CHAPITRE VIL

Administration des intendants du commerce; Juin 1777 à. Octobre 1791.

A la fin du mois de juin 1777, Necker devint ministre des finances, sans en avoir le titre. Il suspendit l'administration du commerce pendant deux mois et il lui fit subir des réformes.

D'après Talmanach royal, il semble, au premier abord, que ces réformes furent considérables.

En 1777, non compris les secrétaires d'État et les ministres qui avaient le droit de siéger, mais qui n'en usaient guère, le bureau du commerce se composait de neuf conseillers d'État dont cinq intendants des finances ; il comprenait en outre huit mat- Ires des requêtes, qui étaient les six intendants du commerce, le lieutenant général de police et l'intendant de la généralité de Paris.

En 1778, l'almanach royal ne mentionne plus que trois conseillers d'État et les six mattres des requêtes intendants du commerce.

Des exclusions avaient été prononcées. En réalité,

elles ne portaient que sur les intendants des finances

370 L ADHINISTRàTlON DU COMMERCE

dont les offices aTaient été snpprimés par l*édit de jain 1777. Leurs remplaçants n*eurent pins, en vertu de leurs commissions, le droit de siéger au bureau.

Un seul conseiller d'État, commissaire du conseil depuis 1745, paraissait avoir été atteint par cette réforme. Omis dans l'almanach royal de 1778, il figure dans celui de 1779. C*est une réintégration ou plus probablement la rectification d'une erreur.

Le nombre des maîtres des requêtes n'était diminué qu'en apparence , puisque le lieutenant général de police et Fintendant de la généralité de Paris conservaient le droit de venir délibérer sur toutes les affaires. qui concernaient leur administration.

Point de changement non plus dans la situation des auxiliaires du bureau. Mais Talmanach de 1778 désigne, pour la première fois, les inspecteurs généraux du commerce parmi les personnes qui assistent aux séances en raison de leurs fonctions. Ce n'est pas une innovation. Les arrêts du conseil qui instituèrent les inspecteurs généraux des manufactures leur ont accordé ce droit de séance dans l'intervalle de leurs tournées.

Ainsi, sauf l'exclusion des intendants des finances, les modifications que Talmanach royal fait connaître sont insignifiantes. Le bureau du commerce reste ce qu'il était, c'est-à-dire une commission consultative composée de magistrats la plupart fort âgés '.

* Daguesseau de Fresnes, conseiller d*État depuis 1739, deChaumont de la Galaisière, depais 1743,Feydeaa de Marville, depuis 1747, Bertier de Sauvigny, depuis 1757. Le premier avait été nommé commissaire du bureau en 1765; le second en 1767 ou 1768; le quatrième en 1745. Le troisième avait été attaché au bureau de 1740 à 1747, lorsqu'il était lieu, tenant général de police; il y était rentré en 1755 en qualité de commissaire.

Mais on ne découvre pas dans ce recoeil la trace des autres changements plus importants qui se sont produits dans la direction du commerce.

En 1778, les intendants avaieet cessé d'être propriétaires de leurs oflices et Ils ne l«s exerçaient plus qu'en vertu de commissions. L'édit de juillet 1777 avait opéré cette Iransfornnation. Tous les titulaires avaient été maintenus, mljme celui qui ne remplissait son oftice qu'à titre di; suivivauce. Les deux noms nouveaux inscrits dans l'almanacti de 1778 sont ceux de maîtres des requtles qui remplacèrent l'un un intendant de commerce décédé, l'autre un intendant nommé conseiller d'État. Necker avait précipité l'exécution de la réforme que Turgot avait prescrite par l'édit de novembre 1774.

A la fin du mois de juin 1777, la direction du commerce avait été supprimée. 11 ne convenait pas au nouveau ministre de conserver parmi ses collaborateurs Trudaine de Montif^ny, le partisan des doctrines économiques et l'auxiliaire zélé de Turgot.

Necker avait une autre pensée; il voulait introduire dans cette section de son ministère un régime que, l'année suivante, il proposa d'étendre à l'administration des pro\inces. Les changements qu'il apporta dans l'administralion du commerce furent certainement déterminés par les mêmes motifs. « L'ouvrage imparfait et successif de l'administration française, disait Necker dans un mémoire adressé au roi en 1778, présente partout des obstacles. Qui peut les vaincre et les surmonter le plus facilement? est-ce un seul lioninic, est-ce un corps d'administration? C'est un homme seul sansdoute, si

372 l'administration du comiierce

vous réunissez en lui les qualités nécessaires. Rien n'est plus efficace que Faction du pouvoir dans une seule main; mais en même temps que je crois autant qu'un autre à la puissante action d'un seul homme qui réunit au génie la fermeté, la sagesse et la vertu, je sais aussi combien de tels hommes sont épars dans le monde; combien, lorsqu'ils existent, il est accidentel qu'on les recontre et combien il est rare qu'ils se trouvent dans le petit circuit où l'on est obligé de prendre les intendants des provinces. i> Or, ce « petit circuit, i> c'est-à-dire le cadre des maîtres des requêtes était celui où Ton devait aussi recruter les intendants du commerce. Necker ajoutait : a L'expérience et la théorie indiquent également que ce n'est pas avec des hommes supérieurs, mais avec le plus grand nombre de ceux qu'on connaît et qu'on a connus qu'il est juste de composer une administration provinciale, et alors toute la préférence demeurera à cette dernière. Dans une commission permanente composée des principaux propriétaires d'une province, la réunion des connaissances, la succession des idées donnent à la médiocrité même une consistance. Si le bien arrive avec lenteur, il arrive du moins, et, une fois obtenu, il est à l'abri du caprice, tandis qu'un intendant, le plus rempli zèle et de connaissances, est bientôt suivi d'un autre qui dérange ou abandonne les projets de son prédécesseur. »

Il y a bien peu de changements à faire à ce mémoire pour justifier la suppression de la direction du commerce. Necker ne méconnaissait pas le mérite du plan que Daguesseau avait imaginé en 1700, plan

AU XVIll' SIÈCLE. 373

abandonné en 1708, mais suivi de nouveau à partir de 1730. En théorie, il admettait que l'exécution devait fitre confiée Jt un chef unique; dans la pratique, il préférait abandonner la direction des services administratifs à des comités. L'administration de la ferme générale était fondée depuis longtemps sur ce système que l'Assemblée constituante devait généraliser quelques années plus tard.

Par une circulaire du 1" septembre 1777, adressée aux intendants du commerce, Necker leur Gt part de son dessein. Voici comment il pensait atténuer les inconvénients de la nouvelle organisation : « Les principes en matière de commerce et les décisions qui en sont la suite devant être uniformes, autant qu'il est possible, disait-il, je pense qu'il est nécessaire que toutes les affaires soient traitées entre tous messieurs les intendants du commerce et qu'ils délibèrent et concertent entre eux les mémoires, lettres ou arrêts que les circonstances les mettraient dans le cas de rédiger et de me proposer. Pour y parvenir, je désire qu'ils s'assemblent deux fois par semaine en comité '. » «c Les affaires, leur écrivait-il le 12 septembre suivant, qui doivent être décidées à la pluraUté des voix parmi vous, sont les objets d'expédition et d'instruction '. »

La direction du commerce fut donc confiée aux intendants. 11 n'y eut pins d'intermédiaire entre eux et le ministre. Ils furent autorisés à correspondre directement avec les inspecteurs placés sous leurs

374 l'aDMINISTHATIOR DU COMMERCE

ordres * ; mais ils restèrent sabordonnés au boreau du commerce pour les affaires, peu nombreuses, que le ministre les invitaient à communiquer aux commissaires du Conseil '.

Si Necker avait pu présider souvent le comité des intendants, il aurait établi cette uniformité quMl leur avait recommandée; mais d'autres soins Toccupèrent. Dans l'administration du commerce personne n'eut assez d'autorité pour contenir les divergences de doctrine. Les registres de correspondance prouvent que chaque intendant s'inspira de ses vues particulières. Les uns étaient partisans des économistes, les autres du régime réglementaire ; ils appliquèrent les mêmes mesures dans un esprit tout différent, ici avec rigueur, là avec une extrême mollesse.

Les intendants ne s'accordèrent que pour retenir le plus grand nombre des affaires et pour ne pas provoquer les délibérations des commissaires ou les avis des députés. Leur comité forma une commission rivale du bureau. Les commissaires en témoignèrent leur mécontentement et ce fut pour les apaiser sans doute que le contrôleur général Joly de Fleury donna, en 1781, la présidence du comité au président du bureau de commerce'.

Presque livrés à eux-mêmes, les intendants négligèrent la plupart des affaires qui étaient de leur res-

• Lettre de Montaran, intendant du commerce à un inspecteur, ÎG septembre 1777. Archives nat., F»^, 126.

2 Mémoire de Tolozan de 1780, Archives nat., F'2, 7-2r). et lettro «lo Montaran à Abeille du 20 avril 1780. — Archives nat., F«^ G54.

« Décision du 12 juillet 1781, citée dans une note d'Abeille. — Archir-^s nat., F'2, 725.

AU XVIU* SIÈCLE. 375

sort; leur attention se concentra sur la réforme des communautés et sur te rétablissement du régime réglementaire. La nomination de Necker avait rempli d'espérance les partisans de ce système. L'auteur de l'éloge académique de Colbert pensait certainement à restaurer les règlements des manufactures. En effet il y parut très disposé.

Ces règlements attaqués par Gournay, défendus par le bureau du commerce et par les députés, n'avaient été ni modifiés ni supprimés; peu à peu on avait cessé de les faire observer. L'administration commença par approuver les inspecteurs qui n'usaient pas de rigueur à l'égard des fabricants, « celte voie ne sert qu'à les décourager, » écrivait le contrôleur général, le ^4 juillet 1758'. Plus tard il fut permis aux intendants de dispenser les fabricants de 8e conformer ans prescriptions réglementaires, lorsqu'elles s'opposaient à l'exécution des commandes venues de l'étranger'. Puis oo ordonna aux inspecteurs de tenir les fabricants eu règle « sans les fatiguer ni sans les gêner'. » Les progrès de ce système de tolérance furent tels que l'abbé Terray dut ajourner les mesures qu'il avait projetées pour le rétablissement du régime réglementaire'. Turgot, par une circulaire du 20 avril 1775, avait eiilln susponilu l'exécution de ces règlements surannés. « Depuis

I Àrehivtt nat., F'i, 34.

' Lettre du contrAIeur général Bertùi au cluclcChoiBeul, IDjoin I7G2. r —Arduotinal.. F*". 149.

' l.e»re du conlrftleur général de rAverdy à deui inapectenr» dw I nanuracturea, 9 décembre 1764 et 9 octobre 1765.— ^«Ww» na(..

rai Terroy en tùvric

i L'iOmSIsntATION du COllHfUCE

s, disait le contrôleur général des finances, me lettre du 28 juin 1777, adressée à l'intent Rouen, les fabricants de toute espèce n'obserdIus les règlements et il est rare de trouver ooe quelconque fabriquée dans les comptes et diions prescrites *. » lin tel relâchement oc péril pas d'user de rigueur pour rétablir les règles es ministres précédents s'étaient accordés à T tomber en désaéfudc. Si la liberté c indé- >, comme on l'appelait alors, paraissait danise, par contre les prescriptions minutieuses ni impraticables. C'est à une dciiii-mcsure Necker s'arrêta. Il fit ordonner, en 1779, une uraiion partielle du régime réglementaire et linistration du commerce s'absorba dans les ils d'exécution de celle législation nouvelle qui ileva les plaintes les plus vives.

Le contrôleur général de Calonne frappé du mécontentement général infligea un blâme indirect aux intendants, dans une lettre adressée le 10 décembre 1783 aux députés du commerce. < Je suis trop per- 8aadé,messieurs, disait-il, désavantages que le commerce peut procurer au royaume, pour ne pas être empressé de connaître tous les détails de l'administration qui y est relative.

« Par le compte que je me suis fait rendre par messieurs les intendants du commerce, j'ai cm m'apercevoir que, depuis plusieurs années, ils ont été principalement occupés de la police des manufactures et qu'on a peut-être un peu trop négligé de se livrer à l'examen de toutes les questions dont la dis-

■ irchir«nal.,F'>, 136

cussion peut tendre à encourager lo commerce national et à lui procurer tous les avantages qui peuvent le conduire au degré d'à ccroissement et de prospérité dont il est susceptible.

4 Les fonctions les plus essentielles et les plus intéressantes que vous ayez à remplir, messsicurs, doivent tendre à ce but, et c'est particulièrement pour cet objet que vous devez être l'organe des chambres de commerce que vous représentez. Je ne puis donc trop vous engager à seconder le z61c dont sont animés messieurs les intendants du commerce en leur remettant, toutes les fois que l'occasion s'en présentera, des mémoires sur tout ce qui pourra iointéresscr la partie d'administration qui leur est confiée. Vous pouvez être assurés qu'ils seront examinés et discutés avec l'attention la plus réfléchie, qu'il m'en sera rendu le compte lo plus exact et que vous trouverez dans moi le plus grand empressement ii profiter de vos observations'. >

Ce ministre consulta plus souvent le bureau qui pendant quelque temps parut reprendre un peu d'influence. Mais en 1785, les affaires communiquées devinrent plus rares et les commissaires si inexacts que plusieurs séances furent levées parce qu'ils n'étaient pas en nombre.

Pendant la réunion des notables, en 1787, le bureau suspendit ses séances. Reprises le 3 avril elles cessèrent de nouveau à partir du M mai '.

Loménie de Briennc, chef du conseil royal des fi-

378 l'admimistration du COmiERCE

nances et premier ministre, tmta on dernier effort pour relever l'admiDistration du commerce.

Âa mois de juin 1787, les intendants du commerce placés sous les ordres du contrôleur général furent supprimés à Texception d'un seul, Tolozan, qui resta chargé de tous les détails de l'administration \ Un édit du 5 du même mois réunit le conseil royal du commerce au conseil des finances. Le bureau fut provisoirement suspendu. Une lettre du ministre du 12 juillet 1787 invita les commissaires à former un comité pour donner leur avis sur les affaires restées en souffrance^. Les députés n'assistèrent pas à ces assemblées.

Un règlement du 2 janvier 1788 mit fin à ce pro* visoire en déterminant la composition et les fonctions du bureau du commerce.

Dans le préambule, Fauteur de l'arrêt critique les organisations antérieures. Il a recherché, dit-il, € les motifs qui ont toujours rendus inutiles les moyens successivement employés pour le plus grand avantage du commerce. » « Il a reconnu que leur inefficacité provenait de ce que la nature des affaires qui devaient être suivies dans les conseils et les bureaux du commerce n'avait pas été assez exactement précisée; de ce que le nombre des commissaires qui y avaient séance s'était toujours accru, même dans les temps où les affaires étaient le plus négligées ; de ce que

< Tolozan, maître des requêtes depuis 1765, ayait obtenu une commission d*in tendant du commerce en janvier 1777. «M. de Tolozan, dit l'abbé Georgel, avait une réputation de probité qui inspirait une confiance générale; son caractère était doux et prévenant dans la société, mais devenait inflexible quand il fallait combattre l'injustice. » Mémoires j I, p. 533.

2 Archives nat., F*\ lOG. — Comité du 19 juillet 17b7.

AU XVIir SIECLE. J79

les différents départemeots relatifs au commerce étaient mal divisés entre les commissaires, de la confusion qui s'était introduite dans ces départements, de la diminution successive des assemblées du bureau et du conseil royal de commerce; enfin de ce que les affaires générales étaient suivies dans différents départements et y étaient réglées d'après les les vues particulières à chacun de ces départements'. »

L'article premier de l'arrêt réservait au conseil royal des finances et du commerce, l'examen des traités de commerce ainsi que les questions relatives au commerce maritime, au commerce de l'Inde, des colonies, du Levant, de l'Ati-iqnc et du Nord; il lui attribuait aussi celles qui concernaient les pÊches et leur amélioration; l'établissement des canaux; les plans déjà formés pour substituer, aux tarifs des droits qui se percevaient dans le royaume, un tarif unique * ; la rédaction des lois nouvelles ou ta réforme des anciennes lois sur le commerce et généralement toutes les dispositions de grande administration. Pour s'occuper de ces objets, le bureau du commerce devait attendre une invitation spéciale. Le nouveau rè ■clément n'enlevait donc au bureau aucune de ses attributions, car it y avait , longtemps qu'il n'examinait pas la plupart de ces

I ' Àrehiui nat.. F>\ 107 et t(t8.

I * L'élude de cette questian avait été comnieDcct! parColbert. En 1704, elle fut rappelée par le« députê.i da commerce qui en eiKnalùreat les «TaDtages (lêance du Conseil île commerce du 30 Janvier 1704. — Archivet nal., F'^, 51). L'examen en fut repria k dirTérentes époques, •urtout CD 17G0. Trudaimc s'en occupa pcndaut sept ans; il dressa D projet qui forma la buse U'uqc [iraposiliun soumise aux cotablee n 1787.

questions, tandis que les antres ne lui avaient jamais été soumises.

L'action du bureau était bornée au détail du commerce intérieur et des manufactures; elle était mieux définie et surtout mieux centralisée. Le bureau n'était toujours qu'une commission consultative placée sous Tautorité du ministre des finances, mais le règlement lui attribuait le droit de correspondre directement avec les intendants des provinces, avec les chambres de commerce, avec les assemblées provinciales et même avec les consuls pour recueillir tous les éclaircissements nécessaires.

Des deux intendants conservés, Tun dépendait du contrôleur général pour le commerce intérieur, Tautre du ministre de la marine pour le commerce extérieur ; ils étaient subordonnés au bureau qui centralisa la correspondance et Tinstruction de tontes les affaires. Les intendants n'eurent plus que les fonctions de rapporteurs et de secrétaires. Ils cessèrent d'avoir sous leurs ordres les inspecteurs généraux des manufactures. Ceux-ci, placés sous l'autorité immédiate du ministre, virent leur rôle singulièrement agrandi par l'arrêt du conseil du 16 février 1788 \

Il n'est pas nécessaire de rechercher la portée de cette organisation nouvelle qui n'eut que quelques mois de durée.

Le 25 février 1788, l'archevêque de Sens, principal ministre des finances convoqua à Versai Iles les personnes désignées pour faire partie du bureau

« Àrehivet nat., F»', 107.

du commerce'. C'étaient Bertïer de Sauvigny, devenu le plus ancien des commissaires et par conséquent le président du Itureau depuis le commencement de l'année 1787 " ; d'Orniesson et de Villedeuil, tous deux conseillers d'État, membres du conseil royal des finances et du commerce, à ce litre membres de droit du bureau; lïoutin, de Montyon, de Coltc, conseillers d'État, commissaires du conseil pour les affaires du commerce; Lambert, contrôleur général dos finances; le comte de Montmorin, ministre des affaires étrangères ; le comte de la Luzerne, ministre de la marine; Thiroux de Crosne, lieutenant général de police; Bertier, intendant de la généralité de Paris; de Tolozan, intendant du commerce intérieur ; de la Porte, intendant du commerce maritime; Valdec de Lessart et Raillard de Grandville, maîtres des requêtes, qui remplissaient les fonctions d'adjoints aux intendants du commerce*. Ou avait aussi convoque les personnes qui avaient séance au bureau avec voix consultative seulement : les députés des villes de commerce, deux fermiers généraux, deux régisseurs généraux, les inspecteurs généraux du commerce et des luanufacttires*.

' La composition du bureau du commerce avait été fixée par le rèffleDieot du '! février I7SB. Les arrêta du conaeil <tu 11 et du 1G février dwignrreDt lea peitonneB qui devaient «a faire partie.

' Va arr^tducoiiBeildu ïCjanvierl74âaQomniécommiuairet<umamérair« au bureau du commerce Bertier de Sauvigny, mattre des i-equêles depuis 1733, alors intendant de la généralité de Paris U était dereau commissaire titulaire en 17M) «t conseiller d'Ùlot en 1757. Il a cessé de siépier le 10 juillet ITSS et il est mort peu de tempe après,

' Les miiiistreB, le tieutenaut général de police, l'intendant de la eé-

néralitédeParisD'avaientséanceet voixdèlibéra tive que pour les BiTairca

(le leurs départements. Il en était de mûcne des intenduta des généralités

itorst^n'ilE tairaient un séjour à Paris. — Règlement du i Tuvrier lTs8,

iTehi*w.nal.. F'*, 107.

382 L^DMINISTRATION DU COMMERCE

L'archevêque de Sens présida cette première assemblée du bureau du commeirce réorganisé. Dans le discours d'ouverture , il promit de seconder les efiforts des commissaires et il fit appel à leur dévouement. II indiqua son dessein de tirer cette commission de la langueur où ses prédécesseurs l'avaient laissée tomber. Il lui demanda des avis sur de nombreuses questions d'intérêt général, sur les effets du traité de commerce avec l'Angleterre et sur les moyens de secourir les industries qui en avaient éprouvé le plus de dommage, sur l'établissement d'un tarif de douanes unique, sur le transit et sur les entrepôts.

Les séances du bureau devinrent plus nombreuses. Il n'y en avait eu que quatorze en 1786 et dix-huit en 1787; il y en eut quarante-deux du 25 février an 31 décembre 1788. L'une de ces séances, tenue le 21 juillet fut encore présidée par le ministre \

Un mois plus tard, l'archevêque de Sens était remplacé par Necker. D'autres préoccupations assiégeaient le gouvernement. Le bureau du commerce livré à lui-même retombait bientôt dans l'inertie. Les événements se précipitaient et partout l'autorité de l'administration allait en s'aflfaiblissant de plus en plus.

Après une suspension d'un mois, du 23 octobre au 17 novembre 1788, pendant la seconde assemblée des notables, les séances du bureau du commerce furent reprises sous la présidence de Boutin ^ .

« Arc/awsna(.,F«2, 107.

^ Boulin, maître des requêtes en 1749, était conseiller d*£tat depuis 17G6. U avait fait partie du bureau du commerce en (pialité d^intcndaut

,\u Win" sitcLE. .ifta

Le bareau se réanit encore assez régulièrement du mois de janvier au mois d'avril 1789, mais le nombre d'affaires qu'il fut chargé d'examiner se restreignit : c'étaient pour la plupart des demandes de secours, de privilèges, d'encouragemeots et de pensions. Quelques-unes de ces affaires concernaient encore les règlements. Les délibérations ne pouvaient aboutir qa'à des ajournements a à cause de la fermentation des esprits ' ►, comme le constatent les procèsverbaux.

Le rôle du bureau du commerce était terminé. II n'avait plus qu'une existence nominale. Le conseil royal des finances et du commerce n'existait plus.

Le bureau suspendit ses séances le 26 juillet 1789 et ne les reprit que le 3 septembre de la même année. Il en tenait une par mois à peu près. Ses délibérations accusèrent son impuissance. Les membres du bureau et les députés furent très peu assidus.

En 1791, il se tint une séance le 27 février et cette séance fut la dernière. Les membres présents étaient : Boutin, de Fargès, de Cotte, conseillers d'État; de Tolozan, intendant du commerce intérieur et son adjoint le maître des requêtes de Grandville; Clicquot, inspecteur général du commerce et des manufactures; du BergitT, Tournaclion et Rousseau, députés du commerce^.

De Tolozan lit le rapport de cinq affaires; la dernière était une requête en cassation d'un arrût du Parlement de Bordeaux du 2! août 1789.

des fluaoces (le ITCSàjuio 1777. 11 ï était rentré, en qualilé de l'oimiiiajre, depuis le !a férricr 1788.

• AtthiM*nat., F'^. tOT, ï Ânhivfi nat , ¥>', 107.

3S1 L^nvcnsrftATiosf m coxheece âo XYuf siècle.

Une note d* Abeille, le secrétaire da barean, nous apprend qa^il y eol encore, sans joor fixe, quelques assemblées partielles dont il ne fîit pas dressé de procès-verbal.

La loi da 16 octobre 1791 supprima définitivement le bureau du commerce, conformânent au décret de TAssemblée constituante du 27 septembre précédent qui ordonnait, en même temps, la suppression des diambres de commerce, de Tinspection des manufiaictares, du bureau de la balance du commerce, en un mot de tout ce qui avait constitué Fadministration du commerce au xvm* siècle.