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+ Le traité du 19 août 1911 n’ayant pas été ratifié à temps pour pouvoir entrer en vigueur le 1€r janvier 1912, une note du ministre du Commerce et de l’Industrie prorogea l'accord provisoire jusqu’au 127 mars 1912 : « À moins que la convention de commerce et de navigation ne soit mise en vigueur avant la dite date du 1°* mars (1). » Il fut donc admis que, pendant la période transitoire du 1e" septembre 1911 au 1er mars 1912, la convention serait appliquée avant d’être ratifiée et par anticipation. Le Gouvernement, pendant toute cette période, rendait donc exécutoire une convention non approuvée par le Parlement, sous réserve cependant, il est vrai, de l’approbation ultérieure.

Il semble bien qu'aux termes de l’article 8 de la loi constitutionnelle, le Gouvernement obligé de soumettre le traité aux Chambres avant son application, n’ait pas pu, légalement, le rendre applicable ainsi par anticipation; cependant, l’autre solution ne peut-elle être admise? Il nous semble qu'en droit strict, la première interprétation soit seule bonne ; un droit existe ou n'existe pas, et le procédé des mesures transitoires s’il se justifie en fait, est difficilement acceptable en droit. Cependant, l’article 8 en cette matière peut, peut-être, sinon justifier ces mesures, du moins permettre d'en discuter. Cet article dispose, en effet, que les «traités, etc.., ne sont définitifs qu'après avoir été votés par les deux Chambres ». Quoique l'esprit du texte ne puisse être mis en doute, le manque de précision des termes « ne sont définitifs », manque de précision que nous avons déjà signalé, pourrait peut-être permettre de dire que, dans le cas actuel, l’arrangement étant purement provisoire, c’est-à-dire disparaissant à toute époque quand le Parlement sera appelé à statuer, cet arrangement n’était pas en contradiction avec l’article 8, et que le Gouvernement pouvait ainsi statuer à titre « non définitif » sans violer la loi constitutionnelle, Mais il nous semble que ce raisonnement ne

(3) J. O. du 31 décembre 1911, p. 10736. La convention était en attente, le Parlement étant en vacances au moment de la conclusion de l’accord du 19 août 1911.

saurait être admis comme raisonnement sérieux et de bonne

foi.. Nous avons vu, en effet, que seulement quand la ratification est acquise, le traité existe ; auparavant, sans le vote du Parlement autorisant la signature de l’acte diplomatique par le Chef du pouvoir exécutif, nous n’avons affaire qu'à un « projet » de traité, donc un acte qui n’a aucune valeur et aucune existence juridique. Un acte semblable ne saurait même provisoirement entrer en application.

À la vérité, une autre raison justifiait la procédure employée ici. À côté des conceptions théoriques, en effet, la pratique apparaît qui, quelquefois, oblige à modifier la théorie quand un intérêt agit trop puissamment en faveur de cette modification. La nécessité, en effet, excusait dans le cas qui nous occupe le Gouvernement. La dénonciation du 4 août 1911 mettait le commerce français dans une situation défavorable à laquelle il fallait remédier d'urgence pendant les vacances parlementaires ; le Gouvernement, en consentant un accord provisoire, évitait le danger immédiat sans engager irrévocablement l’avenir, donc il remplissait son rôle et suppléait à l’absence du pouvoir qualifié pour prendre la décision définitive.

$ 2. — La prorogation de plusieurs traités peut être accordée par une seule loi, sans même que la loi énumère les traités qu'elle autorise à proroger. — Dans beaucoup de cas, le Parlement, au lieu de s’astreindre par une loi à proroger chacune des conventions venant à expiration, admit que, par une seule loi, il pourrait autoriser le Gouvernement à proroger plusieurs traités. Cette procédure, à laquelle on ne saurait rien reprocher au point de vue constitutionnel, permet au Parlement de se débarrasser du soin d’avoir à statuer sans cessesur lesmêmes problèmes. De semblables lois furent surtout votées pendant les périodes où de nombreux traités venaient à expiration, le Parlement, quelque temps avant, donnait tout pouvoir au Gouvernement qui agissait en vertude cette loi générale. Nombreuses furent les lois édictées dans ce but (1).

(1) Cf. Tableau des lois autorisant les prorogations de plusieurs conventions et liste des conventions ainsi admises’ à être prorogées.

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Examen de la loi du 29 décembre 1881 autorisant la prorogation des traités ou conventions arrivant à échéance le 1er février 1892 (1). — Le but de cette loi était d'autoriser le Gouvernement à proroger les traités ou conventions conclus avec la Belgique, l'Espagne, les Pays-Bas, le Portugal, la Suède et Norvège, et la Suisse. Mais à côté de cette autorisation, le Gouvernement demandait également à la loi de fixer le régime douanier qui pourrait être appliqué le 1er février 1892 à l’entrée en France, aux produits des pays qui bénéficiaient alors du tarif conventionnel. Cette deuxième disposition, que nous n’examinerons pas, maintenant, entre dans la grande question de la loi du 11 janvier 1892 et du système des deux tarifs. Nous l’examinerons donc en détail à ce deuxième point de vue en étudiant la loi du 11 janvier 1892.

A la Chambre, M. François Deloncle qualifiait la loi de prorogation « d’inconstitutionnelle », car elle obligeait l'exécutif à une prorogation provisoire et précaire des conventions commerciales, alors, disait-il, que les négociations qui vont s’ouvrir, démontreront peut-être la nécessité d’une prorogation à terme fixe et définitive, ou même d’une modification de ces - conventions. Il semblait donc à M. François Deloncle que la liberté de négociation qui appartient d'une manière absolue à l'exécutif, Lui était dans une certaine mesure retirée par cette loi. Le Gouvernement, suivant M. Deloncle, ne pouvait se présenter devant les puissances étrangères ainsi limité par la Chambre à la seule autorisation de proroger, il lui aurait fallu toute la liberté qu'a généralement et, tout au moins, que doit avoir un négociateur. Que le Gouvernement ait accepté de se lier les mains, ceci est inadmissible, car le Gouvernement n'a pas le droit d'abandonner ses prérogatives constitutionnelles, il a, au contraire, le devoir de les défendre. Quant au Parlement, il ne peut pas voter des arrangements internationaux qui n’ont pas été négociés régulièrement, il ne peut pas faire la convention en faisant le tarif et supprimer ainsi le négociateur, c’est-à-dire l'exécutif.

(1) DuvERGIER. — Recueil des lois et détrets, 1892, p. 166.

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Nous ne saurions trop approuver ces idées que nous verrons apparaître avec une bien plus grande intensité au moment de

la on du 22 mai 1891, à propos du système des deux tarifs.

$ 3. — Cas d’une loi réglant par anticipation les rapports commerciaux entre la France et un pays étranger. Loi du 30 janvier 1893. — La loi du 30 janvier 1893 autorisait le Gouvernement, sous condition de réciprocité, à accorder à la Roumanie le traitément de la nation la plus favorisée ; la convention du 28 février 1893 (1), conformément aux termes de la loi, accordait ces prérogatives à la Roumanie. La procédure normale en cette matière aurait dû consister, d’abord dans la création de la convention et ensuite l’approbation de cette convention eût été accordée par une loi. On procéda tout différemment. Le Parlement, au lieu de lier l’exécutif par une loi, eût même pu manifester son désir de voir conclure un traité avec la Roumanie, traité qu'il aurait ensuite approuvé par une véritable loi d'autorisation. Mais, au contraire, du fait que le Parlement avait d’abord indiqué dans quelles conditions un accord pourrait intervenir, n’y avait-il pas une - Jimitation abusive des droits de l’autre pouvoir? La question qui se pose ici est la même que celle qui naît à propos du tarif minimum : Le Parlement doit-il indiquer les États auxquels il veut concéder le tarif, et faute de cette indication, le Gouvernement ne peut le faire, ou bien, au contraire, le Gouvernement peut-il agir seul, sauf approbation ultérieure des Chambres ?

La question nous semble devoir être tranchée en accordant un droit complet et la liberté absolue au Gouvernement en matière de négociation. Ces idées sont conformes au principe même de toute négociation (2). La loi du 30 janvier 1893 limitait donc strictement les pouvoirs de l'exécutif, elle autorisait limitativement quelques concessions, et le Gouverne-

(1) DE CLERCQ. — Op. cit., t. XIX, p. 558.

(2) Cf. EsmeiN. — Éléments de droit constitutionnel français et comparé, 6e édit., p. 756.