CHAPITRE PREMIER

LES TRAITÉS DE COMMERCE DOIVENT OBLIGATOIREMENT ÊTRE SOUMIS À L'APPROBATION DES DEUX CHAMBRES

Nous allons examiner maintenant quelle est plus spécialement la procédure suivie en ce qui concerne les traités de commerce. Aux termes de l’article 8 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, nous avons vu qu'aucun doute ne saurait s'élever en cette matière : les traités de commerce doivent obligatoirement être soumis aux Chambres. Aucune discussion ne peut donc naître des termes parfaitement clairs de l’article 8.

Mais, à côté du texte, il faut considérer la procédure pratique, il faut examiner comment la question se pose en fait ; et là nous trouvons matière à des discussions nombreuses et pleines d'intérêt : ce sera l’objet de notre première partie.

Mais d’abord, s’il est admis d’une façon certaine, absolue, que tous les traités de commerce doivent être soumis aux Chambres, encore faut-il déterminer dans quels cas on se trouve en présence de traités de cette nature. Nous savons la difficulté qu'il y a à délimiter les matières qu'ils contiennent, il faudra donc déterminer quelles clauses suffisent à donner au traité son caräctère commercial.

$ Ier. — Comment déterminer le caractère commer-

cial d’un traité. —- Les matières que peut contenir un traité de commerce sont extrêmement nombreuses et variées. Nous

avons vu, qu'en outre des droits de douane et des tarifs, ces traités contiennent .beaucoup d’autres stipulations concernant : les personnes, les consuls, la compétence des tribunaux, la protection des marques de fabrique, etc., etc. Ils contiennent également des dispositions relatives à la navigation. En présence de cette complexité, on a pu se demander à quel traité s’appliquait la dénomination officielle de traité de commerce.

La question fut posée au Sénat belge en 1840. Aux termes de la Constitution belge, en effet, les traités de commerce doivent être soumis au vote du Parlement obligatoirement, mais encore fallait-il déterminer exactement les cas dans lesquels on se trouvait en présence de traités ayant ce caractère. La question fut résolue alors et l’on décida que sont traités de commerce « ceux qui modifient des tarifs de douanes ou établissent certains avantages nouveaux pour l'admission réciproque des navires marchands » (1). Cette conception a pu être considérée comme trop étroite, une modification de tarif n'étant pas indispensable pour déterminer le caractère commercial d’un traité, celui-ci peut parfaitement ne modifier aucun tarif existant ; de plus, on peut parfaitement concevoir des traités réglant et déterminant les conditions d'échanges entre deux pays sans qu'il y ait fatalement des tarifs annexés à l’acte diplomatique.

Un autre essai de définition a été donné par la Chambre française : « Sont considérés comme traités de commerce et réclamant à ce titre la participation des Chambres, les clauses par lesquelles il est stipulé qu’un Gouvernement étranger s'engage avec la France à ouvrir des négociations en vue du règlement du régime douanier et commercial, et à autoriser nos nationaux à circuler et commercer librement dans certains territoires de sa Souveraineté (2). »

Quoi qu'il en soit de ces définitions assez vagues, somme toute, en réalité, dans la pratique des contestations ont rarement surgi. Généralement, en effet, dans tout traité de com-

(1). VEILLCOVITCH. — Thèse de Paris, 1892, t. XIII. (2) Loi du 2 février 1894 approuvant le Traité du 3 octobre 1893 avec le Siam.

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merce, outre les stipulations variées que nous avons signalées et qui rendent difficile la définition complète de ce genre de traité, il y a toujours des articles qui ne laissent aucun doute sur leur caractère et dès qu’on se trouve en leur présence, les Gouvernements ont toujours tendance à soumettre le traité au Parlement, et ceci même dans le cas où d’autres clauses auraient pu légitimer la solution opposée. Par cette interprétation large, la difficulté que nous signalions se réduit dans la pratique à peu de chose, et fort heureusement, car sans cela les contestations seraient fréquentes et bien souvent difficiles à solutionner. Les définitions précédentes donnent cependant une base assez sérieuse : il nous a paru bon de les signaler. Mais cependant, leur caractère trop général permet très imparfaitement de se faire une idée précise de ce qu'est le traité de commerce. Nous avons déjà indiqué, au début de ce travail, mais d’une façon très rapide, que ces actes étaient des arrangements diplomatiques, passés entre deux États, et déterminant les conditions auxquelles se feraient les échanges entre ces deux États. Il convient, peut-être, d'essayer de déterminer plus exactement les caractères distinctifs de ces traités.

Cependant, la difficulté est grande. Il nous semble que, pour apporter quelque lumière à la question, nous devons distinguer deux périodes : celle qui précéda 1860, et celle qui prend son point de départ à cette date.

Avant 1860, le traité de commerce est général, avec tendance à y faire entrer tous les points d’une application usuelle dans les rapports des deux nations, et dans lequel on introduit ce qui ne peut pas entrer dans les traités politiques ; aussi trouvons-nous pendant cette période dans ces actes diplomatiques les dispositions les plus variées et même quelquefois les plus dissemblables : telles que.des clauses concernant les droits des personnes non commerçantes, les consuls, la propriété littéraire et artistique, l’extradition, des clauses concernant également la contrebande de guerre, le libre exercice de la religion, etc.

Après 1860, un changement se produit, le traité de com-

merce se débarrasse, graduellement, de toutes les clauses qui sont étrangères au commerce, grâce à la création de nouvelles catégories de traités : conventions sur la propriété littéraire, etc, il va devenir l'instrument qui fixera désormais les conditions auxquelles les échanges pourront se faire, il va déterminer les droits des nationaux de chaque pays contractant pout tout ce qui concerne le commerce, la circulation ou le transit des marchandises. Le traité de Francfort du 10 mai 1871 a fixé, nous semble-t-il, dans son article 11, et d'une façon satisfaisante, la nature de ce genre de traité, nous adopterons la définition qu'il nous fournit : « Les traités de commerce, avec les différents États de l'Allemagne, ayant été annulés par la guerre, dit l’article 11, le Gouvernement français et le Gouvernement allemand, prendront pour bases de leurs relations commerciales, le régime du traitement réciproque sur le pied de la nation la plus favorisée.

Sont compris dans celle règle les droits d'entrée et de sortie, le transit, les formalités douanières, l'admission et le traitement des sujets des deux nations ainsi que de leurs agents (1) ».

La fin du premier et ce deuxième alinéa de l’article 11 détermine, nous semble-t-il, les clauses fondamentales, les clauses type de tout traité de commerce.

Cependant, quelques doutes ont pu naître relativement à certaines conventions spéciales comme les conventions sur les marques de fabrique et la propriété industrielle. Faut-il admettre que ces conventions nécessitent l’approbation des Chambres quand la Constitution indique que les traités de commerce doivent être présentés à leur agrément? Il semble que non, ces conventions étant tout à fait spéciales. Cependant, l'opinion contraire a été soutenue, semble-t-il, par MM. Thomas Braun et Albert Capitaine. Parlant des traités belges sur les marques de fabriques, traités non soumis au vote du Parlement, ces auteurs disent : « Leur validité constitutionnelle est bien contestable, En effet, en Belgique, le Roi a bien, de par

(1) Archives diplomatiques, 1873, t I, p. 138.

Mes

l’article 68 de la Constitution, le droit de conclure les traités, mais le même article exige la ratification du Parlement, quand il s’agit de frailés de commerce ou de conventions pouvant lier individuellement les Belges. Il est difficile de ne pas voir dans les traités qui nous occupent des conventions rentrant dans cette catégorie (1). » Il semble donc que ces auteurs assimilent les conventions sur les marques de fabrique aux traités de commerce, quoique l’on puisse prétendre qu'ils veulent seulement les assimiler à des conventions liant «individuellement les Belges ». Nous trouvons une affirmation beaucoup plus précise dans l’ouvrage de M. Alexandre Braun. « En effet, dit-il, les traités relatifs aux marques de fabrique et de commerce rentrent dans la catégorie des trailés de commerce : c’est ainsi du moins que le Gouvernement les a ordinairement envisagés (2). » L'opinion contraire était d’ailleurs émise par M. Demeur : « Je crois, disait-il, qu’il est désirable que les conventions internationales relatives aux marques de fabrique ne soient pas comprises dans les traités de commerce et de navigation, ainsi que le cas se présente fréquemment (3). »

Mais si les stipulations concernant les marques de fabrique entrent souvent dans le contenu des traités de commerce, cela ne prouve pas du tout que les conventions sur les marques soient des traités de commerce.

L'opinion de M. Braun paraît, maintenant surtout, tout à fait douteuse. Les grandes conventions, notamment celle du 20 mars 1883, pour la protection de la propriété industrielle, ont paru séparer nettement les deux genres de traités. Si la sanction législative a été demandée pour ces conventions, ce n’est pas parce qu’elles étaient des traités de commerce, mais

(1) Tomas BRAUN et ALBERT CAPITAINE. — Les Marques de fabrique et de commerce, 1908, p. 413.

(2) ALEXANDRE BRAUN. — Nouveau Trailé des marques de fabrique el de

commerce, 1880, p. 615.

(3) ALEXANDRE BRAUN. — Op cit. p 615, note 1

plutôt parce qu’elles sont « relatives aux droits de propriété des Français à l'étranger » (1).

Il semble donc que les seules stipulations proprement dites des traités de commerce et caractérisant incontestablement ces traités-là, soient celles relatives aux droits d’entrée et de sortie, aux prohibitions, tarifs, transit, admissions temporaires, etc. Quant aux conventions sur la propriété industrielle et les marques de fabriques, ce sont des conventions particulières qui touchent au commerce mais qui y touchent très indirectement. Elles ne rentrent pas dans les termes de l’article 8 de la loi constitutionnelle en tant que traité de commerce, et ne doivent être soumises aux Chambres que comme relatives aux droits de propriété des Français à l'étranger.

On a pu se demander comment il se fait que l’on ait pu ranger dans les traités de commerce des matières aussi variées. Une raison a été donnée pour défendre et justifier cette manière de procéder. On a prétendu qu'ainsi les traités seraient plus stables. La dénonciation du traité doit, en effet, se faire pour le tout, et on ne saurait faire porter cette dénonciation sur une ou quelques clauses seulement. Un traité peut ainsi contenir des clauses défavorables à l'État qui veut le dénoncer ; mais, à côté de ces clauses défavorables, d’autres, au contraire, existent qui lui sont très profitables. Il se produira ainsi deux courants contraires, l’un en faveur du mainten du traité, l’autre en faveur de sa dénonciation, et la dénonciation ne se fera qu’autant qu'il y aura de sérieux motifs contre le traité. Cependant, il faut remarquer que cet avantage peut également être un inconvénient en empêchant la dénonciation d’un traité défavorable à cause d’une clause à laquelle on ne veut pas renoncer ; ce sera une question

(1) Cependant, cette conception a été contestée en ce qui concerne les conven: tious sur la propriété littéraire et artistique, notamment dans un arrêt de la Cour de Cassation du 25 juillet 1887 (D. P. 88, 1, 5). Cet arrêt considère en effet, comme des traités de commerce ces conventions, parce qu'elles n’auraient

en vue que « l'exploitation commerciale ou industrielle des œuvres qui sont le sujet de leurs dispositions ».

RENCT VASE

‘d'espèce. II convient, d’ailleurs, de faire observer que cet argument n’a d'importance en pratique que lorsque les avantages et les inconvénients du traité se balancent à quelque chose près.

Quand, en 1891, se posa en France la question de la dénonciation des traités de commerce avec tarifs, la France aurait voulu faire disparaître les tarifs sans toucher aux autres clauses des traités ; mais, devant l'opposition des puissances étrangères, le Gouvernement français se décida à abandonner le tout pour pouvoir abandonner les tarifs : le courant était trop fort dans ce sens là, la préoccupation dominante était d'obtenir la maîtrise des tarifs même en sacrifiant JUS avantages par ailleurs.

$ II. — Raisons de l'obligation de soumettre aux Chambres les traités de commerce. — On a pu se demander pour quelles raisons la loi constitutionnelle a spécifié formellement cette obligation de soumettre aux Chambres tous les traités de commerce. À cause de leur importance? Certes, c’eût été une raison suffisante, puisqu'ils engagent toute la vie économique du pays, donc sa richesse même. Mais, à côté de cette raison d'ordre pratique, dont l'importance n’échappe à personne, une autre raison militait en faveur de cette solution. L'idée de soumettre ces traités au vote du Parlement fut admise dans la fameuse discussion qui eut lieu en 1826 et où il fut entendu que toute modification au tarif des douanes nécessiterait obligatoirement l'approbation du Parlement. L'article 14 de la Charte de 1814 donnait au Roi le droit « de déclarer la guerre, faire les traités de paix, d'alliance et de commerce », il semblait donc n’y avoir aucun doute aux termes de la Charte, le Roi avait le droit de conclure seul un traité de commerce. Cependant, l’article 48 de la même Charte ne permettait la perception d’un impôt, quel qu'il fût, qu avec le consentement des Chambres. Le conflit allait éclater entre ces deux articles, à propos de la conven-

tion diplomatique du 26 janvier avec l'Angleterre. Une ordonnance royale en date du 8 février 1826, rendue en exécution de la convention diplomatique précitée, disposait que les bâtiments et navires français ayant mouillé en Angleterre et qui, auparavant, ne payaient aucun droit de tonnage au Trésor français, payeraien maintenant un droit de 848 francs, à dater du 5 avril 1826 à leur retour en France. Il faut remarquer qu'il n’y avait pas charge nouvelle dans ce cas puisque le traité supprimaït les droits payés par les navires français à l'Angleterre, et en compensation les droits établis en France étaient moindres que ceux payés précédemment à l'Angleterre : il y avait donc dégrèvement. Cependant, malgré ce dégrèvement, il n’en était pas moins vrai que le Trésor français recevait une somme dans ses caisses. M. Casimir Périer, à la séance de la Chambre du 17 avril 1826 (D, déposa un amendement demandant que cette taxe füt consentie, non par le Roi seul, mais par les Chambres, une ordonnance ne pouvant suffire : « Ainsi, disait-il, une perception a lieu sans notre concours. Cependant, les Chambres sont assemblées, on-vient de nous présenter la loi des douanes, cette perception devrait y être insérée, elle n’est aucunement soumise à votre sanction. On croit donc avoir un droit supé- ‘rieur à celui de l’article 34 de la loi de 1814 et à l’article 48 de la Charte qui dit qu'aucun impôt ne peut être établi ou perçu s’il n’a été consenti par les deux Chambres et sanctionné par le Roï... Il y a perception, on en convient. Qu'elle ait lieu par une ordonnance ou par un traité, comme le veut le Ministre, elle n’est point ordonnée par la loi, elle est illégale. »

À la séance du lendemain 18 avril, la discussion fut reprise, et M. de Sirieys généralisa la question en disant qu'il eût été «€ plus national » de proposer à la Chambre de reconnaître que la Couronne n’avait pas le droit de faire des traités de commerce, c’est-à-dire de modifier le tarif des douanes sous ce rapport. M. de Sirieys concluait que si une ordonnance ne

(1) Monileur ‘universel, 19 avril 1826, p. 548, 549 et 550.

Etapes

peut pas modifier le tarif des douanes, par contre, si cette modification résulte d’un traité, elle est légale, car il ne peut exister de traité de commerce sans modification. de ce tarif, et l’article 14 de la Charte autorisait bien le Roi à faire des traités de commerce, donc, dans ce cas spécial, à modifier le tarif. Contrairement à M. Casimir Périer, il admettait le pouvoir du Roi : « La royauté, pas plus que les Chambres, ne se rendra tributaire de l'étranger. La garantie est toute naturelle, elle est dans l'amour de nos Rois pour les Français. »

M. Alexis de Noailles défendit l'opinion contraire. Il n’y avait suivant lui aucune contradiction entre les deux articles : le Roi fait les traités, la Chambre vote les impôts, aucun impôt ne peut être créé qu’en vertu d’une loi. « Il résulte de là qu’on fait observer sans votre coopération les clauses du traité dès qu'elles sont étrangères aux impôts, aux subsides» mais que pour les clauses soumises par l’article 48 à votre juridiction, on est obligé de vous proposer l'impôt, afin de le percevoir légalement. Alors, seulement il est établi selon l'esprit de la Charte, alors l’usage des formes représentatives vous garantit la parfaite obéissance des peuples (1). » Et plus loin, M. Alexis de Noailles exprimait que tant que le traité accorde ou promet tout ce dont le Gouvernement peut disposer sans les Chambres, aucune difficulté n’existe, mais que dès qu'il garantit ce qui dépend de la sanction parlementaire, 1l appelle la participation et l'approbation des deux Chambres pour les clauses qui les concernent.

Pas plus que M. Casimir Périer, il n’envisageait l’opportunité ou la non opportunité de la mesure, mâais uniquement la question de principe : « Qu'il soit utile ou nuisible, agréé ou redouté, nous disputons ici contre le principe seulement... nous ne songeons pas aux circonstances, mais bien au droit, à la légalité, à la source d’où elle provient et aux incalculables conséquences du système que nous combattons. » La question était donc posée en droit et pas seulement en fait. Il fallait

(1) Moniteur universel 19 avril 1826, p. 548° 549 et 550.

ABDLES

que le principe fut admis pour ce fait particulier, mais encore bien plus à titre de principe de droit qui survivrait à la cause qui lui avait donné naissance.

Le Gouvernement, par l'organe du Ministre des Finances, soutint la légalité de l'ordonnance. Ce traité se résout, dit-on, en un impôt à payer. Le Gouvernement répondait que non. ll se résolvait, au contraire, en soulagement pour les navires qui avaient à payer une somme en Angleterre et une somme en France et qui, en définitive, par suite du traité, se trouvaient avoir moins à payer. Mais, objectait-on, ils ont moins à payer en Angleterre et davantage à payer en France, dès lors, on doit soumettre aux Chambres ce surcroît de paiement : « Sans doute, Messieurs, cela est vrai, si le paiement était fait par le Gouvernement, mais il n’en est pas ainsi et quand on nous dit que c’est un impôt, on est tout à fait dans l'erreur (1). »

M. de Saint-Cricq défendit la thèse du Gouvernement. Il soutenait, comme tout le monde, que là où il y a un impôt, quelle que soit la cause qui le nécessite, le vote des Chambres est indispensable, mais il prétendait également que, dans le cas présent, il n'y avait pas d'impôt : « Je soutiens, de plus, qu'aucunes taxes de douane pouvant résulter d’un traité de commerce n’ont et ne sauraient avoir le caractère d'impôts ; et que prétendre le leur attribuer sur le motif qu’il y a impôt partout où il y a perception, ce serait annuler par un jeu de mots le droit réservé au Roi par l’article 14 de la Charte de faire seul les traités de commerce. »

La discussion fut close par un amendement de M. Mestadier. Celui-ci, développant son amendement, déclarait que ceux qui avaient combattu cet amendement s'étaient placés «entre deux feux », d’une part ils avouaient que si un traité de paix rendait des subsides nécessaires, il faudrait les demander aux Chambres qui, pouvant accorder, pouvaient par

(1) Moniteur universel. 20 avril 1826, p. 553.

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conséquent refuser, mais de l’autre ils prétendaient, par une contradiction singulière, que des perceptions ou, ce qui-est absolument la même chose, des impôts pouvaient être établis sans le concours des Chambres, en vertu d’un traité de commerce. Le Roï a la pleine puissance de faire les traités de paix et de commerce de par la Charte, mais s’il résulte des uns ou des autres la nécessité d'établir des contributions ou des perceptions, le recours aux Chambres devient alors indispensable. « Le Roï a bien le droit de déclarer la guerre, mais comme il ne peut la faire sans argent, il doit en demander aux Chambres (1). »

Le Roi avait, sans aucune restriction, le droit absolu de conclure les traités, mais cependant, quand de l’acte diplomatique, fait sans contestation valablement par lui, il fallait passer à la réalisation, il pouvait parfaitement se faire qu'un obstacle surgisse dû à ce que les Chambres n’avaient pas voté les crédits nécessaires. Or, de par los dispositions constitutionnelles, aucune réserve n’était insérée au traité en ce qui concernait le droit des Chambres, cette situation pouvait entraîner des dangers dans le cas de manque d’accord. En réalité, cependant, il ne faudrait pas exagérer ce danger ; d’une part, le Chef de l’État devait bien rarement se mettre dans cette situation difficile ; d'autre part, il n’est pas douteux que, devant le fait accompli de bonne foi, les Chambres ne se soient inclinées et n’aient ratifié l'engagement du Roi. Il n’en ‘était pas moins vrai, cependant, que cette situation était anormale ; depuis 1826, elle fut tranchée définitivement dans le sens du pouvoir des Chambres.

La loi du 16 juillet 1875 n'a pas consacré les solutions de la Charte de 1814: S’inspirant peut-être de difficultés survenues en 1826, elle a décidé que les traités de commerce contenant fréquemment, presque toujours même, des clauses touchant directement ou indirectement aux Finances de l'État (tarifs en particuliers) seraient soumis aux Chambres. Les difficultés

(1) Monileur universel, 20 avril 1826, p. 558.

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de 1826 ne peuvent donc plus se présenter, et il faut reconnaître que l’Assemblée Nationale a certainement agi sagement en tranchant définitivement cette controverse. Sans admettre complètement l'opinion de M. de Sirieys, il faut, en effet, reconnaître que fréquemment les traités de commerce modifient des droits ou des tarifs, donc touchent directement ou indirectement aux finances de l'État.