LE TARIF MINIMUM ET LE DROIT CONSTITUTIONNEL

Nous avons indiqué précédemment que la loi constitutionnelle française du 16 juillet 1875 donne, par son article 8, le droit absolu au Gouvernement, c’est-à-dire au pouvoir exécutif, de négocier et de ratifier les traités. Que le Parlement intervienne, après la négociation, pour autoriser la ratification donnée par le Chef du pouvoir exécutif, c’est une prérogative absolue des Chambres, mais la conduite et la conclusion des négociations n’en sont pas moins l’œuvre exclusive et libre des négociateurs, agents du Gouvernement ou membres de ce Gouvernement. Indépendance absolue et pleins pouvoirs, sont donc les droits constitutionnels et constitutifs du pouvoir qui négocie.

Cependant, le régime parlementaire, basé sur le principe de la souveraineté nationale devait permettre logiquement aux représentants de la nation de faire entendre leurs voix : tel est le but du vote d'autorisation. Ces différents droits dégagés, il convenait également de leur permettre de jouer sans heurts. Le Gouvernement négociant devait, en un mot, avoir des. directives provenant des Chambres, et agir de façon à ne pas, sous couleur d'indépendance, sacrifier les intérêts de certaines branches d’activité du pays. Les Chambres devaient également laisser toute la latitude et toute la liberté voulue aux négociateurs.

Dans le système qui avait précédé le tarif de 1892, les directives que donnait le Parlement étaient inscrites dans le tarif général des douanes et résultaient des discussions, auxquelles ce tarif avait donné lieu devant les Chambres. Le Gouvernement, ainsi que nous l’avons vu, créait ensuite un

nouveau tarif qu’il insérait dans les traités, conformément aux idées maîtresses, exposées dans le tarif douanier ; nouveau tarif qu'il faisait d’ailleurs sanctionner explicitement par le Parlement avec chaque traité.

En 1892, le système fut abandonné, nous l'avons vu, et remplacé par le système dit du « double tarif », dont nous avons indiqué plus haut très succinctement le fonctionnement. Une question exceptionnellement importante se posait dès lors au point de vue constitutionnel : il s’agissait de savoir si le droit du Gouvernement était respecté par le nouveau système? Question de tout premier plan, puisque les principes constitutionnels mêmes étaient en jeu.

Pour répondre à cette question, il nous semble qu’une distinction s'impose ; et d’abord, il convient de remarquer qu'aucune difficulté ne saurait naître du fait du tarif maximum celui-ci correspondant presque exactement avec l’ancien tarif général. Il nous suffira donc d'examiner le tarif minimum, seul en cause ici. Nous avons indiqué que ce tarif constituait une barrière, une limite au-dessous de laquelle on ne pouvait descendre. Mais cette barrière pouvait être considérée de deux façons biens distinctes : 1° La barrière est rigide, inflexible ; 29 La barrière est,.au contraire, susceptible, dans certains cas, d’être déplacée ; on peut dans certaines circonstances à déterminer par la pratique, modifier ce tarif minimum. Et cette modification, il faut admettre que le Gouvernement a le droit de la faire, car le Parlement, lui, est hors de cause : ayant créé le tarif minimum par une loi, une autre loi peut le modifier ou même le faire disparaître.

Examinons la première hypothèse : le tarif minimum de la loi de 1892 est inflexible, on ne saurait, sous aucun prétexte, le modifier, même sur un point. Cette conception est, quoique l’on ait pu dire, parfaitement conforme à l'esprit de la loi : en 1892, on a voulu indiquer au Gouvernement le « maximum de concessions » qu’il pouvait consentir. Le Parlement, après étude de la situation économique du pays, avait établi un tableau indiquant pour chacune de nos industries le maximum

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de concessions que le Gouvernement pouvait accorder aux États étrangers ; descendre au-dessous pour un seul article du tarif, eût été prendre des mesures défavorables à l’industrie ou aux produits visés. On peut même aller plus loin sans craindre d'interpréter faussement le tarif minimum. Un tarif semblable, en effet, constitue’ un tout : des concessions sur tel produit sont liées à des droits plus élevés sur tel autre. Il y a, dans l'élaboration d’une œuvre semblable, une question d'équilibre qui ne permet pas, pour la bonne harmonie de l’ensemble, de modifier un point quelconque de détail. Cette observation prend d’ailleurs une importance d'autant plus grande qu'il faut considérer que nous avons affaire à un tarif minimum, c’est-à-dire à un véritable tarif de sacrifice, que nous accorderons seulement moyennant un identique abandon de la part de l’autre pays contractant. Il nous semble que tel est bien l'esprit de la loi de 1892 ; telle doit donc être l’application du tarif minimum, il doit être une barrière inflexible.

Mais, dans l’hypothèse que nous venons ainsi d'envisager, que deviennent alors les droits du Gouvernement? En prenant ainsi le tarif inférieur comme la limite maxima des concessions

que l’on peut accorder, nous sommes amenés à conclure que

les droits constitutionnels du Gouvernement ont disparu. Ont-ils disparu totalement”? Il nous semble cependant que non, car entre les deux limites fixées par la loi des douanes, le Gouvernement pourra osciller ; mais ia limitation n'en est pas moins là et certaine, absolue. Si tous les droits d'appréciation ne disparaissent pas pour le Gouvernement, une grande partie tout au moins à disparu. La liberté absolue de négociation qui appartient au Gouvernement a sombré; une atteinte grave a été portée à la loi constitutionnelle, à la loi fondamentale. Cette hypothèse, inconstitutionnelle, doit être absolument et résolument rejetée.

Que penser maintenant de la deuxième hypothèse que nous avons signalée? La situation est ici diamétralement différente. Le tarif minimum, dans cette hypothèse, que nous serions tentés d'appeler hypothèse de conciliation, est ‘un tarif facul-

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tatif. Au lieu de constituer comme dans le cas précédent, une barrière inflexible, une limitation arbitraire et absolue aux droits du Gouvernement, il va maintenant devenir un tarif de base, un tarif de conseil. II n’en subsistera pas moins, mais il aura perdu de sa puissance, puisque le Gouvernement pourra, quand il le jugera nécessaire, traiter en dessous des chiffres qui lui sont indiqués dans ce tarif comme étant le «maximum de concessions » à accorder à un État étranger.

Certainement, au point de vue constitutionnel, l'hypothèse est admissible ; des droits positifs du Gouvernement, aucuns ne sont délibérément sacrifiés, quoique nous verrons plus loin qu'ils sont cependant sérieusement atténués ; mais que devient le tarif dans ce cas-là? Peut-on lui attribuer une valeur quelconque? Pourquoi done établir ainsi un tarif illusoire et inopérant puisqu'on pourra l’ignorer quand il gênera? Le tarif paraît ici inutile. M. Leroy-Beaulieu, appréciant le système des deux tarifs, pouvait donc dire qu’il existait à côté du tarif minimum «un tarif infra-minimum qui est généralement vague et entouré de voile pour servir d’appât ». (1) En réalité, le tarif conventionnel devait réapparaître : alors, pourquoi avoir ainsi créé un troisième tarif?

Est-ce à dire, cependant, que le tarif minimum était completement inutile dans cette hypothèse, qu'il était totalement inopérant? Il nous semblerait téméraire de l’affirmer. Pour facile qu’il soit à tourner, quoique non obligatoire, il n’en constituait pasmoinsune base pouvant servir au Gouvernement dans les négociations. Il devenait, pour les négociateurs, une arme que ceux-ci pouvaient employer contre leurs adversaires étrangers. Certainement, les Gouvernements pouvaient faire fi du tarif minimum, tout au moins ils pouvaient, dans leurs droits, ne pas en tenir compte quand la nécessité en apparaissait, mais ce tarif leur donnait tout de même de précieuses indications sur les désirs des Chambres, c’est-à-dire du pays. Pour grand et inviolable que soit le droit constitutionnel du

(1) PAUL LEROY-BEAULIEU. — Revue des Deux-Mondes, 1er février 1892, p. 590:

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Gouvernement, celui-ci ne devait cependant pas oublier que les désirs du Parlement étaient exprimés, et que tendre au maximum vers la satisfaction de ces désirs était pour lui, et la meilleure politique, et la manière la plus sûre de faire aboutir le traité projeté. Telle est, à notre avis, l'importance et l'utilité du tarif minimum, utilité qui nous semble indéniable, et qui permet de concilier dans une mesure acceptable les droits constitutionnels du Gouvernement et l'existence d’un tarif minimum non obligatoire.

Ces différents points étant posés, et en admettant l’existence de ce tarif minimum, il faut nous demander maintenant comment on pourra en faire bénéficier les pays étrangers? Par quelle procédure, en un mot, sera accordé le bénéfice du tarif nouveau? Au moment de la discussion du tarif de 1892, la question se posa tout naturellement. Il y fut répondu de différentes façons : les uns prétendaient qu'une loi était nécessaire ; d’autres soutenaient que le Gouvernement pourrait accorder le tarif réduit par simple décret. Enfin, une troisième solution consistait à permettre l'octroi du tarif de faveur par un traité de commerce.

Il faut examiner rapidement ces différentes hypothèses : en premier lieu, le tarif minimum peut être accordé par une loi. Il faudrait, au dire de ceux qui soutiennent cette méthode, une décision du Parlement pour accorder à un pays étranger le bénéfice de notre tarif de faveur. Le Parlement, par une loi, déciderait donc du régime commercial à établir entre la France et ce pays. Au premier aspect, on aperçoit ce que cette solution a d’inacceptable. Permettre au Parlement une semblable ingérance dans le domaine de l'exécutif, équivaudrait à lui permettre de négocier. Il interviendrait, en effet, luimême, et dicterait les conditions suivant lesquelles les échanges pourraient se fairé entre les deux pays, c’est lui qui aurait l'initiative du projet et qui déciderait seul du régime à appliquer.

Que sera donc devenu dans une semblable hypothèse le droit constitutionnel du Gouvernement? Il disparaît complè-

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tement ; le Gouvernement n’aura même pas le droit d'accorder à un pays le tarif minimum, il faudra une loi pour l’autoriser ; ainsi, l’exécutif aura simplement le droit de demander au Parlement le vote de cette loi. Une semblable procédure est inacceptable, car elle apporte une limitation arbitraire aux droits de l’un des pouvoirs.

Mais le tarif minimum peut également être accordé par décret ; c’est la deuxième hypothèse. Ici, le Gouvernement peut, de sa propre initiative, et par voie de décret, accorder le tarif minimum sans consulter les Chambres, Cette question a soulevé une.importante controverse constitutionnelle : il s’agit de la délégation faite par le pouvoir législatif au pouvoir exécutif. Il ne faut pas oublier, en effet, que le tarif minimum est œuvre législative. En permettant au Gouvernement de l'appliquer par simple décret, ie Parlement délègue ses pouvoirs à l'exécutif, en lui laissant le soin de décider, à qui il conviendra de concéder cette faveur, et ceci sans aucun contrôle ultérieur de sa part.

Cette délégation est-elle possible? M. Esmein la déclare totalement impossible : « Il me paraît certain, dit-il, que chez toutes les nations dont la Constitution, édictée au nom de la Souveraineté nationale, institue une ou plusieurs Assemblées législatives dont elle détermine les attributions, ces Assemblées ne peuvent jamais déléguer au pouvoir exécutif, même partiellement et momentanément, l'exercice du pouvoir législatif, pas plus d’ailleurs qu'elle ne pourrait lui déléguer les autres attributions constitutionnelles, par exemple : le droit de consentir périodiquement l'impôt, celui d'autoriser la déclaration de guerre ou d'approuver les traités (1). »

Cependant, le même auteur pense que, dans le cas qui nous occupe, il n’y a pas à proprement parler « délégation ». Il voit, dans l’autorisation donnée au Gouvernement, d'appliquer le tarif minimum par décret une loi «conditionnelle » : «La loi du 29 décembre 1891 lui a permis (au Gouvernement) de

(1) ESMEIN. — Revue polilique et parlementaire, août 1894, p. 200 et suiv.

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l'accorder de sa propre et seule autorité (le tarif minimum). La constitutionnalité de cette loi a fait doute. Ne contient-elle pas, en effet, une délégation au pouvoir exécutif d’une des attributions essentielles conférées aux Chambres par la Constitution? Certains l’admettent, mais déclarent cette délégation valable, parce qu’elle est limitée. Je crois plutôt que le législateur a rendu ici une loi dont l'application est en quelque sorte conditionnelle, il a laissé au pouvoir exécutif le soin de déterminer les conditions, nécessairement variables et contingentes, qui ouvriraient l'application du tariflégal minimum (1). » | Il nous semble, cependant, que dans cette appréciation des conditions qui autoriseraient l’application du tarif minimum, le Gouvernement a d’abord plein pouvoir, ce qui est légal, mais la décision qu’il va prendre aura de plus sa pleine valeur,

indépendamment de toute décision du Parlement. Or, si'la loi constitutionnelle donne au Gouvernement le droit absolu

de négocier, elle réserve expressément le vote d'autorisation du Parlement dans chaque cas. Ici, le Parlement abandonne ce droit de contrôle en autorisant par avance l'octroi du nouveau tarif « par décret » ; le décret n’a plus besoin de vote approbatif, on a conclu une convention déguisée. Le Gouvernement a apprécié seul, sans contrôle, les avantages corrélatifs en vertu desquels il a concédé le tarif de faveur ; or, il n’a pu acquérir ce nouveau pouvoir que du fait d’une délégation que le Parlement lui a donnée quand il l’a autorisé à accorder par simple décret le tarif minimum et à apprécier les cas dans lesquels il jugerait bon d’accorder ou, au contraire, de refuser -cette faveur. ;

Une autre interprétation serait la suivante : la loi de 1891 serait conditionnelle en ce sens que le Gouvernement pourrait négocier, conformément aux désirs du législateur, c’est-à-dire accorder le tarif minimum sans modification. Dans ce cas, la condition posée par la loi de 1891 étant réalisée, l'accord aurait toute sa valeur. Si, au contraire, le Gouvernement

(1) EsMEIN. — Éléments de droil constitutionnel français et comparé, 6° édit., p. 767.

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usant de son droit, modifiait le tarif, le nouveau régime ne serait valable qu'après sanction du Parlement, la condition n'étant cette fois pas réalisée. Et cependant, même dans ce cas, si d’un côté, du côté des concessions que nous accordons nous Français, le Parlement sait qu’on ne pourra aller au delà de certaines limites, sans lui demander une autorisation complémentaire, il n’en est pas moins vrai que le Gouvernement reste seul maître absolu d'apprécier sans contrôle la valeur des concessions de l’autre pays contractant. Cette appréciation est cependant la moitié de la convention. La loi constitutionnelle est-elle donc respectée? N'y a-t-il pas délégation dans ce cas également ?

Enfin, la troisième solution permet l'octroi du tarif minimum par la voie des traités.

Nous savons que la réforme de 1892 fut principalement dirigée contre les traités de commerce. Il fallait, avant tout, supprimer, ou tout au moins réduire cette manière de régler les relations commerciales. Comme il était impossible d'enlever au Gouvernement le droit de traiter, on essaya d’une autre méthode : on lui « déconseilla » de faire des traités, et on lui permit d'accorder par décret le tarif minimum qu'il aurait pu accorder par traité. Accorder le tarif minimum en vertu d’une loi, permettre au Gouvernement de l’accorder par un décret, cela réduisait singulièrement l'importance des traités de commerce. Nous avons indiqué que, selon nous, les deux solutions précédentes sont défectueuses, il faut maintenant que nous examinions la troisième hypothèse : le Gouvernement accorde le nouveau tarif en vertu d’un traité.

Comment donc le procédé peut-il être pratiquement réalisé? Il est possible, et d’ailleurs cette idée fut dégagée nettement dans le rapport de M. Méline et dans les discussions de la Chambre, il est possible, de procéder de deux façons bien différentes : en premier lieu, le Gouvernement peut, dans le traité qu'il conclut, garantir à la nation co-contractante

le bénéfice de notre tarif minimum, mais il peut également lui

accorder le tarif minimum actuel et l’insérer dans le traité.

Dans la première hypothèse, le Gouvernement garantit à l’autre nation le bénéfice de notre tarif minimum, mais il ne s'engage nullement à lui accorder le tarif en vigueur au moment de la conclusion de l’accord. Il lui dit simplement que, dans tous les cas, le tarif français le plus réduit lui sera accordé, mais ce tarif peut être aggravé en France sans que le co-contractant ait le droit de se plaindre : on lui accordé: toujours le tarif le plus réduit. L'avantage évident de ce procédé est de laisser constamment le Parlement maître de ses tarifs ; suivant les conditions économiques, en effet, nous verrons le tarif augmenter pour tel produit, diminuer pour tel autre, en somme, cela équivaut à traiter sur le pied de la nation la plus favorisée, mais avec cet avantage supplémentaire de ne jamais être lié vis-à-vis d’aucun État.

Cette solution, qui permet au Parlement d’être maître absolu en matière douanière, il faut l’envisager au point de vue du Gouvernement. Considérons d’abord le cas où le Gouvernement accorde le bénéfice du tarif minimum à son co-contractant, mais sans l’insérer dans le traité. En réalité, ici, nous ne sommes pas en présence d’un traité véritable, car toutes les transactions, tous les droits, sont régis par la loi ; ce sera elle qui, indirectement, fixera unilatéralement les conditions des échanges, le traité passé aura simplement eu pour but de faire consentir le Gouvernement étranger à accepter les décisions de nos législateurs ; le traité aura simplement permis à la loi de s’appliquer à une matière pour laquelle elle ne doit pas intervenir ; elle lui aura permis de régler des rapports internationaux. Quels que soient les avantages que la France puisse retirer d’un semblable système (si tant est qu'il y ait avantage), il nous semble cependant que l’application de ce procédé doit soulever quelques réserves.

Et d’abord, le droit du Gouvernement de négocier les traités a disparu. Le législateur devient souverain maître de toutes les relations commerciales internationales dans lesquelles la France est engagée; par une loi, il peut modifier tout le régime commercial du pays,et cela,il peut le faire aussi souvent

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qu'il lui plaît ; ainsi, les prérogatives du Gouvernement ont totalement sombrées. Certes, on lui dit bien qu'il a négocié le traité, mais, en réalité, on lui a laissé simplement l'illusion de cette négociation. La réalité appartient au Parlement, lui seul aggravant ou diminuant les droits effectifs. Qu'il soit souhaitable ou peu désirable que le Parlement soit maître incontesté de toutes les relations commerciales du pays, qu'il soit souhaitable que l’on diminue au maximum les droits du Gouvernement en cette matière, ceci est une question que nous . ne saurions envisager dans ce travail. Ce qui nous apparaît, c’est que la loi constitutionnelle est tournée, elle donne à l'exécutif un pouvoir propre, absolu, et le procédé que nous examinons a réduit ce droit à néant.

De plus, le tarif constamment modifiable au gré des Chambres est un tarif instable, en admettant même que les modifications soient lointaines et judicieuses, il n’en est pas moins vrai que rien ne garantit qu'il en sera toujours ainsi; la stabilité nécessaire au commerce est donc, ou peut être compromise. Enfin, quel est l’État étranger qui acceptera un semblable traité? Vraisemblablement celui qui, de son côte, appliquera à la France un tarif minimum modifiable à son gré ; ainsi, à toute variation dans notre tarif, il pourra. faire correspondre une variation dans le sien. N°’y a-t-il pas là un danger véritable et sérieux pour le commerce?

La deuxième hypothèse que nous avons à examiner est celle dans laquelle le négociateur inscrit dans le traité le tarif minimum en vigueur. Ici, la situation est toute différente. Au lieu de nous trouver en présence d’une loi réglant les rapports douaniers, nous avons un véritable traité liant les deux parties pour une période déterminée ayant un caractère obligatoire, indépendamment de la volonté unilatérale d’un des États contractants.

Si nous admettons que le Gouvernement est lié par le tarif minimum et ne peut aller au-dessous, la loi constitutionnelle est violée ; mais si, au contraire, le Gouvernement est maître absolu, si le tarif minimum ne le lie pas, s’il peut le modifier

comme il le désire, sauf à soumettre le traité au vote approbatif des Chambres, nous nous trouvons en présence d’un acte international parfaitement correct, puisqu'il satisfait pleinement aux règles constitutionnelles énoncées par l’article 8 de la loi du 16 juillet 1875. |

Que faut-il donc conclure de toutes ces considérations? De tous les procédés envisagés, le seul qui nous paraisse acceptable est le dernier. Il faut permettre au Gouvernement d'accorder le tarif minimum par un traité. L’accorder par une loi ou par un décret paraissent des procédés critiquables ; le seul qui satisfasse pleinement au droit constitutionnel est celui qui laisse également intactes toutes les prérogatives, et du Gouvernement, et du Parlement. Il faut, de plus, que nous nous trouvions en présence d’un traité véritable, c’est-à-dire d’un acte dans lequel les négociateurs auront eu toute liberté d'appréciation et de décision. Il nous apparaît donc, que pour que le droit constitutionnel du Gouvernement soit respecté, il faut, en premier lieu, admettre que le tarif minimum ne le lie pas : il faut que dans les négociations, si le Gouvernement est désireux de faire une concession plus grande que celle indiquée par le tarif, il puisse la faire. Une concession sur un point est généralement compensée par un avantage sur un autre point. Il faut laisser intact au pouvoir exécutif ce droit indispensable de traiter sous sa responsabilité entière. Qui dit responsabilité, doit également dire liberté, et réciproquement ; en accordant cette liberté au Gouvernement, le Parlement n’abandonne en rien son droit de contrôle, Enfin, le traité de commerce est une convention de compensation qui doit ménager le droit d'autrui. Sans concessions, aucun accord n’est possible. Il faut également que le droit de négocier les traités reste entier et effectif et qu'il n'y ait pas pour l’un des pouvoirs un simple droit de surface.

Comment donc concilier en fait, le droit du Gouvernement avec le tarif de 1892? Comment, dans la pratique, fut résolu le problème? Telle est la question que nous pouvoris nous poser maintenant.