AIRE * 0 PS

ces points du rapport, et déclarait que la Chambre voterait sur un texte de loi en repoussant formellement les termes du rapport qui le précédait.

La question constitutionnelle était donc très nettement posée devant la Chambre : une première réponse fut donnée par M. Ribot, ministre des Affaires étrangères. Il distinguait, dans les demandes de MM. Deloncle et Félix Faure, deux questions : le Gouvernement appliquera-t-il le tarif minimum en vertu d'une jioi ou en vertu d’une délégation générale donnée par le pouvoir législatif? (1) Il lui semblait qu’une délégation générale serait pius pratique, puisque le Gouvernement agissant, la Chambre contrôlerait ensuite.

Dans le premier cas, le Gouvernement ne pourrait appliquer de lui-même le tarif minimum à un État, il faudrait une loi autorisant, avant tout accord, le Gouvernement à accorder cette concession à cet État. |

Manifestement, ainsi que nous l’avons déjà indiqué, ce système est contraire à la Constitution qui donne tout pouvoir à l’exécutif pour négocier. Dans ce cas, c’est le Parlement lui-même qui négocie en donnant mandat au Gouvernement de faire ou ne pas faire.

Quant au deuxième procédé,.le Gouvernement reçoit délégation de décider, quand il doit accorder le tarif minimum, ensuite, les Chambres sanctionnent cet engagement explicitement ou implicitement, soit qu'elles votent à la suite de chaque engagement, soit qu'elles aient le droit de le mettre en discussion, quand il paraît contraire à l'opinion de la majorité. (Le procédé est donc ici tout différent du décret qui peut accorder le tarif minimum ; le décret, en effet, est valable indépendamment de l’autorisation des Chambres qui n’est plus demandée, le Gouvernement apprécie en vertu d’une autorisation générale.) M. Ribot pensait qu'il serait plus pratique que le Parlement donnât au Gouvernement une

(2) Dans les deux cas, d’ailleurs, le Gouvernement perdait toute liberté ayant à demander, avant d'agir, l’autorisation du Parlement, soit spéciale, soit générale.

délégation générale dont il contrôlerait d’ailleurs l'emploi jour par jour. Peut-il, dans ce cas, y avoir délégation? Non, affirmons-nous, car le Parlement ne peut pas déléguer à l'exécutif le droit de négocier qu'il n’a pas et qui appartient à ce dernier (1). La deuxième question est celle de savoir si le Gouvernement, en acceptant le tarif minimum n’abandonne pas les prérogatives qu'il tient de la Constitution. M. Ribot répondait que personne n’a soutenu et ne soutiendra que le tarif minimum puisse être en lui-même un obstacle à l'exercice des prérogatives du pouvoir exécutif et que ce tarif puisse emprisonner le Gouvernement dans des formules d’où il lui serait interdit de sortir. M. Méline, suivant lui, s'était expliqué à ce sujet, dans les termes les plus clairs. I disait : « Quant à moi, je déconseille au Gouvernement de faire des traités », mais il n’avait pas voulu, cependant, interdire au Gouvernement de négocier et de faire des traités, sauf, bien entendu, à les soumettre à la sanction des Chambres.

Ainsi donc, le premier point affirmé par le Ministre des Affaires étrangères, était que le Gouvernement a parfaitement le droit de conclure des traités de commerce s’il le désire. La loi de 1892 ne porte donc nullement atteinte au droit constitutionnel du Gouvernement de conclure des traités de commerce.

La liberté du Gouvernement en cette matière, avait déjà été mise en lumière plusieurs années auparavant dans la discussion du traité de commerce franco-italien du 3 novembre 1881. M. Méline demandait que le traité ne fût pas présenté seul au Parlement, il désirait les étudier « tous dans leur ensemble, dans leur rapport commun, dans leur connexité intime, de façon à faire sortir d’un vœu unique et réfléchi la constitution de ce que l’on appelle très justement le tarif

(1) La délégation s’éxpliquerait donc, tout au plus, si le Gouvernement recevait délégation de conclure des accords sans les soumettre à aucun contrôle, mais ici, le Parlement contrôle jour par jour. Il faudrait admettre, pour rendre possible cette hypothèse, que le contrôle du Parlement fût le pouvoir qui appartient à tout mandant de révoquer son mandataire à tout moment, mais non le droit de vérification que la loi constitutionnelle donne au Parlement. Nous nous trouvons à nouveau devant une procédure inconstitutionnelle.

conventionnel de la France » (1). Ces considérations tendaient donc à limiter le droit et la liberté du. Gouvernement, en lui imposant de soumettre aux Chambres, un groupe de traités au lieu de les soumettre au fur et à mesure de la conclusion des négociations. Il s'agissait également en l'occurence, de substituer au vote individuel du traité un vote différent, la Chambre n’adoptant un traité qu’en considération de certaines règles générales posées auparavant et constituant des directives ou tarif conventionnel. C'était un premier pas, un premier Jalon vers le système de 1892.

M. Maurice Rouvier, ministre du Commerce, soutenait que la demande de M. Méline soulevait une question de principe, une question constitutionnelle. Il fallait, suivant M. Méline, débattre toute la question des traités, il fallait créer aussi

, « une sorte de tarif autonome que la France accorderait aux nations qui voudraient bien lui donner, en retour, la clause de la nation la plus favorisée ». Cette doctrine, d’après M. Rouvier, créait fatalement une confusion entre les deux pouvoirs : législatif et exécutif. I rappelait que le Parlement « examine les traités, les ratifie ou les rejette », et il prétendait que la Chambre, aux termes de ia loi constitutionnelle, n'avait pas du tout à voter un tarif s'appliquant à tout le monde, mais que ses seules attributions consistaient à examiner l’un après l’autre tous les traités de commerce, et à les accepter ou les refuser. « Votre droit, disait-il, est absolu, si tel traité ne vous convient pas, vous pouvez le rejeter, si sur tel autre vous -avez des modifications à demander, le règlement de la Chambre prévoit dans quelle forme vous pouvez les réclamer mais chaque traité doit être apprécié séparément. C’est un acte fait par le pouvoir exécutif, dans la plénitude de son droit qui vous est soumis, et vous ne pouvez, sans empiètement, déclarer d'avance que vous allez joindre tous les traités de commerce pour qu'ils soient le sujet « d’une décision unique, d’où sortirait ce que j'appelais tout à l’heure un tarif autonome ». La

(1) J. O. du 10 décembre 1881, Chambre, p. 2204.

Chambre donna raison au Gouvernement ; le Parlement ne pouvait donc pas refuser de discuter un traité quand le Gouvernement le saisissait ; il ne pouvait retarder la discussion pour discuter plusieurs traités ensemble. De plus, suivant les conclusions du Gouvernement, il ne pouvait, de la discussion des traités, faire naître un tarif autonome qui aurait limite la liberté de négociation du Gouvernement. |

Cependant, en 1892, les idées de M. Méline devaient triompher avec le tarif minimum.

Poursuivant son examen, et considérant le tarif minimum en lui-même, M. Ribot indiquait qu’en faisant des traités sur un nombre d'articles limités, on pourrait renvoyer en bloc, pour tout le reste de la production industrielle et agricole, au tarif minimum élaboré par les Chambres. Et ainsi, on aurait concilié dans une certaine mesure le droit conventionnel du Gouvernement et l’usage que les Chambres voulaient faire de leur prérogative législative. On toucherait done, quand il le faudrait, au tarif minimum par des dérogations conventionnelles. Le Gouvernement ne se considérait pas du tout comme lié du fait de l'établissement d’un tarif minimum. M. Ribot réservait d’ailleurs, alors, toute la liberté du Gouvernement. « Je suis sûr que si mon excellent ami M. Méline était en ce moment à cette tribune dans la situation que j' occupe, il réserverait comme moi la liberté et les droits du Gouvernement. »

M. Peytral, cependant, demanda des précisions : le Gouvernement avait été appelé à s'expliquer au sein de la Commission des douanes sur le fonctionnement du tarif minimum et la façon dont il pourrait jouer dans les traités de commerce, et il avait nettement déclaré que, dans aucun cas, les taxes inscrites dans les traités de commerce ne pourraient descendre au-dessous des chiffres du tarif minimum. Aujourd’hui, le même Gouvernement affirme que ce tarif minimum sera une précieuse indication pour lui, «mais qu'il ne saurait s'engager à ne pas descendre au-dessous des chiffres indiqués au tarif minimum ». Il y a là une contradiction évidente, M. Peytral

estime qu'il y a, dans cette idée du Gouvernement, de descendre au-dessous du tarif minimum, quelque chose de contraire aux idées maîtresses qui ont présidé à l'élaboration de ce tarif, à savoir : 1° Faire que les arrangements futurs ne sacrifient jamais une industrie à une autre ou aux autres ; 20 Faire qu’il n’y ait plus d'erreur dont le résultat serait de sacrifier quelques industries. Suivant lui, le système du tarif minimum a la prétention d’être pondéré, donc de supprimer ces inconvénients, mais si ce tarif minimum n'est pas fire, tous les avantages disparaissent.

Ii est établi sur l’idée de compensation et d'équilibre, en le modifiant sur un point, cet équilibre est rompu irrémédiablement, suivant que le Gouvernement affirmera d’une facon très catégorique, qu'il n'entend pas être lié par le tarif minimum, et qu'il se réserve pleinement le droit, que lui donne la Constitution, de traiter au-dessous des chiffres de ce tarif, ou qu’au contraire, le Gouvernemert déclarera que, conformément à la doctrine de la majorité de la Commission des douanes, le tarif minimum le lie et qu’il n’a pas le droit de descendre au-dessous de ces taxes, « il est incontestable, disait M. Peytral, que nous prendrons des résolutions absolument différentes dans l’un et l’autre cas ».

Le Gouvernement était ainsi mis en demeure de prendre parti d’une façon nette et formelle. Ce fut le président du Conseil, M. de Freycinet, qui répondit : « Le Gouvernement a le droit de sauvegarder sa liberté et son indépendance, qui est de se mouvoir dans les limites de la Constitution. Nous sommes un Gouvernement parlementaire qui s'inspire -des sentiments des Chambres, il est bien certain que, quand vous aurez voté, concurremment avec nous, deux tarifs que nous entendons prendre pour base de nos rapports internationaux, il est évident, dis-je, que nous ne viendrons pas de gaieté de cœur, et avec l'intention de heurter vos sentiments, nous précipiter immédiatement du pouvoir en ouvrant une série de négociations qui seraient mort-nées.. Je dis, Messieurs, que le nouveau larif que vous allez voter sur la proposition méme

du Gouvernement sera la base de nos rapports internationaux ; si maintenant on veul que nous allions plus loin, que nous prenions l'engagement d'abandonner des prérogatives constitulionnelles, je répète que nous ne le ferons pas el que nous ne pouvons le faire. »

Cette déclaration du Gouvernement indiquait donc le plus clairement du monde que le tarif minimum n'élail pas considéré par lui comme le liant. Il constituait une simple base el rien de plus. Cependant, en pratique, qu’allait-il résulter de tout cela? M. Félix Faure trouvait la conclusion qui convenait au débat, en déclarant que si l’on affirmait au monde entier que le Gouvernement pouvait librement entrer en négociation avec les puissances étrangères, il n’en était pas moins vrai que la majorité du Parlement le prévenait que le résultat de ses négociations ne serait pas toujours sanctionné. Malgré, en effet, l'affirmation maintes fois répétée que les droits du Gouvernement restaient intacts, en fait, ii devait les abandonner, le Parlement lui imposant sa loi. Les sentiments de ce dernier se manifestèrent clairement à ce sujet, lors du débat relatif à la convention franco-suisse du 23 juillet 1892 : on reprocha au Gouvernement de faire ce « qu’il voulait » et on refusa de «sacrifier encore ce dernier tarif » (tarif minimum).

Le Parlement, malgré l'affirmation constamment répétée, de maintenir les droits du Gouvernement, avait donc bien l'intention de le lier. On sentait, cependant, tout ce qu'il y avait de fragile dans toutes ces déclarations, et devant l’impossibilité d’une solution certaine, les orateurs qui tenaient au respect de la loi constitutionnelle, essavaient par des affirmations répétées de donner plus de force à ce qu'ils croyaient être le Droit. « Le Gouvernement, disait M. Deloncle, pourra demain négocier à sa guise les traités de commerce qu’il jugera à propos de conclure, et il sera libre d’y incorporer les tarifs qu’il aura obtenus ou consentis au-dessous ou au-dessus du tarif minimum, sauf à soumettre ces traités à l’approbation du Parlement. » Le président lui-même, M. Charles Floquet, intervint dans le débat pour confirmer cette thèse :

il affirmait de nouveau les droits du Gouvernement qui devait conserver toutes ses armes : « C’est l’avis du Gouvernement, et quant à moi, comme président, je ne pourrais mettre aux voix une disposition qui porterait atteinte au droit constitutionnel de M. le Président de la République. Messieurs les Ministres ont expressément réservé ce droit, cela suffit. »

Quoique dans la séance du 22 mai, tous les arguments pour ou contre le maintien du droit absolu et constitutionnel du Gouvernement aient été longuement présentés, la discussion fut reprise dans la séance du 17 juillet 1891. Les opinions présentées le 22 mai, en effet, étaient de simples exposés d'idées, il eût été souhaitable qu’une règle absolue intervint. M. Deloncle essaya de faire modifier l’article 1er de la loi des douanes. Il présenta un amendement d’après lequel les mots : «Tarif minimum » seraient remplacés par : « Tarif réduit », tandis qu’il demandait la suppression du deuxième paragraphe de l’article 1er. Il rappela qu’à la Séance du 22 mai, la question fut posée au Gouvernement de déclarer s’il considérait le tarif minimum comme une simple « indication » pour lui, ou, au contraire, comme « une obligation »; or, des déclarations du Gouvernement, il résultait que le nouveau tarif n’était aucunement une obligation pour le Gouvernement ; dans ces conditions, disait M. Deloncle, il est parfaitement inutile de conserver le mot « minimum » puisque, en réalité, il n’y a pas de tarif minimum effectif. Supprimer le mot minimum, en effet, équivalait à reconnaître tacitement au Gouvernement le droit de descendre au-dessous du tarif fixé. On indiquait ainsi le désir de ne point fixer de barrière. En second lieu, M. Deloncle demandait que fût supprimé le deuxième paragraphe de l’article 12r ainsi conçu : « Le tarif minimum pourra être appliqué aux marchandises originaires des pays qui feront bénéficier les marchandises françaises d'avantages corrélatifs et qui leur appliqueront leurs tarifs les plus plus réduits. » Mais comment donc le Gouvernement appliquera-t-il ce tarif minimum, demandait M. Deloncle : en vertu d’une loi, d’une

décision spéciale du Parlement ou d’une délégation générale du pouvoir législatif ?

Une loi, disait M. Deloncle, mais le Gouvernement n’a nullement besoin d’une autorisation de ce genre dont le premier défaut serait de limiter son action de négociateur et de « substituer le Parlement à la diplomatie ». Il conviendrait que le tarif minimum puisse donc être appliqué par décret, auquel cas, ce paragraphe constituerait simplement la délégation générale et pratique demandée par M. Ribot à la séance du 22 mai.

M. Méline reconnut que la Constitution autorisait le Gouvernement à conclure des traités, mais l’esprit de la même Constitution le lui interdit cependant, car le Gouvernement a bien, sans doute, le droit de faire des traités, d’après la lettre de la Constitution, il peut le faire légalement, et s’il engage sa signature avec un pays étranger, on ne peut la désavouer. En ce faisant, il ne sortirait pas du droit constitutionnel, mais il violerait le droit parlementaire, affirmait M. Méline. Il violerait l'esprit de la Constitution également, qui est de maintenir l’accord entre les pouvoirs publics. Le Gouvernement, de nouveau, réserva tous ses droits : « Les droits du Gouvernement sont entiers, déclarait le Ministre du Commerce, et jamais personne n’a songé à les contester. Il est bien certain toutefois que le Gouvernement ne peut avoir la pensée de méconnaître les aspirations du pays, les désirs du Parlement, qu'il ne peut rien faire en pareille matière sans le concours des Chambres. » M. Deloncle, en présence de ces deux déclarations, retira son amendement.

La même question constitutionnelle fut portée au Sénat. M. Lacombe, affirma que le principe des deux tarifs n’avait rien en soi d’inconstitutionnel. Le tarif minimum doit être |’ « extrême limite » des concessions que le Gouvernement peut faire. Cependant, il reconnaissait qu’au point de vue constitutionnel, le Gouvernement ne peut être engagé, ni par le vote du Parlement, ni même par la présentation qu’il a faite lui-même du tarif minimum. Ni le Gouvernement, ni

le Parlement n’ont constitutionnellement le droit de se lier les mains à eux-mêmes, ni de se les lier l’un à l’autre, et ils n’ont pas eu l'intention de le faire, soit en présentant, soit en votant les deux tarifs (1). Le tarif voté par le Parlement est donc un avertissement solennel donné par la Représentation Nationale au Gouvernement, qui, cependant, avec sa responsabilité, conserve toute sa liberté. ,

51 cette complète liberté appartient au Gouvernement, celui-ci doit cependant se souvenir que toute son autorité réside aussi dans la confiance du Parlement, car il vaudrait beaucoup mieux n’avoir conclu aucuns traités avec une puissance étrangère que de les voir négociés et signés, puis devenir caducs faute du vote d’autorisation de ce Parlement.

La loi du 29 décembre 1891, dans son article 2 (2), accorda au Gouvernement le droit de concéder le tarif minimum par décret. M. Méline, au contraire, demandait qu’une loi seule pût autoriser cette concession : le Gouvernement, selon lui, ne peut pas agir ainsi de sa propre autorité, l'autorisation doit être donnée par une loi, par le Parlement seul et en connaissance de cause. Il pourrait résulter de ce droit du Gouvernement, disait-il, qu'il pourrait concéder le tarif minimum à un pays ayant un tarif si élevé que jamais la Chambre n’aurait eu la pensée de lui accorder une semblable faveur. L'idée de M. Méline fut cependant écartée, et la réponse à son argumentation fut donnée par le Président du Sénat à la séance du 16 décembre 1891. « Il me semble, disait-il, que la rédaction de M. Lebreton tend à stipuler que le Gouvernement ne pourra pas faire de conventions. C’est contraire à la Constitution, c’est le pouvoir législatif qui empiète sur l'exécutif. » M. Lebreton demandait, en effet, qu’une loi fût nécessaire pour auto-

(1) J. O. du 26 décembre 1891, Sénat, p. 1268.

(2) Art. 2 de la loi du.29 décembre 1891 : « Le Gouvernement est autorisé à appliquer en tout ou en partie, le tarif minimum aux produits ou marchandises originaires des pays, qui bénéficient actuellement du tarif conventionnel et qui consentiront, de leur côté, à appliquer aux marchandises françaises le traitement de la nation la plus favorisée. Cette concession ne pourra être accordée que sous. la réserve faite par le Gouvernement français d’en faire cesser les effets, en notifiant cette intention douze mois à l’avance. »

riser le Gouvernement à concéder le tarif minimum. Le Ministre du Commerce, dans la même séance, réclamait pour le Gouvernement le droit de. concéder le tarif minimum sans aucune autorisation préalable, sauf, ensuite, à demander aux Chambres un vote d’autorisation. Il nous semble que telle est la véritable formule constitutionnelle, la seule qui sauvegarde les droits des deux pouvoirs : ainsi que nous l’avons indiqué, nous adoptons pleinement cette solution qui nous paraît seule acceptable. Elle équivaut à accorder le tarif minimum uniquement par traité.

La discussion de la loi du 29 décembre 1891 amena le Gouvernement à des déclarations identiques à celles que nous avons déjà enregistrées : M. Ribot, ministre des Affaires étrangères, ne trouvait rien d’inconstitutionnel dans le système des deux tarifs : ce qui serait contraire à la Constitution, à son avis, ce qui serait contraire à son esprit, tout au moins, ce serait la volonté exprimée par la Chambre de lier le Gouvernement et de lui retirer toute initiative s’il croyait nécessaire de l'exercer, de lui interdire de descendre au-dessous de certains chiffres du tarif, et de l’empêcher d'entreprendre des négociations commerciales. M. Ribot se déclarait partisan des traités de commerce, il prétendait qu’il serait peut-être nécessaire de consolider au moins une partie de nos tarifs, et de donner ainsi de la fixité à notre régime économique ; il croyait également utile de lier les autres pays à la France par le système de traités de commerce.

Enfin, une dernière fois, la question du tarif douanier de 1892 fut posée à la Chambre dans la séance du 22 décembre 1891. M. Déroulède, demanda par la voie d’une interpellation, des explications sur le caractère légal du tarif minimum. Pour lui, ces deux tarifs constituaient deux murailles qui ne permeitaient pas au Gouvernement d'établir des majorations au-dessus du premier tarif ni des diminutions au-dessous du deuxième. La réglementation serait illusoire si le Gouvernement pouvait, à son gré, traiter sans limitation. Cependant, dans l'établissement de ces deux barrières inflexibles, il n’y a

rien d’inconstitutionnel à son point de vue. Ce qui le serait, « ce serait d'interdire par avance tout traité de déclarer le Gouvernement inhabile à toute négociation ». M. Déroulède contesta au Gouvernement le droit absolu de négociation, «car, disait-il au Gouvernement, votre droit étant de négocier, Si Vous négociez en dehors des bases fixées par nous, vous dépassez votre droit ». |

Nous ne saurions admettre les idées de M. Déroulède en cette matière. Contester au Gouvernement la liberté absolue de négocier est aller à l’encontre de l’article 8 de la loi du 16 juillet 1875. Quant aux bases indiquées par les Chambres dans le tarif des douanes, elles ne sont jamais que des « indications », des directives qui ne lient point le Gouvernement. Ces points-là ne nous semblent pas susceptibles d'être contestés.