HISTORIQUE DE LA RÉFORME DE

Avant la réforme réalisée par la loi du 11 janvier 1892, le système douanier de la France reposait essentiellement et fondamentalement sur deux tarifs : l’un appelé le tarif général, l’autre qualifié de tarif conventionnel. Le tarif général était le tarif de droit commun, pourrait-on dire, le tarif appliqué indistinctement à tous les États, quels qu'ils fussent, quelles que fussent également les relations entre la France et ces pays. Ce tarif était voté par le Parlement et constituait la loi des douanes. Mais, à côté de ce tarif général, il en existait un autre, dit tarif conventionnel. Ce nouveau tarif tirait son nom de ce fait qu'il était concédé aux seuls États qui se liaient à la France par une « convention », c’est-à-dire par un traité ou contrat entre deux nations indépendantes et souveraines.

Tandis que le tarif général était l’œuvre du Parlement, le tarif conventionnel était, au contraire, l’œuvre exclusive du

Gouvernement qui négociait et mettait sur pied la convention, avec la seule obligation qui lui était imposée par la Constitution, de soumettre au vote d’autorisation du Parlement le projet de traité ainsi édifié. L'ensemble des droits consentis ainsi par le Gouvernement avec les différents pays, constituait le tarif dit « conventionnel ».

Cette méthode, qui satisfaisait pleinement aux principes posés par l’article 8 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, ne présentait-elle pas quelques inconvénients par ailleurs ? Il semble bien que si. Ce système présentait, en eflet, le grave désavantage de ne donner aux négociateurs de nos traités de commerce que des armes fragiles. Certes, ils avaient bien comme base les tarifs insérés dans la loi des douanes, mais comme ces tarifs étaient très élevés, kes négociateurs étaient obligatoirement amenés à faire des concessions importantes et, de concessions en concessions, ils pouvaient aller très loin, et consentir des droits défavorables à l’industrie et au commerce français, sans pouvoir s'arrêter à des limites permises ou obligatoires. Le Gouvernement manquait donc d’une base suffisamment solide pour imposer aux négociateurs étrangers une barrière au delà de laquelle ïil ne consentirait aucune autre concession supplémentaire.

La réforme de 1892 eut pour principal but de remédier à cet inconvénient. Il fallait, disait-on, limiter les concessions que le Gouvernement pourrait faire, il fallait que les négociateurs puissent dire : « Il nous est impossible d’aller plus loin, nous ne pouvons rien accorder au delà de la limite qui nous est imposée. » Le tarif minimum constituait justement cette limite inférieure que le Gouvernement pouvait invoquer et derrière laquelle il pouvait se retrancher pour refuser toute nouvelle concession.

Le système de 1892 est constitué essentiellement par deux tarifs votés l’un et l’autre par les Chambres :-le tarif maximum correspond exactement à l’ancien tarif général, on l’a cependant modifié, diminué, et il est devenu le tarif de droit commun applicable à tous les États qui ne nous accordent pas

certains avantages : c’est le tarif normal. À côté de ce tarif normal, le tarif minimum se présente comme une faveur, accordé seulement dans certains cas. Ce tarif, disait-on, sera

réservé aux nations qui feront bénéficier la France d'avantages identiques à ceux que la France leur accordera.

Au sujet du tarif maximum, aucune difficulté ne peut naître du fait de son application ; quant au tarif minimum, une question fondamentale se posa, ce fut celle de savoir comment nous accorderions ce tarif. Nous pouvions, en effet,

accorder le bénéfice de cette faveur de deux manières très différentes : en premier lieu, en faisant participer une puissance -à l’avantage de notre tarif de faveur, nous pouvions décider que nous lui garantissions l’application de notre tarif le plus

bas, nous lui disions que, dans tous les cas, nous la .ferions profiter du tarif le plus avantageux, mais en nous réservant

le droit de modifier les droits de ce tarif en les aggravant.

Ces droits, en effet, quoique augmentés, étaient cependant toujours nos droits les moins élevés et nous ne nous étions engagés en contractant qu’à faire bénéficier notre co-contractant de notre tarif le plus réduit. Cette méthode avait le gros avantage de laisser la France constamment maîtresse de ses tarifs et de lui permettre sans inconvénient d'élever ses droits

si besoin était.

Mais cette méthode, pour favorable qu’elle puisse être à la

France, présentait cependant des inconvénients pour la puis-

sance qui contractait avec nous ; aussi, nous disposions d’une deuxième méthode. Dans celle-ci, nous accordions notre tarif

minimum, cette fois en l’incorporant dans la convention ;

dans ce cas, pendant toute la durée du traité ainsi consenti, les droits du tarif incorporés dans son texte étaient immuables. Le Parlement ne disposait plus du tout de la maîtrise de son tarif, du moins en ce qui concerne les pays qui avaient traité avec nous sur ces bases,

L'année 1892 marque une date importante dans l’histoire des douanes en France. Jusqu'à cette date, et depuis fort

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longtemps, les relations commerciales entre les différents pays étaient réglées par des traités de commerce. Depuis 1860, en France, nous étions restés étroitement attachés aux traités de longue durée (dix ans généralement). En 1890, l'hostilité qui se manifestait depuis plusieurs années déjà, contre les traités de commerce se montra ouvertement ; une réaction sérieuse se produisit contre la pratique des traités, réaction qui se concrétisa dans le tarif général du 20 octobre 1890 présenté par M. Jules Roche, alors ministre du Commerce.

Le nouveau projet est représenté par le tarif minimum ; M. Méline fut chargé par la Commission des douanes de la Chambre du rapport sur la nouvelle loi. Ce rapport fut présenté le 3 mars 1891 (1). Le tarif unique ne fut pas adopté, il présentait de graves inconvénients : il aurait dû, en premier lieu, être beaucoup trop élevé étant applicable aux pays qui nous imposaient des droits prohibitifs ; cette élévation aurait gravement compromis notre exportation, le tarif unique nous faisant perdre les concessions que nous pouvions espérer ou que nous avions obtenues des autres pays. Il fallait donc que nous puissions, d’une part, traiter sévêrement nos adversaires au point de vue économique et, d’autre part, que nous puissions également faire des avantages à ceux qui nous accordaient certaines-faveurs. La Commission devant ces difficultés se rallia au système du double tarif. M. Méline se déclarait partisan de ce système au nom de la Commission. Nous avons indiqué plus haut que le tarif minimum peut être accordé de deux façons parfaitement distinctes : la première manière, disait M. Méline, nous laisse maîtres de nos tarifs : «Le résultat de la convention, disait-il, ne diffère pas sensiblement de la loi. » La deuxième manière, au contraire, doit être abandonnée : « Placés entre ces deux systèmes, disait plus loin M. Méline, votre Commission a décidé à une très grande majorité que si le premier était acceptable (tarif non incorporé dans le traité), le second devait être désormais abandonné » (p. 7). Mais, en

(1) Chambre (Annexe), 1891, N° 1257, p. 2 et suiv.

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exprimant ce conseil, cet avis, la Commission bien entendu déclarait, par l’organe de son rapporteur, ne vouloir en aucune façon porter atteinte aux prérogatives du Gouvernement, prérogatives qu’il tient de la Constitution, et qui lui permettent de faire les traités sous sa responsabilité, sauf à les soumettre ensuite à l’approbation des Chambres.

Quant à cette liberté de tarif que demandait ainsi la France, le rapporteur faisait remarquer que les autres grands pays la possédaient : les grandes nations de l’Europe, disait-il, ont renoncé aux traités de commerce ; pourquoi donc la France ne voudrait-elle pas acquérir et conserver ensuite une semblable indépendance? Les partisans des traités de commerce eux-mêmes, expliquait le rapport, ont compris la nécessité de ne plus se lier que pour une courte durée, cinq ans; ou même moins, avec faculté de prorogation. M. Méline, lui, était complètement hostile aux traités de commerce.

Quant à la condition de réussite du système des deux tarifs, elle exigeait que : 1° Il y eut un écart suffisant entre notre tarif maximum ou général et notre tarif minimum, de façon à ce que les États étrangers aient grand intérêt à solliciter de nous l’octroi de ce tarif qui leur donnerait en France une situation privilégiée ; 29 [1 faut également, disait le rapporteur, que les deux tarifs s'appliquent au plus grand nombre d'articles possible. Il résulte du rapport de M. Méline que les traités de commerce étaient considérés comme exceptionnellement dangereux, on voulait donc réagir contre la méthode employée précédemment ; mais cette hostilité pouvait-on prétendre la faire partager au Gouvernement? pouvait-on lui interdire la négociation et le contraindre à ne plus traiter, mais simplement à accorder à une nation, moyennant des avantages correspondants de la part de celle-ci, le tarif minimum variable suivant les décisions du Parlement et indépendant des négociateurs? Telle est une première et fondamentale question. Une autre surgit immédiatement et non moins capitale : étant donné que le tarif minimum constitue

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le maximum de sacrifices qui puisse être consenti à un État, le fait de créer cette barrière empêche-t-il le Gouvernement de négocier au-dessous de ce tarif? Enfin, le fait de limiter ainsi par deux barrières les concessions à faire, n'est-il pas contraire aux prérogatives constitutionnelles et essentielles du Gouvernement?