CHAPITRE PREMIER

I. La question des nationalités, — IT. L’attitude du gouvernement et des différents partis politiques à l’égard du système électoral. — II. L'électorat et l'éligibilité. — IV. Physionomie générale du système. — V. Organisation des différentes curies. — VI. Les assemblées électorales de gouvernement. — VII. Le régime exceptionnel de Saint-Pétersbourg, Moscou, Kiev, Odessa et Riga. — VII Le système en présence des faits.

Le rescrit du 18 février 1905 ayant promis une représentation nationale, il fallut se mettre immédiatement à l’œuvre pour donner corps à cette vague promesse. Une des plus lourdes tâches qui s'imposaient au ministre de l'intérieur Boulyguine et à tout le Conseil des ministres, était d'organiser le système électoral de la Douma d'Empire : quels éléments de la population y fallait il représenter ? De la réponse qu’on ferait à cette question capitale, devaient

nécessairement dépendre la composition de la future assemblée, son attitude politique et, en dernière analyse, le succès ou l'insuccès de son fonctionnement.

Mais les données du problème étaient particulièrement complexes en Russie. Le gouvernement ne put atteindre d’un seul coup le but qu’il visait, et les remaniements successifs, apportés à la loi primitive du 6 août 1905, constituent déjà une véritable histoire du système électoral.

A la question des classes sociales se superposait en effet la question des nationalités : il ne s'agissait pas seulement de savoir en quelle mesure les différentes classes sociales devaient participer aux élections, mais encore si les différentes nationalités qui sont venues se grouper historiquement autour de la vieille Moscovie, seraient mises sur un pied de parfaite égalité avec la race grand-russienne, qui constitue le noyau central. En Russie, comme en Autriche, la répartition géographique des sièges électoraux est le premier problème qu’il faut résoudre.

Il y a d'abord, dans l'immense Empire, un pays qui se présente sous un Jour très particulier : c'est le grand-duché de Finlande. Quelle que soit la nature juridique des liens qui l’unissent à la Russie, que ce soit une province autonome ou bien un véritable petit Etat (1), il est impossible de nier sa situation de fait, la place exceptionnelle qu'il

(1) Cf. la grande discussion des 5 et 12 mai 1908 à la Douma sur les rapports de la Finlande et de la Russie (discours de MM. Stolypine, Markov Il, Guéguétchkori et Milioukov). Quand plusieurs députés portent le mème nom, on les désigne par un numéro et jamais par le nom de leur circonscription électorale : on dit ainsi Markov II, PopovelV etc:

occupe dans l’Empire. Non seulement il a ses tribunaux et ses organes administratifs particuliers, ses douanes, son système monétaire, son réseau de voies ferrées,etc..., mais sa législation elle-même est complètement distincte de la législation russe ; sa diète nationale siège à Helsingfors (1), et ses partis politiques n'ont rien de commun avec ceux de la Russie.

La population du grand-duché ne saurait donc prendre part aux élections générales de l'Empire. M. Boulyguine avait simplement songé à faire élire 12 délégués par la diète de Finlande (2) et à les joindre temporairement à la Douma pour résoudre les questions d'intérêt commun (3). (C’est une solution de ce genre qu'avait promise le manifeste du 6 août 1905, mais la promesse n’a jamais été réalisée, en sorte qu à l'heure actuelle, il n'existe aucun point de contact entre les institutions parlementaires des deux pays (4). La politique russe à l'égard de la Finlande n’est d’ailleurs qu'une succession d'actes contradictoires et de revirements brusques.

En ce qui concerne la Russie proprement dite, le ministère Boulyguine avait décidé que « les élections devaient se faire dans toutes les parties de I Empire où la civilisation était assez développée, et les forces sociales assez müres

(1) Elle est élue pour deux ans au suffrage universel avec le vote des femmes. Il y a actuellement 23 députées, presque toutes socialistes.

(2) La diète de Finlande se composait de quatre ordres avant 1906, comme celle de Suède avant 1866 : la noblesse, le clergé, la bourgeoisie, les paysans. Chaque ordre aurait élu trois délégués.

(3) Cf. Malerialy po oulchr. goçoud.. Doumy (Travaux préparatoires du statut organique de la Douma). Projet de loi du ministre de l'intérieur, art. 2. ®

(4) Pour la solution.des problèmes communs, cf, infra.

pour que les intérêts et les besoins de la population pussent avoir leurs porte-paroles auprès du trône (1) ». On peut dire que toutes les régions de la Russie ont été représentées aux deux premières Doumas (2). Le gouvernement espérait sans doute que ce large libéralisme faciliterait le fusionnement et la russification des innombrables races qui peuplent l'Empire.

Il n'hésita que pour les juifs. Tout espoir d’assimilation était chimérique à leur égard, et l'on craignait leur envahissement dans la politique. M. Boulyguine faisait valoir comme arguments qu'ils étaient soumis à une législation toute particulière, qu'ils étaient déjà exclus des assemblées représentatives locales, zemstvos et doumas urbaines, qu’il semblait pratiquement impossible de leur accorder l'égalité politique, tant que ces lois d'exception ne seraient pas abrogées (3). Mais son opinion personnelle ne triompha pas dans le Conseil des ministres. On lui objecta que refuser aux juifs les droits électoraux, c'était encore accroître les différences politiques et sociales qui les séparaient des autres populations, c'était par là même exaspérer 5 à 6 millions de sujets sans aucun motif sérieux : quelle influence pourraient bien avoir leurs quelques députés sur les quatre ou cinq cents membres de la Douma, surtout que les combinaisons ingénieuses du système électoral ne laisseraient aucune place au prolélariat juif, qu’on redoutait avant tout ? Enfin, les israëlites ont toujours eu des partisans dans la

(1) Cf. Materialy, etc..…., p. 123.

(2) Cf. oukazes des 11 et 20 oetobre 1905, 2 et 22 février, 25 mars, 22 avril 1906.

(3) Cf. Materialy, etc... p. 125-126. Toute l'extrême droite et même des hommes assez modérés, comme le baron Korf, étaient également contre les juifs.

population chrétienne et par cet intermédiaire, ils pourraient toujours exercer une influence politique, même en étant dépourvus du droit de suffrage (1).

Ces considérations ont paru décisives, et l'égalité des juifs en matière électorale resta désormais un principe acquis.

Toutes les nationalités de la Russie furent donc représentées aux deux premières Doumas, mais cela ne veut pas dire qu’elles le furent toutes au même degré. Nous verrons plus loin qu’à l'égard des classes sociales, le suffrage est maintenant quasi-universel, tout en étant profondément inégal. Le même phénomène peut se produire à l'égard des nationalités. La formule électorale de l'Autriche depuis 1907 n'est-elle pas la suivante : suffrage universel et égal pour les différentes classes sociales ; suffrage universel et inégal pour les différentes nationalités ? La race allemande se trouve en effet sensiblement favorisée (2).

En Russie, le principe appliqué jusqu’en 1907 a été le suivant : un député par 250.000 habitants pour la Russie d'Europe ; un député par 350.000 habitants pour lesokraïnas, c’est-à-dire pour les marches frontières et toutes les provinces, soumises à des régimes administratifs particuliers, qui s'échelonnent autour de la Russie d'Europe proprement dite. Quels motifs avaient poussé le gouvernement à l’adoption de ces deux mesures différentes ?

M. Boulyguine avait proposé de répartir les sièges électoraux entre les différentes provinces non seulement d'après leur population, mais encore d'après leur étendue. On donnerait ainsi un certain avantage aux provinces vrai-

(1) Cf. l'exposé des motifs de la loi du 6 août 1905. (2) Les Allemands qui représentent à peu près 32 0/0 de la population ont 43 0/0 des sièges. Les Polonais sont également favorisés dans

une certaine mesure au détriment des Ruthènes. OC, — 5

ment russes, car elles sont moins peuplées ou, plus exactement, moins denses que la Pologne et les autres gouvernements de l'ouest (1).

Le Conseil des ministres admit bien qu'il fallait privilégier dans une certaine mesure la population véritablement russe, mais il se fonda sur d'autres principes. Il constata tout d’abord que les provinces centrales fournissent seules un bénéfice net au budget de l'Etat : toutes les autres reçoivent plus sous forme de dépenses administratives qu'elles ne paient sous forme d'impôts. Les okraïnas pèsent donc d’un poids très lourd « sur les épaules des gouvernements centraux », pour reproduire une métaphore suggestive de l'exposé des motifs. En Russie d'Europe, la charge des impôts est d'environ 7 roubles par habitant, tandis qu'elle est de 5 roubles dans les okraïnas. Si l’on décide que la Russie d'Europe élira un député par 250.000 habitants, il faut done admettre suivant les idées de la commission que les okraïnas éliront un député par 350.000 habitants.

On obtient ainsi l'égalité financière : 7 X 250.000 = 5 K 350.000 — 1.750.000 roubles d'impôt 1 membre de la Douma. La prépondérance politique apparaît alors comme un dédommagement des charges fiscales.

Tel a été Le système qui a fonctionné pour les élections aux deux premières Doumas. Mais nous savons qu’en dissolvant la seconde, le 3 juin 1907, le gouvernement de M. Stolypine a remanié par un véritable coup d'Etat toute la législation électorale antérieure,

Un des objectifs de ce remaniement était de russifier, de nationaliser la composition de la Chambre basse. « Créée pour raffermir l'Etat russe, la Douma d'Empire doit être

(1) La densité de la Russie d'Europe est d'environ 26 habitants par verste carrée ; celle de la Pologne est de 98.

russe dans l’âme, proclamait le manifeste du 3 juin. Les autres nationalités qui composent notre Empire, doivent avoir à la Douma des représentants de leurs intérêts, mais ils ne doivent pas y siéger en nombre tel qu'ils puissent devenir les arbitres des questions purement russes. Dans les okraïnas de l'Empire où la population n’est pas suffisamment civilisée, il faut suspendre provisoirement les élections à la Douma. » En d’autres termes, il fallait diminuer la représentation de certaines okraïnas et supprimer complètement la représentation de certaines autres.

Voici comment on peut établir le bilan de cette réforme essentiellement réactionnaire :

Avant Aprés

1997 1907 Députés de la Russie d'Europe (1). . . . . . . . 412 403 Députés de la Pologne, du Caucase (1) et de la Si-

DÉTÉOS Prs Poee Vooas 89 39 Députés des steppes et de l’Asie centrale (3) . . 25 0 Nombre total des députés . Me 024 442

En somme, le nombre total des députés a été réduit de 524 à 442, et presque toutes les réductions ont porté sur les okraïnas, dont la représentation ne constitue plus qu'un douzième de la Douma d'Empire, alors qu'avant 1907, elle en constituait plus d'un cinquième. La députation sibérienne a été réduite d'un tiers ; les députations polonaise et caucasienne des deux tiers environ. Quant aux députations des steppes et de l’Asie centrale, elles ont été complètement

(4) Au point de vue électoral, le gouvernement de Stovropol ne fait pas partie du Caucase, mais de la Russie d'Europe.

(2) Y compris le territoire d'Ouralsk, mais abstraction faite de celui d'Iakoutsk.

(3) IL faut y joindre le territoire d’Iakoutsk et les allogènes noma< des des gouvernements d'Astrakhan et de Stavropol.

supprimées. L'orgueil centralisateur et dominateur des vieux Russes avait repris le dessus (1).

Pour apprécier comme elle le mérite cette réaction nationaliste, il faut faire une distinction capitale. Il y a d’une part les nationalités dont la civilisation est manifestement inférieure à celle des Russes : par exemple les turco-tatars de la Transcaspie. Nous ne pouvons reprocher au gouvernement russe d'avoir réduit ou même supprimé leur représentation à la Douma.puisque les indigènes de nos colonies françaises sont eux-mêmes dépourvus de droits électoraux, Il n’y a pas plus de raisons pour représenter le Turkestan russe à la Douma que les Arabes ou les Annamites à la Chambre française. Mais il y a d'autre part les nationalités qui ont derrière elles tout un passé de civilisation,et dont la culture estau moins égale à celle des Russes : par exemple la Pologne, Quoi qu'en dise et quoi qu'en fasse le prince de Bülow, on ne peut l’assimiler à un terrain de colonisation. Les députés polonais aux deux premières Doumas, le Kolo (2), comme ils s'appellent eux-mêmes, ont été d’une sagesse politique telle, ils ont eu un tel sens des réalités que beaucoup de Russes auraient pu tirer profit de leur

(1) Beaucoup d'autres retouches de détail peuvent être considérées comme le résultat de ce mouvement nationaliste de 1907 :

1° La population russe élit à part deux membres de la Douma dans le gouvernement de Vilno; un membre dans le gouvernement de Kovno, dans la ville de Varsovie et au Caucase. Les orthodoxes des gouvernements polonais de Siedlce et de Lublin élisaient déjà précédemment deux députés distincts.

2° Les Cosaques, un des éléments de la puissance militaire russe, ont maintenant une représentation spéciale au Caucase, comme ils en a vaient déjà une auparavant dans le territoire du Don, dans les gouvernements d Astrakhan et d'Orenbourg, en Sibérie, dans les territoires des steppes et au l'urkestan.

(2) Le mot « Kolo » signifie « cercle, club » en polonais.

exemple. L'acte du 3 juin 1907 demeure à leur égard, malgré les excuses et les compromissions de la politique, un acte profondément injuste. Si l'on voulait dépoloniser la Douma, il y avait un moyen bien simple : il fallait donner à la Pologne une représentation spéciale, qui aurait siégé à Varsovie, rappelant un peu la diète de Finlande, tout en étant plus directement rattachée à Saint-Pétersbourg. L'opinion russe ne serait point hostile à une solution de ce genre (1). Depuis le Congrès slave de Prague en 1908, le rapprochement russo-polonais semble bien un fait acquis. Le véritable obstacle qui s'oppose à la constitution d’une diète polonaise, est moins à Pétersbourg qu'à Berlin. L'amitié traditionnelle des deux cours impériales donne encore plus de force à cet obstacle diplomatique,

IT

Après avoir déblayé le terrain de la question préliminaire des nationalités, il nous faut étudier maintenant le système électoral proprement dit : comment sont élus les 442 (2) membres de la Douma ?

Il fallait bâtir en quelque sorte sur le vide un système de toutes pièces, puisqu il s'agissait d'une institution nouvelle n'ayant aucun lien historique avec le passé. Le problème était singulièrement difficile. Quelles solutions s’offraient au choix du gouvernement russe, au printemps de 1905 ?

(1) Les Polonais voudraient que la compétence de la diète fût générale, sauf dans les cas limilativement réservés par une loi d'Empire. Les libéraux russes, au contraire, se prononcent d'habitude pour la solution inverse : on présumerait la compétence de la Douma, sauf pour les matières qu’une loi spéciale attribuerait à la diète polonaise. Mais il semble bien qu'une transaclion soit possible.

(2) Ce chiffre, fixé par la novelle du 3 juin 1907, apparaît comme relativement faible pour un Empire si peuplé.

Il y avait d’abord le suffrage universel,que l'intelliguentsia (1) considère à peu près comme un dogme depuis le milieu du xIx° siècle. Ce dogme s’est même incarné dans une formule sacramentelle, dont les idéologues se refusent à discuter le moindre terme : «Il faut élire une assemblée constituante au suffrage universel, égal, direct et secret. » C'était déjà la formule adoptée par les directeurs de l'Osvoboydénié, revue libérale imprimée à Paris jusqu'en 1905 (2). C'est elle qu'adopta dès l'origine le parti constitutionneldémocrate (3). Dans sa réponse au discours du trône,la première Douma, se faisant l'interprète de «la volonté unanime du peuple », résolut de modifier le système électoral dans le sens de l’universalité. Au mois de mai 1907, un projet de suffrage universel avec le vote des femmes et le scrutin uninominal, fut déposé par les cadets sur le bureau de la seconde Douma. Mais tous ces plans de réforme radicale sont venus échouer devant la résistance du gouvernement. |

Le ministère du comte Witte avait bien promis le suffrage général, mais non pas le suffrage universel, La loi du 11 décembre 1905 fut certainement un pas vers la démocratie, mais l'exposé des motifs, rédigé par le Conseil des ministres, se prononça très nettement contre l'universalité du suffrage, Les termes en méritent d'être rapportés : « Le suffrage universel est loin de constituer le dernier mot de la représenta-

(4) Ou l’ « intelligence ». C’est ainsi que les russes désignent l’ensemble des intellectuels.

(2) Cf. Loi fondamentale de l’Empire russe. Projet d'une constitution russe élaboré par un groupe de la Ligue de l'affranchissement (constitutionnels-démocrates russes), Paris, 1905.

(3) Cf. le projet de constitution publiée le 6 juillet 1905 dans le grand journal de Moscou, les Rousskia Védomosti.M. Mouromtsev est l’un des principaux auteurs,

tion politique, et, même dans les pays où les formes de la vie publique ont reçu un développement beaucoup plus précoce qu'en Russie, ce n’est pas un principe universellement reconnu. Ce qui le prouve bien, c’est que la plupart des puissances européennes ne se montrent pas encore nettement résolues à l'adopter : elles préfèrent élargir leur système électoral lentement et par degrés, au fur et à mesure que les couches inférieures de la société acquièrent un plus grand développement politique et que les idées correspondantes pénètrent plus avant dans les diverses classes de la population. »

Quelques esprits plus modérés proposaient le suffrage universel indirect, soit pour tous les habitants de l'Empire, comme M. Roditchev, soit uniquement pour la classe paysanne, comme M. Pétrounkévitch. C'est à ce dernier système que s'était rallié le parti octobriste, avant son évolution récente vers la droite. L’immense étendue de l’Empire russe, qui représente un sixième des terres du globe, et sa population de 140 millions d'habitants rendent, en effet, bien difficile l'application générale du vote direct.

Mais une fois admis le principe de l'élection à plusieurs degrés, n’apparait-il pas comme plus simple et plus pratique de faire élire les membres de la Douma par les institutions représentatives locales ?

On continuerait ainsi la tradition des Spéranski et des Loris-Mélikov ; on asseoirait la représentation nationale sur la représentation régionale et l’on couronnerait en quelque sorte l'édifice commencé par Alexandre IE.

Sans doute les zemstvos de gouvernement et les doumas municipales sont élus d'après un système fort restrictif, mais ce système lui-même peut évoluer et l'on s’acheminerait ainsi par étapes vers le régime démocratique.

M. Kouzmine-Karavaïev, du parti des réformes démocratiques, avait proposé ce système à titre provisoire (1). J insistait d’ailleurs pour qu'on démocratisät tout de suite la composition des zemstvos et des doumas municipales (2). Mais il était à craindre que ce mode d'élection n'introduisit la politique dans les assemblées locales et ne faussât leur caractère essentiellement administratif. Aussi les constitutionnels-démocrates n’ont-ils en général admis ce système que pour les élections à la Chambre haute, dont la nuance politique est moins accentuée (3).

L'extrème-droite réactionnaire proposait un scrutin par classes sociales, par ordres, comme on aurait dit en France sous l’ancien régime. Elle voulait ressusciter partiellement les zemski sobor, ces états-généraux de l’ancienne Russie. Certains publicistes préconisaient la composition suivante pour la nouvelle assemblée : 100 nobles,100 ecclésiastiques, 100 marchands,100 paysans.Ce système rappelle d'une façon frappante l’organisation de la diète finlandaise avant 1906.

Il est inutile de démontrer qu'il est en complète désharmonie avec les besoins de la vie politique moderne. Dans le remarquable discours, adressé à l'Empereur par le prince S. N. Troubetskoï au nom du Congrès des zemstvos, le

(1) C'était aussi le point de vue de K. K. Arséniev, l’illustre publiciste du « Vêsinik Evropy ». Le baron P. L. Korf proposait de joindre aux délégués des assemblées représentalives locales des représentants de la noblesse, de l'Académie des sciences, des comités de bourse, ete. Les ministres auraient été membres de droit.

(2) La Douma d'Empire aurait ainsi ressemblé à notre Sénat. Rien ne démontre mieux la relativité des institutions politiques, puisque notre Chambre haute est plus démocratique que bien des Chambres basses européennes.

(3) On sait que le ministère Witte a fait une place importante aux

représentants des zemstvos dans le Conseil d'Empire. Cf. infra, p. 131.

6 juin 1905.il est dit : « La représentation nationale doit servir à unifier et à pacifier les différentes classes sociales aussi bien que les différentes nationalités. Aussi doit-on blâmer toute représentation de classes. De même que le tsar russe n'est pas le tsar des nobles, ni le tsar des paysans ou des marchands, ni le tsar d'aucune classe, maisle tsar de toute la Russie, de même les représentants de tout le peuple appelés à collaborer avec vous aux affaires de l'Etat, ne doivent pas servir des intérêts de classes,mais les intérêts généraux du pays, sous peine d’engendrer la discorde là où elle est complètement inconnue. »

Les ministères Boulyguine et Witte n’adoptèrent aucun de ces projets mis en avant par les partis de droite ou de gauche. Ils élaborèrent un système tout spécial, qui étonne d’abord par son extrême complexité, surtout depuis les retouches de 1907. Tous les systèmes pratiqués dans le monde, y compris le système hongrois, paraissent simples en comparaison.

La loi électorale actuelle ne représente pas moins de 107 pages grand in-8 !

Le gouvernement a surtout pris en considération les données réalistes de l'heure présente et notamment l'attitude politique des différentes couches sociales. Il s’est pourtant inspiré, semble-t-il, de deux précédents historiques :

1° Le système électoral des zemstvos et des doumas urbaines : non seulement le système actuel qui remonte à Alexandre III, mais aussi le système plus libéral d’Alexandre IT. C'était le seul précédentque pütfournir l'histoire russe.

20 La loi électorale autrichienne qui à fonctionné jusqu’en 4907 dans la monarchie cisleithane.

Cette influence n'est pas avouée dans les travaux préparatoires, mais elle ressort si nettement des faits qu'il est bien difficile de la nier (1). En admettant même qu'iln'y ait dans l'espèce aucun rapport de cause à effet, il y a tout au moins un parallélisme du plus haut intérêt.

Avant d'entrer dans les détails de la législation, il nous faut jeter un coup d'œil sur les conditions générales de l'électorat et de l’éligibilité, tracer la physionomie d'ensemble du système ; planter en un mot quelques jalons, qui rendront ensuite plus facile l'exposition d'un mécanisme formidablement compliqué.

Un principe domine tout le droit électoral russe : c'est l'identité rigoureuse de l'électorat et de l'éligibilité.

Pour être électeur ou éligible, il faut d'abord être sujet russe, du sexe masculin et majeur de 25 ans (2).

Il est intéressant de signaler, au point de vue historique, que Nicolas Tourguénev, dans la première moitié du xrx° siècle, admettait l'électorat, voire même l’éligibilité des étrangers. « Le monde civilisé applaudirait en voyant les Russes rendre ainsi hommage à ce principe de la fraternité humaine qui commence à pénétrer partout, et qui partout, il faut l’espérer, finira par prévaloir... Si quelques électeurs, en nombre suffisant, jugent un étranger domicilié en Russie digne de devenir député, il faut s'en rapporter à leur jugement et les laisser agir en conséquence (3). » Mais ce libé-

(4) Le public ne s’y est pas trompé : il a tout de suite donné le nom de « curies » aux divers collèges électoraux, bien que cette expression d'origine autrichienne ne soit pas adoptée par la loi russe.

(2) CF. Lot organique sur les élections à la Douma d'Empire, art. 9.

(3) CE. N. Tourguéneff, La Russie et les Russes, Paris, 1847, t. II, p. 335-337,

ralisme nettement humanitaire, ce généreux esprit d’hospitalité qui caractérise beaucoup de Russes, ne pouvait guère pénétrer dans la législation pratique.

Tous les partis de gauche réclament actuellement le vote des femmes. Les octobristes au contraire ne l’admettent que pour les institutions représentatives locales. La Russie est beaucoup plus féministe que les nations de l'Occident. La Finlande, qui, depuis un siècle, subit incontestablement l'influence des intellectuels russes, est le seul pays d'Europe, avec la Norvège (1), où les femmes puissent élire et être élues au Parlement (2).

Quant à l’âge de 25 ans, beaucoup de bons esprits le trouvent trop élevé : d’après les calculs statistiques de M. Mikhaïlovski, l'instruction primaire ne s'étant développée que tout récemment, le nombre des électeurs sachant lire et écrire se trouverait probablement doublé, si l’on abaissait de 25 à 21 ans l’âge nécessaire pour voter (3).

La loi exige encore d’autres conditions générales, que nous énumérerons très rapidement (4). Sont exclus des opérations électorales :

1° Les militaires de l’armée ou de la flotte en activité de service,

2° Les étudiants, quel que soit leur âge, même dans les

(4) Loi votée par le storthing norvégien, le 14 juin 1907. Le suffrage est censitaire pour les femmes et universel pour les hommes.

(2) Cf. suprä, p. 63 et la note. Le féminisme des Slaves et en particulier des Russes est une survivance plutôt qu’un progrès. On en trouve déjà le germe dans les assemblées paysannes. On sait en effet que les femmes peuvent prendre part aux délibérations du mur, en l'absence des chefs de familles. Cf. A. Leroy-Beaulieu, ouvr. cité, oil, 2106

(3) Cf. M. Kovalewsky, La crise russe, Paris, p. 189,

(4) Cf Loi organique sur les élections, art. 9-10.

écoles supérieures. Le gouvernement a édicté cette mesure manifestement injuste pour écarter des opérations électorales la jeunesse universitaire, en grande partie socialiste.

3° Les auteurs de certains crimes ou délits, tels que le vol, la banqueroute, la désertion, etc... L'exclusion est perpétuelle ou simplement temporaire suivant la gravité des cas. En général, la grâce, l’amnistie, la prescription, la réhabilitation n'effacent pas cette incapacité.

Ce qu'il y a de plus original et en même temps de plus injustifié dans ce motif d'exclusion, c'est qu'il suffit d’être poursuivi judiciairement pour être incapable de voter. Même avant toute condamnation, le simple fait de la poursuite donne naissance à une présomption de culpabilité. Cette règle, empruntée au mode électoral des zemstvos, est contraire à tous les principes du droit moderne. Si le gouvernement veut écarter de la Douma un leader de l’opposition, il lui suffit d’intenter des poursuites contre lui. Sans doute, il n'y aura pas condamnation si les poursuites ne sont pas fondées, mais on aura toujours écarté momentanément l'inculpé des opérations électorales. C'est une porte ouverte à l'arbitraire le plus inquiétant.

4° Les personnes en tutelle, c'est-à-dire dans l'espèce les prodigues et les aliénés, puisque les mineurs se trouvent déjà exclus des opérations électorales.

Outre ces incapacités d'ordre général (1), les gouverneurs, vice-gouverneurs, gradonatchalniks, agents de la police,etc... ne peuvent prendre part aux élections dans les localités de leur ressort (2). En France, les préfets et sous-

(1) Sont également frappés d'une incapacité générale les allogènes errants, c'est-à-dire les peuplades non-russes demeuréés à l'état sauvage. La loi distingue soigneusement les « nomades » des « errants ».

(2) Cf. Lot organique sur les élections à la Douma d'Empire, art. 11.

préfets ne peuvent être élus dans leur département, mais ils restent toujours électeurs. La législation russe est donc plus sévère sur ce point que la nôtre.

Telles sont les conditions générales de l'électorat et de l'éligibilité. Mais, comme nous le verrons plus loin, les membres de la Douma sont élus à plusieurs degrés par des collèges électoraux très divers, qui s’étagent en quelque sorte les uns au-dessus des autres. Pour prendre part à chacun de ces collèges électoraux, il faut remplir, outre les conditions générales que nous venons d'énumérer, certaines conditions spéciales qui varient suivant les cas. Il faut d'abord être domicilié dans la circonscription où se tient le collège. Il faut ensuite appartenir à la classe sociale y donnant accès, ou bien posséder le cens électoral voulu. Nous examinerons soigneusement tout à l'heure ces conditions spéciales pour chacun des collèges. Ce qu'il nous faut mettre en lumière dès maintenant, c'est que là encore il y a identité rigoureuse de l'électorat et de l’éligibilité.

Les élus d’une circonscription doivent y être domiciliés comme les électeurs eux-mêmes. Les habitants du gouvernement de Moscou, par exemple, ne peuvent élire que des habitants du gouvernement de Moscou. Bien plus, au sein d'une même circonscription, les ouvriers ne peuvent élire que des ouvriers, les paysans que des paysans, les propriétaires fonciers que des propriétaires fonciers (1), etc... D’une façon générale, les électeurs doivent choisir parmi eux les membres de la Douma ou les électeurs secondaires. Nous insistons tout particulièrement sur ce principe fondamen-

Les gradonatchalniks ressemblent un peu au préfet de police de l'agglomération parisienne.

(1) Cf. Lot organique sur les élections, art. 37, 44, 102, 127, 134,

tal qui domine tout le mécanisme des élections : c'est dans leur propre sein que les collèges électoraux doivent choisir leurs élus.

Cette règle est diamétralement opposée à la règle française. Elle a pour conséquence regrettable d'empêcher les candidats de se présenter là où ils sentent le terrain le plus favorable pour leur élection.

Les hommes politiques les plus en vue, les leaders euxmêmes sont perpétuellement exposés à un échec. Il n'en peut résulter qu’un affaiblissement intellectuel et moral du Parlement (1). ;

Nous verrons au paragraphe suivant que pour faire partie de certains collèges électoraux il faut être possesseur d’un immeuble. C’est là une de ces conditions spéciales auxquelles nous venons de faire allusion. Les électeurs qui satisfont au cens immobilier jouissent d'un privilège assez original : ils peuvent transmettre à leur fils ce cens immobilier, pourvu, bien entendu, qu'ils ne votent pas eux-mémes et que leur fils satisfasse aux conditions générales de l'électorat, qu'il soit par exemple majeur de 25 ans, qu'il n'appartienne pas au service actif de l’armée, etc.

Ce privilège a pour effet de diminuer le nombre des abstentions parmi les électeurs propriétaires d'immeubles. Celui qui se trouve dans l'impossibilité de voter transmet son droit à l’un de ses fils,etle cens immobilier ne se trouve pas perdu. C'est justement ce qu'ont visé les auteurs de la législation électorale : sachant les propriétaires fonciers essentiellement conservateurs, ils ont voulu que leurs voix nese

(1) Les octobristes eux-mèmes se sont prononcés contre ce système dans leur programme de février 1906,

perdissent point. Cette exception au principe du vote personnel n’en apparait pas moins comme exorbitante.

Mais ce qu'il y a de plus étrange, c'est que les femmes et les militaires en activité de service peuvent également transmettre leur cens immobilier, bieu qu'ils n'aient pas eux-mêmes le droit de vote (1). Les femmes peuvent le transmettre aussi bien à leur mari qu'à leur fils.

Comme on l’a très justement remarqué, elles n’opéreront en fait cette transmission que si elles savent leur fils ou leur mari de la même opinion politique qu’elles-mêmes. Ainsi la loi qui leur refuse le droit de vote leur permet en définitive de voter par procureur.

Il en est de même pour les militaires en activité de service. On les écarte des opérations électorales pour que l’armée ne s immisce pas dans la politique et, par une incohérence manifeste, on leur permet d'agir dans les élections par personnes interposées, quand ils sont possesseurs d’un immeuble ! Il aurait fallu au moins rendre la transmission du cens obligatoire, pour que le transmetteur ne tint pas compte des opinions politiques du bénéficiaire.

Nous expliquerons d’abord le système normal des élections, sans nous occuper des règles exceptionnelles aui surchargeraient inutilement notre exposé. C’est d'après ce système que sont d’ailleurs élus presque tous les membres de la Douma.

Le tableau schématique suivant donne une idée de sa

physionomie générale :

(1) Cf. Loi organique sur les élections, art. 13 et 14,

Douma d'Empire.

grands propriël aires Toncier,

petils proprie aires pe

Les opérations électorales ont lieu tous les cinq ans, sauf, bien entendu, l'hypothèse d’une dissolution anticipée ou d'une élection partielle (4). C'est un oukaze impérial qui doit en fixer la date. Les électeurs sont répartis en six classes bien distinctes :

1° les propriétaires fonciers satisfaisant au cens supérieur;

2° les propriétaires fonciers satisfaisant au cens inférieur ;

3° Les paysans (2);

4° les habitants des villes satisfaisant au cens supérieur ;

° les habitants des villes satisfaisant au cens inférieur ;

6° les ouvriers.

On peut dire grosso modo que les trois premières classes sont rurales et les trois dernières urbaines (3). Nous avons de part et d'autre, à la campagne comme à la ville, une

(1) Cf. infra, p. 139 et 144.

(2) Dans certains gouvernements, la population cosaque forme une catégorie distincte de la classe paysanne : ce sont, dans la Russie

d'Europe, les gouvernements d'Astrakhan et d’Orembourg et le territoire du Don,

(3; Nous disons grosso modo parce qu'il peut y avoir des ouvriers en dehors des villes.

classe aristocratique, une classe moyenne et une classe populaire.

Les paysans et les ouvriers, qui sont des classes essentiellement populaires, constituent des ordres juridiquement définis, des éfats reconnus par la loi, comme les nobles, les ecclésiastiques ou les marchands.

Les classes moyennes et aristocratiques sont au contraire établies d'après un régime censitaire qui n'a de valeur que pour les élections et ne s’étend point aux autres actes de la vie civile ou politique : ce ne sont pas des ordres, comme en France avant la Révolution ; ce sont des situations de fait, des situations purement économiques.

Pour satisfaire au cens inférieur et faire partie de ce que nous avons appelé les classes moyennes, il suffit de posséder une terre,de payer tel impôt,etc., quelle que soit l'importance de cette terre ou de cet impôt. Nous examinerons en détail par la suite chacune de ces conditions. Pour satisfaire au cens supérieur, il faut au contraire avoir une certaine quantité de terre, il faut payer une certaine quantité d'impôts. Dans le premier cas le cens est donc très faible et le suffrage quasi-universel. Dans le second cas, le suffrage est véritablement restreint.

Pour appartenir à l’une quelconque de ces classes sociales, il faut en principe satisfaire aux conditions voulues depuis au moins un an (1). Toutelois pour les ouvriers le délai de six mois suffit (2). On a jugé cette réduction nécessaire, étant donné la mobilité plus grande de cette partie de la population.

I] peut ärriver qu'un électeur satisfasse aux conditions voulues pour appartenir à deux classes à la fois, Dans cette

(1) Cf. Loi organique sur les élections, art. 28, 32, 33, 917. (2) Cf. Zbid., art. 44.