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LA CONCEPTION FRANÇAISE : DROITS RESPECTIFS DU GOUVERNEMENT ET DU PARLEMENT

Ayant déterminé rapidement les règles générales concernant la négociation et la ratification des traités, il convient maintenant d'examiner la solution donnée par le droit public français à ces deux questions. Comment la loi constitutionnelle française règle-t-elle les rapports et les droits respectifs du Parlement et du Gouvernement en matière de traité?

Aux termes de l’article 8 de la loi constitutionnelle française du 16 juillet 1875 : « Le Président de la République négocie et ratifie les traités. Il en donne connaissance aux Chambres aussitôt que l'intérêt et la sûreté de l’État le permettent. Les traités de paix, de commerce, les traités qui engagent les. finances de l’État, ceux qui sont reletifs à l’état des personnes. et au droit de propriété des Français à l'étranger, ne sont définitifs qu'après avoir été votés par les deux Chambres. Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire ne peut avoir lieu qu’en vertu d’une loi. »

L'analyse de l’article 8 de la loi constitutionnelle nous

(1) Rivier — Principe de droits des gens, 1896, t. IT, p. 74 et suiv.

paraît ici indispensable, car cette disposition fondamentale est à la base même de toute notre étude. Nous allons donc essayer de déterminer aussi exactement que possible, à la lumière de ce texte, quels sont les droits des deux pouvoirs, tant au point de vue de la négociation que de la ratification et du vote.

Il convient, 'en premier lieu, d'attirer l'attention sur ce fait que le Président de la République « négocie et ratifie » les traités. Une opinion fréquemment répandue et fausse, consiste à dire que les Chambres, en France, ratifient les traités (1). Rien n’est plus faux et le texte même de l’article 8 le démontre surabondamment. Il est donc inutile d’y insister. Les Chambres « votent » simplement le traité, c’est-à-dire qu'elles autorisent par une loi le Président de la République à ratifier. La différence est sensible.

« Il en donne connaissance aux Chambres aussitôt que l'intérêt et la sûreté de l'État le permettent » ; cette mention indique que le Gouvernement français peut parfaitement conclure des traïîtés secrets. Mais nous ne pouvons entrer dans l'examen de cette question qui déborde du cadre de notre travail. |

Le texte indique ensuite limitativement les traités (il faut admettre que cette énumération est limitative ainsi que nous le verrons plus loin), qui ne-sont définitifs qu'après avoir été votés par les deux Chambres. Ces tèrmes « ne sont définitifs » ont semblé vagues à beaucoup d'auteurs. De fait, on peut regretter que la formule de l’article 8 ne soit pas plus claire et plus précise. Cependant, l'interprétation générale est que, dans les cas énumérés par la loi, on se trouve en présence d’une obligation seulement « conditionnelle », tant que le traité n’aura pas été voté ; le traité aura toute sa valeur et sa force obligatoire seulement quand la condition sera réalisée, c'est-à-dire quand le vote du Parlement sera acquis. Il faut

(1) Constamment, en effet, les hommes qui devraient être les plus avertis, commettent la faute que nous signalons. Il suffit, pour s’en convaincre, de lire les discussions de la Chambre ou du Sénat relatives à l'approbation des traités:

Les citations ‘que nous aurons à reproduire dans cette étude en apporteront d’ailleurs abondamment la preuve.

également remarquer que le texte constitutionnel déclare que

«les traités ne sont définitifs qu'après le vote des deux Chambres », il semblerait donc, en interprétant le texte à la lettre, que le Parlement serait appelé à se prononcer quand toute la procédure aurait été suivie, c’est-à-dire quand le Chef du pouvoir exécutif aurait ratifié. Mais, ainsi que nous l’avons indiqué déjà, la procédure est toute différente, les Chambres interviennent pour autoriser le Président de la République à ratifier. La loi d'autorisation précède obligatoirement la ratification et son libellé lui-même indique que le Parlement agit pour autoriser le Chef de l'exécutif à sanctionner le traité : « Le Président de la République est autorisé à ratifier et, s’il y a lieu, à faire exécuter, etc., etc. » La solution contraire serait d’ailleurs inadmissible, puisqu'on attendrait que le traité soit parfait, définitif, que le lien obligatoire soit créé et la signature de l’État engagée pour permettre au Parlement de détruire toute cette œuvre.

Mais, pour avoir une idée suffisante de la conception française en matière de vote de traité, il faut examiner attentivement la procédure suivie par les deux Chambres. Nous avons vu que les Chambres votent une loi autorisant le Président de la République à ratifier ; mais comment sera votée cette loi? La procédure de vote sera-t-elle identique à celle employée pour les lois ordinaires? Ÿ aura-t-il possibilité d’amender la loi d'autorisation? Tous ces points présentent un intérêt considérable. Comment va donc intervenir la loi d'autorisation? Cette loi est d’abord absolument distincte du traité. Quand le Parlement est appelé à voter un traité, en premier lieu le vote ne peut pas porter sur les articles de celui-ci, et en deuxième lieu aucun amendement ne peut être apporté à son texte. Le Parlement ne peut pas voter sur les articles du traité, il doit l’accepter en bloc ou le rejeter en bloc ; de même, il ne peut à aucun degré l’amender, le modifier. Est-ce à dire

que les Chambres ne peuvent rien sur le traité? Sans amender en aucun point, elles peuvent cependant surseoir au vote et «inviter le Gouvernement à négocier de nouveau pour obtenir

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la modification des clauses qui leur paraissent contraires à l'intérêt de l'État (1). » Elles peuvent également refuser leur autorisation et, de ce fait, rendre caduc le projet.

Quand l’ajournement est prononcé, la formule est la suivante : « La Chambre (ou le Sénat) appelant à nouveau l’attention du Gouvernement sur telle ou telle clause du traité... surseoit à donner l'autorisation de ratifier.

« La Chambre invite le Gouvernement à ouvrir de nouvelles négociations relativement aux articles …. du traité. » Ces formules n’ont paru à aucun degré être une atteinte au droit de l’exécutif et à son indépendance en matière de traités : elles ne constituent aucune obligation, aucune injonction adressée à l’autre pouvoir, mais seulement une indication des désirs du pouvoir qui a le droit de repousser un engagement qu'il juge défavorable.

Suivant M. Eugène Pierre, l'interdiction de présenter un amendement au traité n'empêche pas du tout les Chambres de décider qu'il ne sera mis à exécution qu'après la modification de certaines clauses. Au fond, cette latitude peut apparaître comme un amendement indirect, puisque les Chambres indiquent au Gouvernement ce qu’il faut modifier, mais cependant une différence sensible subsiste, c’est que le Parlement n’a pas eu le droit de modifier le texte lui-même, ce qui est le propre de l’amendement. Il convient, d’ailleurs, de remarquer que cette latitude a été exercée généralement avec l’assentiment du Gouvernement, c’est-à-dire en vertu d’une transaction entre les deux pouvoirs ; d’ailleurs, le droit du Parlement l’autorisant à refuser le vote approbatif, il est légitime qu'il donne les raisons de son refus, qu’il indique done à quelles conditions il donnera son adhésion.

A la séance de l’Assemblée Nationale législative du 30 décembre 1850, la discussion porta sur la question des amendements. Il s'agissait du vote d’une loi autorisant le Chef du pouvoir exécutif à ratifier. Le Président ayant mis le projet aux voix,

(1) EUGÈNE PIERRE, — Traité de droit politique électoral et parlementaire, p. 1010, N° 863.

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M. Combarel de Leyral demanda que les amendements fussent présentés. Le Président s’y opposa, « on ne vote pas les articles d’un traité » (1). Si l’Assemblée avait eu des observations à faire et que ces obsérvations soient prises en considération, le traité serait caduc, on serait obligé de négocier de nouveau et le Gouvernement aurait à tenir compte des observations de l’Assemblée, mais dans un traité on ne peut pas modifier un article. Le traité est un acte complet, dont toutes les parties se tiennent, sont indivisibles, le Parlement doit adopter le traité ou le rejeter, mais en bloc.

L'examen de l’article 8 de la loi du 16 juillet 1875 appelle enfin l’examen d’une dernière question : c’est celle de savoir si tous les traités doivent être soumis aux Chambres, ou si, au contraire, seuls les traités indiqués à l’article 8 doivent leur être présentés. La question ne peut d’ailleurs être mise en doute en ce qui concerne les traités de commerce ; aussi, nous n'insisterons pas. Suivant M. Edouard Clunet (2), l’Assemblée nationale de 1871 possédait tous les attributs de la souveraineté ; le Président de la République était un simple délégué provisoire, ainsi que l’indique l’article 1% de la loi du 31 août 1871. L'Assemblée Nationale avait donc le droit exclusif de conclure des conventions avec les autres nations ; du 13 février 1871, date de la première réunion de l’Assemblée à Bordeaux, au 16 juillet 1875, tous les traités sont donc sans valeur s’ils n’ont pas reçu la ratification de l’Assemblée Nationale. Le 16 juillet 1875, la situation change, le pouvoir exécutif prend de l'importance et sort de « l’état de minorité » où il était jusque-là, d’où l’article 8. De là, M. Clunet conclut que J’article 8 n’est « qu’énonciatif » et pas du tout «limitatif » (3). « Aucun traité, dit-il, créant des droits nouveaux, ou de nouvelles obligations, pour les Français, ne doit être soustrait à l'examen parlementaire. » Cette opinion de M. Clunet, qu'il appuie de toutes les discussions qui eurent lieu au moment du

(1) Moniteur universel, séance du 30 décembre 1850, p. 3769.

(2) Épouarp CLUNET. — Du défaut de validité de plusieurs traités diplomatiques conclus par la France avec les puissances étrangères, p. 5 et suiv.

(3) Épouarp CLUNET. — Op. cit., p. 11.

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vote de la loi du 16 juillet 1875, paraît cependant être demeurée isolée. Quelle qu’ait été l’idée du législateur de 1875, il paraît difficile de faire prévaloir contre le texte formel de l’article 8 cette idée que l’Assemblée Nationale n’a pas voulu etn’a pas pu diminuer ses droits dans la matière, et que tous les traités doivent être portés devant les Chambres. Le texte serait donc limitatif contrairement à l'opinion de M. Clunet. C'est cette dernière interprétation qui a prévalu.