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budget lui-même. Mais les exceptions ruinent à peu près la règle. En cas d'urgence, en temps de guerre et même pour les préparatifs de la guerre, le gouvernement peut s'ouvrir à lui-même des crédits hors budget par simple oukaze, sans recourir au Parlement (1). Le pouvoir des Chambres est ainsi dépourvu de toute garantie effective.

Enfin le budget retourne, après son exécution, devant la Douma et le Conseil d'Empire, qui doivent le régler définitivement, suivant le droit commun des constitutions euro-

péennes (2).

Nous disions au début de ce chapitre qu'il n’existe dans aucun pays du monde un Parlement dont les pouvoirs en matière financière soient aussi étroitement limités. L’exposé qui précède justifie cette assertion, mais elle apparaitra comme encore plus solidement fondée si nous abordons le sujet des emprunts.

D'après l'article 418 des lois fondamentales, les emprunts sont normalement votés par les Chambres et sanctionnés par l'Empereur. Mais c’estun oukaze qui détermine « la date et les conditions de l'exécution ». Que faut-il entendre au juste par ces termes ? Le gouvernement russe soutient que le rôle des Chambres législatives se réduit à fixer le montant même de l'emprunt. Ce serait l'oukaze qui déterminerait non seulement la date et les formalités de l'opération, mais le taux de l'intérêt, letaux de l'émission, le mode d'amortissement, etc... La Douma d'Empire, au contraire, s’inspirant du véritable esprit constitutionnel, prétend se réserver

(1) Pour la procédure, on suit le règlement du 26 février 1890. (2) CF. Statut organique de la Douma d'Empire, article 31, 8° point,

la fixation de tous les caractères « essentiels » de l'emprunt, pour ne laisser au gouvernement que la détermination des détails secondaires et proprement bureaucratiques (1). Cette interprétation de la Douma d'Empire n’est sans doute pas conforme à l'esprit du législateur, mais étant donné qu'elle ne viole pas le texte même de la loi, nous souhaitons vivement qu'elle prévale dans la réalité politique, car l’expérience des peuples occidentaux milite en sa faveur (2).

Quoi quil en soit, cette incertitude constitue déjà pour les Chambres une cause de faiblesse. Mais ce n’est pas tout : dans certaines circonstances le gouvernement peut se passer du Parlement. D'abord en temps de guerre et même pour les préparatifs de la guerre, un oukaze de l'Empereur suffit. De plus, quand le budget n'a pas été sanctionné par l'Empereur et que le gouvernement s’est ouvert à lui-même des douzièmes « définitifs », l'intervention des Chambres n’est pas nécessaire pour conclure un emprunt.

Cette disposition apparaît comme tout simplement monstrueuse. L'Empereur jouit d’un pouvoir discrétionnaire pour refuser la sanction du budget, et, s'il la refuse, les dépenses, qui n’ont pas été autorisées par un vote du Parlement, peuvent être couvertes au moyen d'emprunts discrétionnairement conclus ! Nous sommes alors en pleine autocratie.

(1) En France, le décret fixe le mode et le taux d'émission, tandis que la loi fixe la valeur nominale, le taux de l'intérêt et les conditions d'amortissement, s'il y a lieu. Un arrêté ministériel règle ensuite les détails techniques.

(2) La question s'est posée deux fois en 1908, notamment au mois de décembre pour l’emprunt extérieur de 450 millions de roubles. L'article 118 des lois fondamentales a été minutieusement examiné au cours de la discussion, mais l'interprétation du ministre et celle de la Douma restent diamétralement opposées.

Le gouvernement soutient même qu'en temps normal, il n’est pas besoin d'avoir recours aux Chambres pour le renouvellement d’un emprunt. C’est ainsi qu'au mois de janvier 1908, 163 millions de roubles sous forme d’obligations à court terme venaient à échéance en vertu même du contrat d'émission. Le ministre des finances Kokovtsov, ne pouvant faire face au remboursement, renouvela par oukaze la série sortante. Il déclarait que cette opération, n apportant aucune ressource nouvelle au gouvernement, ne pouvait être considérée comme un nouvel emprunt. Mais la Doumas d'Empire réfuta cette argumentation au mois de juin 1908. Elle fit très justement remarquer que la nouvelle série émise portait une autre numérotation, que le taux de l'intérêt était élevé de 3, 60 0/0 à 40/0, qu'un nouveau délai fixé par l’oukaze constituait véritablement un second emprunt. Et l’assemblée, suivant l'opinion de son rapporteur, exprima le vœu qu’à l'avenir le ministre des finances se maintint dans la stricte légalité (1). Là encore c’est l'interprétation différente de l'article 118 des lois fondamentales qui divise la Douma d'Empire et le gouvernement.

C'est sans aucun doute dans le domaine des questions financières que le Parlement russe se trouve le plus mal armé, si on le compare aux assemblées politiques des autres pays constitutionnels.

(1) Cf, séance de la Douma du 4 juin 1908.