1, p. 413 : « Les syndicats de fonctionnaires et l’organisation de la démocratie. »

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idée de ces utopies fédéralistes. L'auteur, qui raisonne en philosophe plus qu’en juriste, semblet-il, entrevoit comme assez proche, au terme du mouvement autonomiste actuel, l’organisation de la République par grandes catégories professionnelles. Chacune aura son indépendance et même son petit Parlement, et tout ira pour le mieux dans ce vaste fédéralisme. Quant à l’idée de l'unité de l'Etat, elle sombre naturellement dans ce système. M. Berthod devance l’objection, en déclarant que cela n’a pas beaucoup d'importance. Pour lui, les idées d’unité et de souveraineté de l'Etat ne sont qu’une transposition de l’idée de puissance royale, dérivée ellemême du droit féodal ; des hommes encore imbus des idées de l’ancien régime l'ont simplement transportée du roi à la nation. L'idée a joué un rôle utile; son temps est fini.

- Nous imaginerons sur ce plan un enseignement primaire indépendant, ayant à sa tête une assemblée, tirant de son sein même l'autorité et l'impulsion, et juxtaposé à une foule d’autres groupements du même genre. ;

Ces syndicats de fonctionnaires, qui existeront en dehors de toute forme de gouvernement, qui les organisera? comment seront. choisis, ou noinmés, ou élus leurs membres? M. Berthod ne nous le dit pas. Le tout semble une pure utopie. Si elle était réalisable, du reste, ce serait la destruction pure et simple de l'Etat tel que nous le concevons. M. Berthod répond qu'il n’en a cure, Mais par quoi le remplacerait-il? Peu nous importe que notre conception

vienne de l’ancien régime. Le régime né de la Révo-

lution n’a rien inventé en pareille matière : l'Etat, tel qu’on le concevait avant lui, était stable, uni, viable, parce qu’il avait une impulsion centrale, sans laquelle un pays n’est plus rien qu’une poussière d'activités isolées ou même antagonistes. Le régime actuel doit rester tel pour vivre, semble-t-il.

Un Etat ne s'organise pas de toutes pièces, d’après un rêve de réformateur. C’est un être vivant, qui subit l'influence du milieu, de l’époque, qui évolue lentement, sous mille influences, et qu’on ne détruit pas avec des articles de revue. Surtout, on ne le recrée pas, quand on l'a tué.

D'une façon générale, et quelles que soient les divergences d'idées qui séparent en différents groupes les instituteurs à tendances syndicalistes, tous ont un même désir : changer la forme actuelle de leur administration; et ous proclament que l'Etat ne peut faire tout seul cette besogne indispensable.

Selon eux, on est forcé de reconnaître l’impuissance de l'Etat à réorganiser les différents services, celui de l’enseignement primaire comme les autres. A l'heure actuelle, et sous de multiples influences, l'Etat aurait atteint un degré d’anarchie qui ne lui permettrait plus de reprendre en main les services publics.

Les fonctionnaires souffriraient de cette anarchie, comme tous les citoyens. Ils prétendent même en souffrir davantage, eux qui font partie de la défectueuse machine.

C'est à cette anarchie qu'ils s’attaquent, et l’on est disposé à examiner attentivement leurs critiques, parce qu'on les croit particulièrement avertis. Mais

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on s'aperçoit vite qu'ils n’en veulent réellement qu’à une portion de la soi-disant anarchie, à celle qui les gêne. Que le reste de la nation demeure dans cette anarchie, peu leur importe; ils veulent consolider leur situation personnelle, se préparer, comme dit Georges Deherme (1), un « petit coin douillet » où ils pourront rester à l'abri, même si l'édifice social croule,

Ils ne détruisent pas l'anarchie dont ils se plaignent, ils la déplacent, au risque de l’aggraver. L’inertie de l'Etat au moins ne la rend pas beaucoup plus virulente, l’action des syndicats risque d’être néfaste en ajoutant au désordre un élément nouveau.

Dès. lors, on ne peut s'empêcher de penser que le mouvement syndicaliste des fonctionnaires, mal inévitable, est vraiment un mal. Le pis est qu’il est incurable; plus que probablement. Il faudra se contenter, s’il en est temps encore, d’atténuer ses effets les plus dangereux. Pour y arriver, il est nécessaire de l’envisager au point de vue critique, de connaître exactement les points faibles de la théorie qui lui sert de base.

On voudrait trouver quelques idées directrices dans l’attitude du gouvernement à l'égard des groupements d’instituteurs.

Malheureusement, nous l’avons vu au cours de l'historique du mouvement, cette attitude semble manquer d'esprit de suite et quelque peu de fermeté. Une politique hésitante, mêlée de reculades et de

(1) La crise sociale, p. 189.

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sursauts d'énergie, a puissamment aidé les groupements d’instituteurs à prendre conscience de leur force.

Le Gouvernement n’est pas, en principe, hostile aux associations ordinaires de fonctionnaires; la loi de 1901 les a, du reste, prises sous sa protection. Mais il était — avant 1919 — hostile aux syndicats de fonctionnaires, pour lui tout à fait en dehors du domaine de la loi de 1884.

Au début du mouvement, en 1887, lors des premières tentatives syndicales, l'attitude du gouvernement fut très nette. La circulaire Spüller est ouvertement hostile aux syndicats, si ouvertement que le mouvement fut arrêté, et pour une longue période.

En 1903, les premiers syndicats sont tolérés, au lieu qu’il aurait peut-être suffi d’une attitude énergique de la part du gouvernement pour enrayèr encore une fois le mouvement. Puis la guerre est déclarée, mais, grâce au Parlement, on ne s'oppose qu'aux syndicats futurs. On laisse subsister ceux qui sont formés.

Ultérieurement, le gouvernement résiste à de nouvelles tentatives, mais ferme les yeux, au moins dans quelques cas, lorsque les syndicats existants adhèrent aux Bourses du travail et s’affilient à la C. G. T. Il proteste, en 1908, quand on parle d’un congrès où siégeraient des ouvriers aux côtés des instituteurs, mais en permet la tenue en 19,10.

Dans ces conditions, peu importe aux syndicats que les pouvoirs publics les combattent, puisqu'ils savent que l’année suivante ils feront ce qu’ils voudront. Le jour où le gouvernement recueillera les

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fruits tout à fait mürs de ce système, il comprendra son erreur, et l'ensemble du pays la comprendra mieux encore, parce qu'il en subira les conséquences.

Cherchons donc, sans tenir compte de la jurisprudence gouvernementale, à nous faire une opinion d’après les règles de l’organisation sociale et politique.

A ce point de vue, tout d'abord, et d’une façon générale, les tendances et l'esprit du syndicalisme ne peuvent pas cadrer avec notre régime politique et non plus avec nos idées sur l’ordre dans la société, sur la vie même de l'Etat tel que nous le concevons.

Le syndicat, dans la société actuelle, est une force, une puissance telle que l'Etat lui-même doit compter avec elle. « Depuis la Révolution, dit Georges Deherme (1), c'est le premier pas qui a été fait vers un retour à l'ordre positif. » Or, par ‘sa nature même, le syndicat s'oppose à la forme actuelle de l'Etat, la forme démocratique. Il est lui-même aussi peu démocratique que possible: C'est, dit M. Edouard Berth (2), « le gouvernement de la masse par les capables, l'élite ouvrière ». Voilà qui s'oppose directement aux conceptions démocratiques. D'égalité entre les individus qui composent la masse syndiquée, le syndicat n’en reconnaît point. L'élite gouverne, et même parfois tyrannise. Quand ce n'est pas elle qui gouverne, ce sont les plus forts. Maintes fois, dans des syndicats à allures modérées, une minorité de violents l'emporte.

(1) La crise sociale, p. 103.

(2) « Socialisme ou Etatisme? », Mouvement socialiste, 1903, 1, 1.

ÉMRE DE

Le syndicalisme discipliné se dresse en face de l'Etat démocratique, insuffisamment organisé. Triomphera-t-1l?

Les syndicalistes le pensent, nous l'avons vu, et même croient le triomphe tout proche. L'Etat est mort, disent-ils depuis longtemps. Il est mort, au moins pour eux, en ce sens qu'ils n'y croient plus, qu'ils ne le font entrer dans leurs projets que comme une conception désormais privée de sens, et qu'il faut écarter.

De leur côté, les moins avancés, ceux qui ne font qu'entrevoir là disparition du régime d'Etat comme conséquence possible de l'avènement du syndicalisme parfait, avouent que cette disparition ne leur semblera pas regrettable.

On a soutenu que le syndicalisme ne songeait pas à remplacer l'Etat, et voulu voir, dans la tendance à l'association professionnelle généralisée, simplement -un mouvement économique, une marche vers une souveraineté économique. Rien de politique ne se mélerait à ce mouvement, d’après certains auteurs comme M. Paul Boncour (1). C'est peut-être un idéal, et c’est un idéal respectable; dans la réalité des choses, l’esquisse essayée plus haut a fait apparaître le syndicalisme fonctionnariste, dans son esprit et dans ses manifestations, comme un mouvement politique. Et c’est fatal : la défense économique — origine du mouvement — des travailleurs en tant que classe sociale aboutit forcément à des revendications politiques, à une participation à la

(1) Le Fédéralisme économique.

lutte des classes. Aussi le rôle du syndicat doit-il être double, tel qu'il était indiqué, dès 1900, au Congrès syndical du parti ouvrier belge : « Le syndicat assurera une bonne situation économique à ses membres, et il poursuivra leur éducation intégrale pour en faire des socialistes conscients (1). » De là à penser que seul le socialisme mis en action par les syndicats arrivera à donner à la classe ouvrière, et aux fonctionnaires qui se sont unis avec elle, la situation qu'ils désirent; il n’y avait qu’un pas; et il est franchi depuis longtemps : la tendance du syndicat actuel est de devenir de plus en plus une organisation de combat pour la lutte des classes.

D'ailleurs, les déclarations doctrinales se joignent aux expériences. « Le syndicalisme, dit Hubert Lagardelle (2), poursuit autre chose qu’une élévation de salaire ou une diminution de temps de travail. Ce qu’il veut, c’est la conquête de la dignité humaine, le triomphe de lindépendance individuelle, la ruine de la hiérarchie qui fait les travailleurs esclaves, la révolte unanime de tous les prolétaires sacrifiant les intérêts particuliers de leur corporation à l'intérêt général de leur classe. » On ne saurait être plus net.

Ces tendances générales du syndicalisme connues, il faut se demander si ces idées, qui sont celles du syndicalisme ouvrier, sont des idées tolérables chez des agents de l'Etat, chez des hommes qui se sont

(1) Mouvement socialiste, 1900, 1, p. 163 : « Le Congrès syndical du parti ouvrier belge. » | (2) Mouvement socialiste, 1906, 2, p. 200 : « Le droit syndical et

les employés des postes. » ,

engagés, moyennant un traitement et divers avantages, à servir l'Etat, la chose publique.

La question est résolue, dès qu'elle est posée : pratiquement, il semble inadmissible que les agents de l'Etat soient syndicalistes, quand on sait à quoi aboutissent, en fin de compte, les doctrines des travailleurs syndiqués ; théoriquement, l'assimilation des agents de l'Etat aux travailleurs de l'industrie privée est incompatible avec le lien entre l'Etat et ses fonctionnaires. |

A toute objection théorique, les fonctionnaires peuvent répondre qu’ils ont .des revendications à faire valoir, et qu’ils sont en droit de prendre n’importe quel moyen pour les faire triompher. Ces revendications sont-elles justifiées ? [1 se pourrait qu'elles le fussent à un point tel qu'il semblât pour les fonctionnaires tout à fait légitime de devancer en quelque sorte la législation, de prendre pour faire valoir leurs droits des formes que la loi condamne : au moment où, la loi de 1884 n’existant pas encore, les ouvriers se formaient en associations, en coalitions, pour lutter contre une législation trop injuste, nul ne pouvait les en blâmer.

Il n’est pas douteux que, dans bien des cas, le sort des fonctionnaires mérite d’être amélioré. Tant au point de vue de la situation matérielle — bien des traitements sont ou étaient dérisoires, eu égard aux services rendus et aux difficultés de la vie — qu'au point de vue de la situation morale — l’arbitraire et le favoritisme ne sont pas faits pour la relever — les fonctionnaires ont eu bien souvent à se plaindre.

Cependant, faut-il s’apitoyer sur les fonctionnaires en général comme sur des victimes du régime d'Etat actuel? Par bien des côtés, on peut dire qu'ils en sont plutôt les profiteurs que les victimes. Les revendications ouvrières ont plus de grandeur et plus de réel fondement. L'ouvrier, hors de son syndicat, est désarmé devant le patron ; le fonctionnaire, même isolé, a une situation qui peut passer pour privilégiée, étant entourée d’un certain nombre de garanties précieuses. Georges Deherme a exprimé, de façon frappante, l'impression produite sur les non-fonctionnaires par les doléances et les agitations des fonctionnaires : « Le fonctionnaire, écrit-il, est, de nature, un « persécuté ». S'étant généreusement concédé tous les droits, hormis le seul que puisse revendiquer sainement un serviteur social, celui de faire tout son devoir, il s’en trouve toujours quelqu'un de lésé, et il a recours alors à l’association dont il fait partie le plus souvent, aux députés et aux sénateurs de son arrondissement, voire à la presse démagogique, contre ses chefs hiérarchiques, qui s’empressent de faire droit à sa demande (1)... »

Certains fonctionnaires ont essayé de justifier en droit leur attitude, et, ce faisant, d'obtenir le bénéfice du droit commun ouvrier des lois de 1864 et de 1884. Nous avons vu qu’ils y ont en partie réussi. Mais c’est ici que leur système est juridiquement critiquable.

Admettons une minute que leurs revendications, toutes leurs revendications, soient parfaitement justifiées. Ont-ils pour autant le droit de se syndiquer et

(1) La crise sociale, p. 195.

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de se dresser, comme une puissance établie et agressive, en face de l'Etat qui les paie, comme des ouvriers syndiqués en face d’un patron ?

Nous n’objecterons pas à leurs prétentions que la loi de 1884 ne s'applique pas à eux. Nous avons déjà dit combien cet argument juridique est chancelant. Il y a, dominant le point de technique, une question de principe, de droit public : celle même des rapports du fonctionnaire avec l'Etat, qui ne sont point les mêmes que ceux qui unissent le patron et l'ouvrier.

L’ouvrier et le patron sont liés par le contrat de travail, résultat d’un accord entre deux volontés libres en principe (l’ouvrier qui sent derrière lui le syndicat est aussi indépendant que possible en face du patron, les deux forces sont sensiblement égales). L'une des parties offre son travail, son habileté professionnelle, en échange d'un salaire proposé par l’autre. Chacune des deux parties est libre, à la condition de ne pas léser l'intérêt de- l’autre, de rompre ce contrat quand elle le veut, d'en changer, d'accord avec l’autre, les conditions, pendant qu'il s'exécute. Les parties, à quelques restrictions légales près, se font la loi à elles-mêmes. C’est, en un mot, un contrat de louage de services d’un type très normal, c’est du pur droit privé.

Si nous envisageons, au contraire, la situation respective du fonctionnaire et de l'Etat, l'aspect des choses change du tout au tout. Certains ont voulu voir, dans cet ordre de relations, un contrat de droit privé, un contrat ordinaire de louage de services ; c'est inadmissible. On oublie, en parlant ainsi, qu’il

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y à de la puissance publique dans tout ce qui touche aux services publics, même quand l'opération a une apparence extérieure très contractuelle; et, si l’on tient à parler de contrat entre l'Etat et ses fonctionnaires, il faut au moins convenir qu'il y a là çun contrat singulier, bourré d'autorité, avec ses clauses préalables et modifiables sans indemnité par la seule administration, et avec toutes les allures aussi d’une réquisition ou mieux d'une concession » (1). Le droit privé ne peut s'appliquer quand la puissance publique est en jeu, les deux idées sont totalement incompatibles.

La vérité est que la condition des fonctionnaires est avant tout réglementaire, ce qui exclut toute idée de contrat. Le fonctionnaire tient sa nomination, et tous les avantages de sa fonclion — et aussi toutes ses obligations — d’un acte unilatéral de la puissance publique : l'Etat a posé le règlement de la fonction en vertu de sa puissance souveraine, et le fonctionnaire, en acceptant d’être nommé, a adhéré à ce règlement, sans avoir la possibilité de le discuter. C'est à prendre ou à laisser : moyennant un traitement et ün certain nombre de garanties et d’avantages, il s'engage à rendre à l'Etat les services prévus par le règlement. Les fonctionnaires, quoi qu'on en ait dit, cessent donc, en entrant en fonctions, d’être des citoyens ordinaires. À défaut du statut positif qu'on leur promet depuis si longtemps,iils ont un statut négatif : la vie et l’activité normale des citoyens

(1) Article de M. Delpech, Revue critique de législation, 1909, p. 597.

subissent pour eux des restrictions. On peut dire d’un mot qu'ils acceptent en entrant en fonctions de voir diminuer certains de leurs droits et grandir plusieurs de leurs devoirs.

Pourquoi cette situation spéciale ? Pourquoi ce contrat où la liberté du fonctionnaire, soit au moment de l'entrée au service public, soit pendant son exécution, est si peu en jeu qu’on la peut dire annihilée ? C’est que le fonctionnaire ne sert pas seulement l'Etat pris comme une entité vague, comme une personne morale qui est là pour payer, et qu’il pourraittraiter comme un patron quelconque; il est le serviteur de la nation tout entière, de la chose publique plus. encore que de la puissance publique. Et telle est la raison pour laquelle le statut auquel il adhère en entrant en fonctions envisage, non pas son intérêt personnel, mais l'intérêt général: le fonctionnaire a un office social à remplir, et il le méconnaît quand il veut se placer dans la même situation que les ouvriers de l'industrie privée, qui, eux, ne travaillent que pour eux, et vendent leur travail à un particulier qui les paie. Cette sorte de mission sociale du fonctionnaire, Waldeck-Rousseau l’a bien définie, dans un discours prononcé à Toulouse en 1900 : « Le service de l'Etat n’est pas une profession, mais une fonction. Il faut y mettre, non de la résignation, mais du dévouement. »

Malheureusement, les fonctionnaires, à l'heure actuelle, n’en sont même plus à la résignation. Bien au contraire, ils envisagent leur sort comme beaucoup plus malheureux que celui des travailleurs ordinaires. « À l'Etat-patron, dit le socialiste belge

Vandervelde, correspond un ouvrier doublement esclave. » En somme, loin de vouloir reconnaître que leur situation comporte des avantages, les fonctionnaires ne l’envisagent qu’au point de vue de la

servitude qu'elle leur impose. Celle-ci est, certes,

réelle, et la vie du fonctionnaire, du petit fonctionnaire surtout, peut à bon droit passer pour une servitude. Mais certains travailleurs qui sont au service d'un patron autre que l'Etat, ne sont-ils pas infiniment plus dignes d'intérêt? Eux aussi sont astreints à une servitude, mais ils n’ont aucun des avantages réservés aux fonctionnaires : la stabilité, l'avancement régulier, la certitude de ne jamais subir de chômage, et enfin l’espoir d’une retraite. Est-il dès lors admissible que le fonclionniaire, seul parmi les travailleurs, jouisse de tous ces avantages, qu’il fasse même tout son possible pour obtenir qu’on donne à ces avantages une large extension, et qu'il veuille encore y ajouter ceux dont jouissent légitimement les autres travailleurs, à savoir le droit syndical et toutes ses censéquences ?

La loi va donner ce droit aux fonctionnaires, mais il reste toujours qu’au point de vue théorique, il semble difficile d'approuver cette prétention, même en reconnaissant le droit, peu discutable dans certains cas, des fonctionnaires à demander qu'on améliore leur sort.

Un passage de la circulaire Spüller (1) que nous avons déjà citée résume à merveille cette idée de simple équité. « N’est-il pas évident, disait-elle,

(1) 20 septembre 1897.

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que, devenu membre d'une administration nationale, l’instituteur public ne peut pas tour à tour se présenter comme fonctionnaire, et en cette qualité recevoir un traitement fixe, réclamer des garanties de stabilité, ou, pour mieux dire, d’inamovibilité, sauf le cas de peine disciplinaire, avoir droit à une pension de retraite, et puis tout à coup, changeant de rôle ou de caractère, se présenter comme travailleur libre et demander au droit d'association le droit de défendre ses intérêts contre l'Etat, comme un ouvrier défend les siens, à ses risques et périls, contre ceux d’un patron ? »

Un mot de cette phrase montre bien l'erreur primordiale de tout le syndicalisme fonctionnariste, telle que les pages ci-dessus ont essayé de la mettre en évidence ; le fonctionnaire qui veut se syndiquer se considère comme un fravailleur libre, qui refuse de se laisser « river à la machinerie de l'Etat ». Et c’est précisément ce qu’il n’est pas. L’ouvrier est libre, en face d’un patron libre; le fonctionnaire abdique, en acceptant de servir l'Etat, une partie de sa liberté, il consent à être en service commandé, au service de la chose publique, dont l'intérêt exige impérieusement qu'il ne fasse rien contre elle. Or, le seul fait de se syndiquer est une atteinte portée au respect dû par le fonctionnaire à l'Etat dont il est le représentant. Le syndicat de fonctionnaires en lui-même restera illégal jusqu’au vote de la loi nouvelle, sinon d'après l'esprit de la loi de 1884, du moins d’après la jurisprudence ef les décisions ministérielles qui refusent de l'appliquer aux fonctionnaires. Si l’on tient même la jurisprudence pour

douteuse, on est forcé de reconnaître — et c’est là le principal argument — que le but même du syndicat, en soi, est critiquable : le mouvement se propose, pour résumer ses tendances, de transformer l'Etat, et pour commencer il nie la hiérarchie existante. Est-il bien normal que le fonctionnaire, qui fait partie de l'Etat, qui le représente, reçoit de lui un traitement, est un rouage de la hiérarchie, s'emploie à cette transformation, à ce bouleversement ? Quant à la finalité de l’organisation corporative, du reste, il est juste de distinguer, parmi les buts que se donnent les associations de fonctionnaires, syndicats ou autres, entre un but parfaitement licite, et un autre qui est inadmissible dans l’état actuel des choses. Le premier de ces objectifs, réalisable d’ailleurs en dehors de la forme syndicale, c’est 1æ défense des intérêts de carrière contre l’arbitraire de l’administration. La recevabilité des actions que les associations introduisent à cette fin devant le Conseil d'Etat le prouve suffisamment. Aussi bien, un arrêt du 11 décembre 1908 (1) déclare qu’ « une association professionnelle de fonctionnaires, constituée conformément à la loi du 1° juillet 1901, est recevable à déférer au Conseil d'Etat, pour excès de pouvoir, un arrêté ministériel de nomination pris en violation des lois et règlements qui régissent la fonction ». Et c’est cette attitude de la juridiction administrative suprême qui permet de soutenir que, dans bien des cas, les syndicats de fonctionnaires

(1) Sirey, 1909, 3, 17: Association professionnelle des employés civils de l'Administration centrale du ministère des colonies contre Depasse.