CHAPITRE TE

Le contrôle du pouvoir exécutif par les Chambres législatives était sans aucun doute le point capital des réclamations populaires en 1905. 11 apparaissait comme le moyen le plus efficace de réfréner l'arbitraire de la bureaucratie.C’est sous la pression de l'opinion publique que le manifeste du 17 octobre promit d'accorder aux représentants du peuple une part effective dans le contrôle de l’administration. Voyons si le gouvernement a tenu parole.

Le Conseil d'Empire et la Douma peuvent interpeller les ministres sur la /égalité, mais non sur l'opportunité de leurs actes ou des actes de leurs subordonnés. Tant’ que les ministres demeurent dans la stricte légalité, les Chambres n’ont pas à intervenir. C’est devant l'Empereur seul qu'ils sont responsables de leurs actes impolitiques. Autrement dit, le droit constitutionnel russe repousse nettement le parlementarisme anglais pour adopter l’autoritarisme prussien. Les Chambres participent à la confection des lois,mais le chef de l'Etat dirige seul la politique gouvernementale.

Voici la procédure même de l’interpellation (1). La de-

(1) Cf. Statut organique de la Douma d'Empire, articles 33, 58-60 et Statut organique du Conseil d'Empire, articles 44,57-59, IL ne faut pas confondre le régime des interpellations avec celui des éclaircissements demandés à l’occasion d'un projet de loi (cf. suprà, p. 169). Les Russes ne distinguent pas les questions des interpellations.

mande, adressée au président de la Chambre, doit être appuyée de trente signatures au moins. Si l'assemblée se prononce en sa faveur, elle est transmise au ministre compétent, qui doit y répondre dans le délai d'un mois. 11 peut d’ailleurs, au lieu de donner des explications sur l'acte incriminé, exposer les motifs qui l'empêchent de répondre. Il fera valoir par exemple l'intérêt du crédit public ou tout autre argument plus ou moins précis. Cette fin de non-recevoir est absolument injustifiable, surtout dans un pays où elle n’a pas pour sanction la responsabilité du ministre devant les Chambres. Elle pourrait s'admettre à la rigueur s'il s'agissait d'une simple question d'opportunité politique, mais, quand la légalité elle-même se trouve en jeu, aucun ministre ne devrait pouvoir se dérober.

Qu’arrive-t-il si la Chambre n’est pas convaincue par les explications du gouvernement ? Elle ne peut ni traduire les ministres devant une Haute- Cour, ni exiger leur démission. « Si elle déclare, à la majorité des deux tiers, ne pouvoir se contenter de la communication ministérielle, l'affaire est soumise à l'examen de l'Empereur par le président du Conseil d'Empire. » Le contrôle des Chambres est donc à peu près illusoire, et nous estimons que la promesse du 17 octobre a été complètement éludée. La Chambre peut tout simplement prier le ministre de fournir des explications sur lacte 1//éqal et attirer, le cas échéant, l'attention de l’'Empereur sur la question posée. Nous n’insistons pas sur cette disposition assez singulière en vertu de laquelle c'est toujours le président du Conseil d'Empire qui en réfère au souverain, même si l’interpellation vient de la Douma,

On se rappelle d’un autre côté que les droits budgétaires du Parlement sont très réduits et ne permettent guère d’immixtion dans la politique gouvernementale On peut dire

que les Chambres se trouvent investies d'un contrôle purement consultatif.

Les différentes Doumas qui se sont succédé depuis 1906 ont toujours protesté contre ce véritable « bâillonnement » et ont fait tous leurs efforts pour agir d’une façon plus ou moins indirecte sur le pouvoir exécutif, Mais le gouvernement, qui saisit fort bien l'importance de la question, a toujours énergiquement résisté. Les oukazes de dissolution du 9 juillet 1906 et du 3 juin 1907 ou, plus exactement, les manifestes accompagnant ces oukazes, ont reproché notamment à la Douma d’avoir fait des enquêtes administratives, d’avoir ainsi commis de véritables excès de pouvoir, de s'être servie enfin des interpellations pour lutter contre le gouvernement et le discréditer dans l’opinion publique.

Le grand ennemi que combat le gouvernement est le parlementarisme, c’est-à-dire par essence la responsabilité des ministres devant les Chambres législatives, Le mot célèbre de M. Kokovtsov : « Grâce à Dieu, nous n'avons pas encore de Parlement ! » doit être interprété : « Grâce à Dieu, nous n’avons pas encore de parlementarisme ! » C’est la grande question qui divise le particonstitutionnel-démocrate et le gouvernement.

La première Douma, nettement cadette, réclama dans sa réponse au discours du trône la constitution d'un ministère s'appuyant sur la majorité de la Chambre. Le 13 mai 1906, par un ordre du jour longuement motivé, elle somma le ministère Gorémykine de démissionner, vote qui resta naturellement sans effet. La question de savoir si certains membres de la Douma pourraient entrer dans une combinaison ministérielle apparut alors comme fondamentale. Il semble bien que le gouvernement ait

songé un instant à confier un portefeuille au comte Hey-

den, membre éminent du parti octobriste (1). Ce précédent aurait pu avoir une grande importance. Le fait de choisir les ministres dans les Chambres est une porte ouverte au parlementarisme. Mais depuis 1906 l'attitude gouvernementalé s’est bien modifiée : on peut affirmer que l'Empereur choisira toujours ses ministres hors de la Douma (2).

L'indépendance du pouvoir exécutif à l'égard des Chambres est la pierre angulaire de tout l'édifice constitutionnel. L'article 123 des lois fondamentales porte que les ministres sont responsables individuellement et solidairement devant le souverain. [ls encourent d’ailleurs, comme dans tous les pays, la responsabilité civile et pénale. Nous ne pouvons insister sur la mise en œuvre de cette responsabilité, car la question ne rentre pas dans une étude générale sur le Parlement russe. Nous indiquerons simplement qu'en vertu de la garantie des fonctionnaires, les ministres ne peuvent être poursuivis en matière pénale qu'avec l'autorisation de l'Empereur (3).

Nous sommes profondément persuadé qu’à l'heure actuelle, le parlementarisme pur serait un mal pour la Russie: Les octobristes l'ont combattu dès l'origine du mouvement constitutionnel (4). Les cadets eux-mêmes ne le réclament plus aussi haut qu’il y a trois ans. D'une facon générale

(1) 11 y eut même des négociations avec le parti cadet.

(2) Par contre, beaucoup de ministres sont conseillers d'Embpire. Nicolas Il a même choisi pour ministre du commerce, au début de 1909, M. Timiriazev, membre électif du Conseil d'Empire.

(3) De plus, ie Sénat dirigeant est toujours juge de la légalité des actes administratifs.

(4) Cf. aussi le discours de M. Goutchkov à 14 Douma dans Ja séance du 13 novembre 1907. Nicolas Tourguénev, dans ses projets constitutionnels, voulait que l'Empereur choisit réellement ses mitres. — Cf. ouvr, cité, t. IL, p. 342.

l'Empire russe a tout intérêt à s'inspirer du droit public allemand plutôt que du droit public anglais : c'est une étape nécessaire dans la voie du progrès politique. M. Stolypine a eu raison de répéter que les ministres ne sont pas à la Douma comme des accusés devant un juge. Le pouvoir traditionnel de l'Empereur est encore si peu dégagé de l’absolutisme que le régime constitutionnel suffit sans le régime parlementaire. En Russie, les ministres forment comme une « doublure » du monarque, tandis qu'en Angleterre le roi forme une doublure du cabinet. Les situations ne sauraient être renversées.

Mais ce qu'il importe d'organiser dès maintenant, c’est la responsabilité effective du ministère, sans pour cela faire dépendre son existence même d’un vote du Parlement. Sa responsabilité est à l'heure actuelle tout à fait insuffisante, et, là encore, le droit public des monarchies allemandes pourrait fournir à la Russie de précieuses leçons.

M. Stolypine déclare tout simplement qu'il est responsable devant l'Empereur et devant l’ « histoire ». Cette dernière sorte de responsabilité a provoqué les railleries très fines et très justes de M. Kovalevski, car elle manque manifestement de base ! Il est impossible de suivre sur ce terrain les principes réactionnaires du gouvernement.

En attendant une réforme des textes constitutionnels euxmêmes, il faudrait au moins reconnaître aux Chambres les quelques pouvoirs dont elles disposent actuellement. On ne peut leur interdire par exemple d'émettre des opinions et des vœux politiques, qui n’enchaineront en rien le gouvernement. Ce droit leur est pourtant contesté. Quand, au mois de mai 1906, le Conseil d'Empire émit un vote d'approbation en faveur de la déclaration ministérielle, M. Samarine objecta que les Chambres ne pouvaient ni approuver,

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ni désapprouver le programme du gouvernement. En 1908, le ministre de l'instruction publique, M. Schwarz, ayant interdit aux femmes l'accès des universités, la Douma, sur la proposition de M. Milioukov, déclara grandement « désirable » de prendre des mesures transitoires et de rouvrir les portes des universités aux auditrices en cours d'études. Mais l’adjoint du ministre, M. Oulianov, protesta aussitôt, déclarant qu'un pareil vœu était illégal et constituait un véritable empiètement sur les prérogatives gouvernementales.

On pourrait citer d'autres incidents symptomatiques du mème genre. Les ministres redoutent ces vœux d'ordre politique, pouvant déterminer un courant d'opinion en leur défaveur.

Il faudrait enfin reconnaître aux Chambres, dans la faible mesure où elles le peuvent, le droit d'agir sur le gouvernement par la voie budgétaire. C'est ce qu'a voulu faire la troisième Douma, au mois de juin 1908, quand elle a refusé les crédits nécessaires à la construction de quatre nouveaux cuirassés (1). M. Stolypine déclara ce refus inadmissible. « Il est d'autant plus dangereux qu'il établit un précédent contraire à notre régime politique. » 11 fausse la responsabilité ministérielle devant l'Empereur et l'empêche de fonctionner normalement. D’après le président du Conseil, la Douma ne peut se mêler à l'exécutif que par voie d'interpellation, et nous savons déjà que les interpellations, suivies d'un ordre du jour purement consultatif, restent Le plus souvent stériles.

Nous le répétons : il faut accroître Le pouvoir de contrôle des Chambres législatives, mais sans leur accorder le droit

(4) CF. suprä, p. 191 et la note 3. Sur la question du « rouble constitutionnel », cf, supra, p. 187, en note.

de renverser les ministères. Le gouvernement parlementaire, qui, suivant l'expression de M. Esmein, « n’est pas | autre chose que la responsabilité ministérielle poussée à ses dernières limites » (1), s’implantera peut-être quelque jour en Russie, quand le milieu social aura suffisamment évolué, mais il serait vain de l'inscrire dans les textes législatifs : il ne pourra germer que peu à peu dans les faits.

(4) Cf. Esmein, Eléments de droit constitutionnel français et comparé, Jre partie, titre I‘, chap. v.