CHAPITRE IT

I. Le Conseil d'Empire sous le régime autocratique. — IT. La réforme de 1906. — Les membres nommés par l'Empereur. — IIL. Les membres élus. — Conditions d'éligibilité. — Représentants d'intérêts et représentants de régions. — IV. Représentation des intérêts archaïques. — V. Représentation des intérêts modernes, — VI. Représentation régionale. — Conclusion.

On sait qu'avant 1906, le Conseil d Empire était entièrement nommé par l'Empereur. La composition et l’organisation d'une assemblée politique sont toujours plus ou moins solidaires de son mode de fonctionnement, puisque la fonction n'est en dernière analyse que la cause finale de l'organe. L'une et l’autre évoluent corrélativement. Tant que le Conseil d'Empire n'a été qu’une Chambre consultative, sa composition est restée dans l'entière dépendance du pouvoir impérial, comme son rôle politique lui-même.

Et d’abord l'Empereur pouvait nommer membres du Conseil tous ceux qu'il voulait. Aucune condition d'âge, aucune exigence de titre ne venait entraver son libre choix. Mais cette liberté, d'ordre purement théorique, n'apparaissait guère dans la réalité: de même en France, bien que nos lois constitutionnelles ne posent aucune condition d’éligi-

bilité à la présidence de la République (1), il y a naturellement des conditions de fait. Dans la pratique, l'Empereur n'élevait à ces hautes fonctions que les grands dignitaires de l'administration civile ou de l'armée. Ils appartenaient tous à la noblesse, non que les nobles seuls pussent arriver aux premières charges de l'Etat, mais parce que ces charges elles-mêmes confèrent la noblesse à ceux qui en sont investis.

Malheureusement, la position de conseiller d'Empire fut vite considérée comme une retraite commode pour les serviteurs de l'Etat, vieillis dans l'administration. Au lieu de nommer des membres dans la force de l’âge et vraiment capables d'éclairer le gouvernement, le pouvoir autocratique, peu désireux de créer à côté de lui des conseillers trop vigilants, reléguait, pour ainsi dire, dans cette haute assemblée, les fonctionnaires civils et militaires, que la vieillesse ou les infirmités éloignaient du service actif. Le Conseil d'Empire était à proprement parler une archive. Rien d'étonnant après cela que son rôle constitutionnel füt pratiquement annihilé. Ce phénomène démontre une fois de plus qu'il existe une étroite connexité entre la composition et le fonctionnement d'une institution politique. Le grand constitutionnaliste russe, A.D. Gradovski, écrivait en 1880 : « S'il existe aujourd’hui une institution dont l’activité est à peine sensible, c’est à coup sür le Conseil d'Empire. S'il existe une institution quil faudrait absolument relever et vivifier aujourd'hui même, c'est encore le Conseil d'Em-

pire (2). »

(1) Il faut cependant avoir la jouissance de ses droits civiques et politiques.

(2) C£. article publié dans le Golos du 16 (28) septembre 1880, n° 256. Il a été réédité dans la collection des œuvres de A. D. Gradovski, Saint-Pétersbourg, 1903, tome VIII, p. 5138.

110 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE li

Cette atonie lamentable, cette sorte d’effacement d'une assemblée politique qui aurait pu rendre de très grands services à la législation, avait pour cause principale le recrutement défectueux de ses membres. Nous expliquerons tout à l'heure pourquoi, depuis la réforme radicale de 1906, les nominations de conseillers d'Empire ont pris un caractère tout différent.

Ajoutons enfin que l'Empereur pouvait nommer autant de membres du Conseil qu'il le jugeait à propos. Son choix n'était pas limité par le nombre, par ce qu’on appelle quelquefois le principe du numerus clausus. Il y eut d'abord 35 conseillers, il y en eut finalement 90. Cette latitude ne présentait pas d'ailleurs la même importance, qu'en occident, car l'Empereur, toujours libre de ne pas suivre les avis du Conseil,n'avait guère besoin de vaincre la résistance d'une assemblée docile par l'expédient bien connu des fournées de pairs. Eùût il d’ailleurs éprouvé ce besoin, qu'il aurait pu manier une arme plus simple et non moins efficace : la révocation. Mais toute comparaison sur ce point entre les Etats constitutionnels de l’Europe occidentale etla vieille autocratie russe pèche manifestement par la base.

Non seulement l'Empereur pouvait nommer qui il voulait, mais nul ne pouvait devenir conseiller sans son agrément. Le Conseil d'Empire n'avait en effet aucun membre de droit, comme les pairs de France et les princes du sang sous l’ancienne monarchie française. Le Césarévitch luimême, héritier du trône, ne pouvait en faire partie ques'il était nommé par l'Empereur régnant. Il n'existait à ce principe général qu'une seule exception plus apparente que réelle : les ministres étaient conseillers-nés pendant toute la durée de leur ministère. Nous disons que c'était là une exception de pure apparence, car les ministres étant nom-

més et congédiés par le souverain, la fonction de ministre étant d'autre part supérieure à celle de conseiller et l'impliquant pour ainsi dire @ fortiori, on peut affirmer qu'en tout état de cause, nul ne siégeait au Conseil sans l'agrément au moins implicite de l'Empereur (1).

Tous les conseillers étaient de plus révocables (2). Point d'inamovibilité, comme en France sous Louis-Philippe, garantie très réelle de l'indépendance politique. Mais là encore, il faut voir le fait à côté du droit. Si l’on ne considère que les textes, on se fait une représentation très fausse de la réalité. Dans la pratique, et sauf de très rares exceptions, l'Empereur n’a jamais révoqué les membres du Conseil que sur leur propre demande. Ce n’était donc pas une révocation au sens exact du mot, c'était plutôt l'acceptation d’une démission. Il faut toutefois reconnaître que l’amovibilité peut agir par simple menace, même si les révocations sont rares dans la réalité. Il en est de même en droit criminel, où l’efficacité de la peine ne se mesure pas à la fréquence de son application.

La révocation pouvait, dans des circonstances exceptionnelles, être prononcée par voie judiciaire, mais elle ne pouvait guère aller à l'encontre du souverain, qui restait libre d'ailleurs, quelque invraisemblable que paraisse l'hypothèse, de renommer au Conseil le membre révoqué.

Le casle plus célèbre de révocation judiciaire est celui du prince Adam Czartoryski, qu'Alexandre 1°" avait fait ministre des affaires étrangères et conseiller d'Empire. Il fut destitué en 1832 pour avoir accepté la présidence du

(1) D'ailleurs les ministres ne faisaient pas partie des départements ou sections permanentes du Conseil d'Empire : ils ne prenaient part qu’à l’assemblée générale.

(2) La révocation était naturellement implicite pour les ministres.

gouvernement provisoire de Pologne et marché dans les rangs de l'insurrection.

En résumé, faisaient partie du Conseil d'Empire tous ceux que l'Empereur voulait, tant que l'Empereur le voulait et rien que ceux-là.

La réforme de 1906 fut moins une modification qu’une addition. Elle a consisté essentiellement à joindre aux membres nommés par l'Empereur un certain nombre de membres élus, avec ce principe capital que les membres nommés ne pourraient dépasser le nombre des membres élus. Nous obtenons ainsi l'équation fondamentale : 2 X 98 (1) == 196 conseillers d'Empire.

Occupons-nous d'abord des membres nommés et voyons quels changements ont été apportés par la réforme de 1904 au mode de nomination antérieur. L'exposé précédent n avait donc pas qu’un intérêt historique, puisqu'il va nous servir de base pour expliquer le système actuel de nomination (2).

Une première modification résulte naturellement de ce que nous venons de dire. Les membres, qui siègent au Con-

(1) Et non 46, comme l'écrit M. Duguit dans son Manuel, p. 342,

(2) La réforme du Conseil d'Empire, déjà préconisée le 17 octobre 1905 par le comte Wilte dans un rapport approuvé par l'Empereur, mentionnée dans la communication gouvernementale du 23 novembre, a été réalisée par un manifeste et un oukaze au Sénat dirigeant du 20 février 1906. L'exposé des motifs de la commission chargée d'élaborer cette réforme renferme quelques explications intéressantes La loi organique à laquelle il faut se référer, est celle du 24 avril 1906. Une vingtaine d articles très importants sont consacrés par les lois fondamentales du 23 avril à l'institution du Conseil d Empire (surtout les art. 7-8, 86 87, 98 100, 102-104, 106-113). Sur la procédure des élections, cf. l'oukaze du 8 mars 1906.

seil par nomination impériale, sont désormais en nombre limité.

Cette importante restriction est rendue nécessaire par ce fait qu'il y a des membres élus. Sans cela, l'Empereur aurait pu noyer en quelque sorte la partie élective du Conseil sous un nombre écrasant de conseillers nommés (1). Ce chiffre maximum de 98 empêche ainsi l’expédient des fournées de pairs et nous pensons qu'il faut s’en féliciter sous un régime non parlementaire. Dans les pays où existe le gouvernement de cabinet, en Angleterre par exemple, le ministère étant normalement d'accord avec la majorité de la Chambre des communes, n'emploie un pareil expédient que pour amener la Chambre des Lords à résipiscence,pour assurer, en fin de compte, le triomphe de la démocratie. En Russie, au contraire, gouvernement et Douma peuvent diverger. Dans ces conditions, la possibilité de nommer une série de membres nouveaux au Conseil d'Empire serait un moyen de barrer l’action législative de la Chambre basse, loin d'assurer sa prépondérance finale. Le droit de veto restant d’ailleurs intégralement dans la main du monarque rend cette arme nouvelle à peu près inutile.

Une autre modification de détail est aussi la conséquence logique de la rénovation constitutionnelle. Les ministres ne sont plus membres de droit de la haute assemblée, même pendant la durée de leur ministère. Ils ne peuvent y siéger qu’en vertu d'une nomination spéciale. Rien d’ailleurs ne s'oppose à ce que l'Empereur choisisse ses ministres parmi les membres du (onseil(2).Ce changement capital s'explique

(1) C'est pour les mèmes motifs que l'Autriche & adopté postérieurement à la Russie, le 29 janvier 1907, ce principe du numerus clausus, existant déjà en Hongrie.

(2) Cf. Statut organique du Conseil d'Empire, art. 80. CAES

114 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE ll

fort bien. Nous avons dit qu'autrefois la fonction de ministre impliquait & fortiori celle de conseiller, mais il n'en est plus de même aujourd'hui, car, malgré leur appellation traditionnelle, les conseillers d'Empire ne sont plus de simples conseillers : ils sont vraiment investis d'une parcelle de la puissance publique, étant donné qu'aucune loi ne peut entrer en vigueur sans l'approbation du Parlement. En ce sens et d’un point de vue purement théorique, conseiller d'Empire est plus que ministre, puisque les ministres ne font qu'exécuter la volonté du souverain, tandis que les conseillers d'Empire limitent dans une certaine mesure sa souveraineté. Une fonction ne saurait donc impliquer l'autre, et il faut deux nominations distinctes pour les cumuler.

Mais la question de beaucoup la plus importante, quand il s'agit de membres nommés par le souverain, est de savoir s'ils sont inamovibles ou non, car les conséquences politiques peuvent en être considérables. Par un phénomène singulier qui résulte de l'obscurité des textes constitutionnels ou organiques, la question est très controversée en Russie. Elle mérite par son importance mème un examen approfondi.

Il faut d'abord bien distinguer la titre et la fonction de conseiller d'Empire. L'Empereur peut conférer le titre à autant de personnes qu'il lui plaît, mais parmi Les conseillers en titre.il doit désigner 98 conseillers « siégeants » (1). Il est hors de doute que le titre de conseiller d'Empire ne peut être retiré que sur la demande personnelle du titulaire.

Mais le gouvernement actuel aflirme que l'Enpereur est libre de modilier tous les ans la liste des conseillers en titre appelés à siéger effectivement au Conseil (2). S'il en est

(1) Cf. Statut organique du Conseil d'Empire, art. 9.

(2) Nous faisons complètement abstraction dans cet exposé des

vraiment ainsi, l'inamovibilité est purement illusoire et verbale, puisqu'elle ne s'étend pas à la fonction elle-même. Mais le gouvernement a-t-il raison ? Sa pratique est-elle conforme au droit ?

Pour plus de clarté et d'impartialité, citons les textes euxmêmes. Voici d'abord l'art. 11 du statut organique d'avril 1906 : « La liste des membres nommés par le souverain qui doivent siéger effectivement au Conseil, ainsi que celle des membres élus sont portées annuellement à la connaissance du public. » Il nous semble que, malgré les conclusions un peu hâtives du gouvernement, cette publication annuelle n'implique aucunement le droit de modifier la liste à sa fantaisie. Ce qui le prouve bien, c'est que les membres élus figurent également sur cette liste annuelle, bien que leur élection n'ait lieu que tous les trois ou neuf ans, comme nous l’indiquerons tout à l'heure. Le but de cette publication, dont nous retrouvons l’analogue à propos de la Douma d'Empire, est d'affirmer par une sorte de fiction légale le caractère représentatif de la Chambre haute, même en ce qui concerne les membres nommés par le monarque. Elle établit en quelque sorte un rapport de droit entre le Conseil d'Empire et le public. La liste annuelle doit donc enregistrer les modifications survenues dans l’année, telles que réélections ou nominations nouvelles après décès ou démission, mais le gouvernement n'a pas le droit de la modifier comme il lui plait, On pourrait dire, en transposant des expressions de droit privé, qu'elle est purement déclarative et nullement attributive.

Voici maintenant la fin de l'article 9 : « Les membres

départements et commissions particulières du Conseil d'Empire, qui ne jouent aucun rôle législatif et ne font à aucun degré partie du Parlement.Cf, suprä, p. 53,

nommés par le souverain ne sont mis à la retraite que sur leur propre demande. » Le gouvernement estime que, dans l'espèce, il s’agit du titre et non de la fonction.Il faut avouer qu'au premier abord, le texte mal rédigé semble favorable à cette interprétation. Mais, comme le remarque finement M. Lazarevski (1), cet article figure dans un chapitre de la loi où on ne parle que des conseillers effectifs, siégeant au Conseil. D'autre part, si l’on comprend que quelqu'un veuille être relevé de ses fonctions, il est incompréhensible qu’il demande à être relevé d'un titre: se représente-t-on un Français, par exemple , demandant à n'être plus officier de la légion d'honneur ? Cette dernière phrase de l’article 9 devient absurde dans l'interprétation du gouvernement, et c'est là pour nous un argument décisif, que M. Lazarevski aurait dû signaler.

Quoi qu'il ea soit,tous les ans au 1°" janvier,le gouvernement raye un petit nombre de conseillers siégeants, comme pour affirmer en principe la plénitude de son droit.

Cette amovibilité est non seulement néfaste au point de vue politique, mais encore au point de vue de la procédure législative. Si le Le janvier tombe au milieu d’une session (2), la composition du Conseil se trouvera donc modifiée en plein cours du travail parlementaire. « Il est impossible, conclut avec justesse M. Lazarevski à qui nous empruntons cette idée, que la Chambre ne soit pas la même pendant la première et la deuxième lecture d'un projet de loi. Le Conseil d'Empire peut-il constituer une commission pour l'examen d'un projet quelconque, s'il sait que les membres en peuvent être révoqués avant la fin de la session (3)? ».

(1) Cf. Lazarevski, ouvr. cité, p. 355-356.

(2) Ce qui a eu lieu en 1908.

(3) Cf, Lazarevski, ouvr. cilé, p. 356-357 et les notes.

Il faut donc souhaiter, dans l'intérêt supérieur d’un bon travail législatif, que le gouvernement revienne sur son erreur. Le principe de l’inamovibilité n'a du reste rien de révolutionnaire, puisqu'il n’est que la légalisation d’un état de fait antérieur.

Il nous reste à signaler, après ces controverses de droit, une importante amélioration de fait, qui découle des réformes récentes. L'Empereur ne nomme plus au Conseil des membres aussi âgés qu'autrefois, car il faut, pour défendre efficacement sa politique, pour agir sur l’ensemble du Conseil, y compris les membres élus, des hommes énergiques et éloquents : sinon, la partie nommée pèserait moins dans les discussions législatives que la partie élue. On ne considère plus la position de conseiller d'Empire comme une sinécure toute prête pour fonctionnaires retraités : c’est un poste où il faut parler et agir.

Nous voyons par là toutes les conséquences directes et indirectes, de fait et de droit, qui résultent du principe électif appliqué depuis trois ans à la moitié du Conseil d'Empire.

A ce point de vue, la Russie peut apparaître comme plus libérale que les pays où la Chambre haute est entièrement nommée par le souverain. Tel est, par exemple, le cas de l'Italie. Mais, sous le régime parlementaire, les nominations sont contresignées par un ministre qu’approuve la majorité de la Chambre basse, et l'on peut dire que, malgré les apparences, le Sénat italien est plus indépendant du chef de l'Etat que le Conseil d'Empire russe, Il y a aussi des pays constitutionnels sans régime parlementaire, où les nominations à la Chambre haute sont également contresignées par un ministre. Mais il n'en est pas de même en Russie. Nicolas II nomme au Conseil d'Empire sans le contreseing

de M. Stolypine.

Le point capital de la réforme de 1906 a été, comme nous l'avons indiqué plus haut, l’adjonction de membres élus. Le 17 octobre 1905, dans un rapport approuvé par l’Empereur, le comte Witte, président du Conseil des ministres, écrivait déjà : « Il est très important de réformer le Conseil d'Empire en y faisant pénétrer d'une façon notable l'élément électif, car c'est à cette condition seule qu'on peut espérer des rapports normaux entre le Conseil et la Douma ».

On a voulu faire du Conseil d'Empire une sorte de tampon entre le pouvoir impérial et la Chambre démocratique. Pour qu'il puisse jouer efficacement ce rôle d’intermédiaire, on posa en principe qu'une moitié serait élue et l’autre nommée. Mais comment a-t-on organisé le système des élections ?

La loi elle-même énumère, sans aucun ordre logique, les différents groupes électoraux (1): clergé orthodoxe, zemstvos, corporations de la noblesse, académie des sciences et universités, conseil du commerce et des manufactures, etc. Pour mettre un peu d’ordre dans cet exposé forcément très complexe,il nous paraît préférable d'adopter la classification suivante :

Moihié élective du Conseil d'Empire.

n Ver clergé noir 3 archaïques\ moraux (ecclésiastiques) 6

Ju clergé blanc 3 FÉRIÉS matériels (nobiliaires) 18 tants d’in- tentifi 6 ARS moraux (scientifiques 5 MEMBRES | térêts, 2 | D ernes he Lee É ; x commerce 6 98 18 matériels (économiques) 12 : industrie 6 représen- ( gouvernements avec zemstvos 94 tants deré-? gouvernements sans zemstvos 16 gions, 56 Pologne 6

(1) Cf. Statut organique du Conseil d'Empire, art. 12.

Les conditions de l'électorat sont différentes pour chacune de ces catégories sociales,et nous les étudierons minutieusement dans la suite.

En ce qui concerne l'éligibilité, les collèges électoraux choisissent en général les électeurs secondaires et les conseillers d'Empire dans leur propre sein ou, tout au moins, parmi les habitants de la circonscription ou les membres de la classe sociale à laquelle ils appartiennent. C’est ainsi qu'un représentant de la noblesse est forcément un noble, le représentant de tel gouvernement est nécessairement propriétaire dans ce gouvernement. Mais ce principe n’est pas aussi rigide que pour les élections à la Douma (1).

Les conditions générales d'éligibilité sont les mêmes que pour la Chambre basse (2),sauf les modifications suivantes: il faut avoir 40 ans et être sorti d'un établissement d’enseignement secondaire. La commission préparatoire a trouvé bon d'exiger pourles élections au Conseil un âge et un degré d'instruction plus élevés que pour la Douma, car il faut faire appel « aux couches sociales dont l'opinion et les tendances sont le plus solidement assises ». Enfin les militaires en activité de service ne sont pas inéligibles, car, étant donné qu'ils peuvent faire partie de certaines assemblées électorales, il eût été bizarre de leur refuser l'éligibilité, tout en leur accordant l’électorat. Aussi n’ont-ils aucune incapacité à cet égard.

Toutes ces conditions ne s'appliquent qu'à l'éligibilité. Les différentes institutions auxquelles la loi du 24 avril 1906 a conféré des droits électoraux, peuvent très bien renfermer des membres qui n'y satisfont pas : des mineurs

(1) Cf. par exemple, infra, p. 132.

(2) Cf. suprä, p. 74 et suiv.

120 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Il

de quarante ans, par exemple (1). Le droit électoral actif ne coïncide pas alors avec le droit électoral passif.

Si l’on se réfère au tableau que nous avons dressé ci-dessus, on verra quil faut faire tout d'abord une distinction bien nette entre les représentants d'intérêts et les représentants de régions. Les uns sont moins nombreux que les autres (2) et, par la force même des choses, de grandes différences les séparent.

On peut dire que les représentants d'intérêts sont essentiellement nationaux, en ce sens qu'ils sont élus par certaines catégories sociales dans l'étendue de fout l'Empire et qu'aucun d'eux ne représente une circonscription territoriale déterminée. Ils sont élus en principe par des assemblées spéciales qui siègent à Saint-Pétersbourg (3). Il en est tout autrement pour les représentants de régions : chaque gouvernement est représenté par un conseiller d'Empire et il ne saurait être question d'ässemblée électorale unique, siégeant à Saint-Pétersbourg, dans la capitale du pays.

De plus, chaque assemblée de gouvernement ne nomme qu'un membre du Conseil d'Empire (4), tandis que, pour la représentation des intérêts, les assemblées spéciales, siégeant à Pétersbourg, nomment chacune plusieurs membres. S'il en était autrement, les représentants d'intérêts seraient

(1) C’est ainsi qu'il suffit d’avoir 21 ans pour faire partie des assemblées électorales de la noblesse.

(2) Les premiers sont aux seconds, comme 3 l'est à 4.

(3) Pour les élections du clergé, le système provisoire est un peu différent : Cf. infrà, p. 125. Les assemblées électorales choisissent elles-mêmes leur président. Cf. Statut organique du Conseil d'Empire, art. 19.

(4) La Pologne est soumise à un régime particulier : Cf. infrà, p. 133.

trop peu nombreux par rapport aux 56 représentants de régions.

Une autre différence importante mérite d'être signalée. Nous avons dit qu’en principe les électeurs pouvaient choisir parmi eux n'importe quel candidat, pourvu qu'il satisfit aux conditions générales d'éligibilité. Les représentants de régions sont à ce point de vue dans une situation exceptionnelle : le cens de l'éligibilité esttriple du cens de l'électorat. Mais nous ne faisons qu'indiquer ici cette particularité, sur laquelle nous reviendrons plus amplement, quand nous exposerons le système de représentation régionale.

Enfin, différence capitale, les représentants d'intérêts sont élus pour 9 ans (1), avec renouvellement partiel tous les trois ans (2). C’est exactement le système du Sénat français. Les représentants régionaux au contraire sont élus pour trois ans, sans renouvellement partiel, parce que les zemstvos où assemblées régionales sont eux-mêmes triennaux et qu'on a voulu faire élire un membre du Conseil par chacune des assemblées successives (3). En France on n’a pas eu la même préoccupation (4).

Si l'on jette un coup d'œil sur la représentation des intérêts, on voit aussitôt qu'ils sont très variés : archaïques et.

(1) Sauf, bien entenda, le cas de dissolution ou l'hypothèse d'une élection partielle. Cf. an/rà, p. 139 et 1%4.

(2) Par mesure transitoire, les premières élections, en 1906, ont été générales. Un tiers des élus sera soumis à la réélection au bout de trois ans et un autre tiers au bout de six, par voie detirage au sort

(3) Sur la procédure même du scrutin, les ballottages, etc..., cf. Statut organique du Conseil d'Emyire, art. 21.

(4) En effet, les sénateurs sont élus pour 9 ans, bien que les conseillers généraux et d'arrondissement le soient pour 6, les conseillers municipaux, véritables électeurs indirects, et les députés pour 4. Il est vrai que la complexité même du corps électoral et le principe du renouvellement partiel rendent malaisée toute solution de ce genre.

modernes, moraux et matériels. On peut seulement regretter que les hautes institutions gouvernementales, telles que le Sénat dirigeant, n'aient aucune représentation particulière. Mais il ne faut pas oublier que les membres nommés par l'Empereur sont en général des fonctionnaires éminents et que cette moitié du Conseil représente en quelque sorte indirectement l'expérience politique, administrative où judiciaire (1).

IN

Occupons-nous d’abord des intérêts, que nous avons qualifiés d’archaïques. Nous ne voulons pas dire par là qu'ils sont surannés, mais tout simplement qu'ils ont leur racine dans le passé et qu'ils tendent à s'affaiblir chaque jour davantage, tandis que les intérêts modernes jouent un rôle de plus en plus considérable. Quoi qu'il en soit. le gouvernement conservateur à donné aux premiers une représentation plus importante qu'aux seconds (2). Les intérêts ecclésiastiques et nobiliaires sont ainsi privilégiés par rapport aux intérêts scientifiques et économiques.

Le clergé orthodoxe nomme 6 conseillers d'Empire, mais les autres confessions religieuses n'ont aucune représentation (3). Cet exclusivisme a différentes causes : d'abord la majorité de la population appartient à l'Eglise orthodoxe, puis la question religieuse est ici doublée d'une question

(4) Dans le grand-duché de Bade, le corps judiciaire est représenté par deux magistrats que nomme le grand-duc.

(2) Les intérêts modernes sont aux intérêts archaïques, comme 3 l’est à 4.

(3) Sur les questions religieuses en Russie , cf. le dernier tome du grand ouvrage de M. Anatole Leroy-Beaulieu : L'Empire des tsars et les Russes,

de race. L'orthodoxie est bien souvent le critérium traditionnel qui sert à distinguer le russe proprement dit des autres populations allogènes (1): le catholicisme, c’est avant tout la Pologne ; le luthérianisme, ce sont les Allemands des provinces baltiques.sans parler de la Finlande ; l'islamisme, ce sont les turco-tatars ; la religion juive,c'est la race juive ; l'Eglise arméno-grégorienne, ce sont les Arméniens. La situation privilégiée faite à l'orthodoxie n’est donc pas seulement de l’exclusivisme religieux : c'est avant du nationalisme vieux-russe.

Enfin, nous sommes en présence d’une religion d'Etat. L'Empereur ne peut pas ne pas être orthodoxe : c'est une loi fondamentale de l'Empire, qui planait au dessus de l’autocratie elle-même, et que sanctionne un serment «olennel du sacre. L’Impératrice et les grandes-duchesses doivent également appartenir ou passer à l'orthodoxie. L'Eglise russe est donc étroitement liée à l'Etat, et l’on comprend dans ces conditions quelle soit seule représentée au Conseil d'Empire (2).

Ce qui étonne le plus, quand on connaît l’évolution sociale de la Russie depuis quelques siècles, ce n’est pas que l'Eglise orthodoxe soit seule représentée au Conseil, mais bien plutôt qu’elle y soit représentée

En effet, depuis Pierre le Grand, elle a été tenue à l’écart de toute politique et asservie en quelque sorte au pouvoir civil (3). Au xvn siècle, on avait bien vu les patriarches

(1) Cependant les Roumains de Bessarabie et les Géorgiens son! également orthodoxes.

(2) Au contraire, dans le grand-duché de Bade, en Bavière, en Saxe, les clergés catholique et protestant sont tous deux représentés.

(3) D'une façon générale, l'influence sociale de l'Eglise orthodoxe a été moins profonde que celle de l'Eglise catholique. C'est ainsi que la congrégation enseignante est complètement ignorée enfRussie.

Philarète et Nicone jouer un rôle considérable dans les affaires de l'Etat, mais, par un véritable trait de génie, Pierre le Grand laissa vacante la fonction de patriarche et la remplaça par le /rès-saint Synode dirigeant, où domine le procureur impérial. Depuis ce temps, on n’a pas vu un seul membre du clergé dans les Conseils du gouvernement. L'Empereur n’a jamais nommé un seul métropolite conseiller d'Empire (1). Ce fait très important, que l’on n’a pas assez mis en lumière, différencie nettement l'Empire russe des pations occidentales, où l’on voit et surtout où l’on voyait si fréquemment des évêques membres de la Chambre haute et même des cardinaux ministres.

La loi de 1864, qui institua les zems{vos, admit bien le clergé aux élections des assemblées régionales, mais dès 1890 on lui retira ce droit (2), sous prétexte « que les élections s’accompagnent souvent dans la procédure actuelle d’intrigues peu honorables et que la participation du clergé aux collèges électoraux ne peut que porter atteinte à son autorité morale et à la dignité de l’état ecclésiastique ».

Le changement, survenu en 1905, semble bien résulter de causes’essentiellement politiques. Le gouvernement a cherché sur quelles forces sociales il pourrait s'appuyer pour tenir tête au mouvement libéral. L'Eglise orthodoxe lui a paru encore assez puissante, surtout dans les milieux paysans, pour être un de ces points d'appui. Ce n’est pas seulement au Conseil d'Empire, c'est à la Douma elle-même, comme nous l'avons vu plus haut (3), que siège aujour-

(1) Le grand juriste russe Korkounov déplore ce phénomène. — Cf. ouvr. cité, p. 86.

(2) Les autorités diocésaines peuvent encore nommer un délégué au zemslvo, si elles le jugent opportun.

(3) C£. suprä, p. 86.

d'hui un nombre très appréciable d’ecclésiastiques. Nous pensons qu’il faut être très prudent et ne pas accroître exagérément cette participation du clergé à la politique, sous peine de créer un mouvement anticlérical dont la Russie a été jusqu'à ce jour préservée.

La loi elle-même n’a pas déterminé le mode d'élection des 6 représentants du clergé. C'est un règlement du Saint- Synode, sanctionné par l'Empereur le 7 mars 1906, qui a fixé la procédure des premières élections, mais il reste en quelque sorte provisoire, car il devra être soumis une seconde fois à la sanction impériale en 1909, c'est-à-dire avant les nouvelles élections.

Le système est différent pour le clergé noir et pour le clergé blane,chacun devant nommer trois conseillers d'Empire. Le clergé noir ou monacal, ainsi nommé d’après la couleur du vêtement, est ce qu'on appelle dans l'Eglise catholique le clergé régulier. C’est parmi ses membres que se recrutent les évèques et métropolites. Le clergé blanc ou paroissial, qui correspond au clergé séculier, ne peut au contraire s'élever aux fonctions épiscopales et reste par là même dans une situation inférieure. Une différence essentielle sépare les membres du clergé noir de ceux du clergé blanc : tandis que les premiers ne peuvent se marier, les seconds le doivent. Le mariage a eu pour effet de transformer le clergé paroissial en caste, la prêtrise devenant dans la plupart des cas héréditaire, le popovitch succédant au pope, pour employer une expression populaire quelque peu irrespectueuse.

Voici d'abord le mode d’élection du clergé noir. Nous exposerons le système qui a fonctionné en 1906, alors quil fallait nommer trois conseillers d’Empire. Il est bien entendu qu'il n'y aura plus à élire qu'un membre à la fois

quand le système du renouvellement triennal se sera définitivement établi, mais il a fallu des règles particulières pour la période transitoire.

En 1906, chaque évêque isolément dans son éparchie ou diocèse a désigné 3 candidats au scrutin public parmi les membres du clergé noir (1) et le Saint-Synode à proclamé élus les 3 candidats qui avaient obtenu le plus grand nombre de suffrages. C'est donc un scrutin plurinominal, chacun mettant sur sa liste les noms qu il lui plait, avec cette particularité que la majorité relative suffit pour être élu.

En ce qui concerne Île clergé blanc, c’est le Saint-Synode lui-même qui nomme les trois membres du Conseil d'Empire, mais seulement parmi les candidats que lui présentent les clergés diocésains (2). Dans chaque ville éparchique ou diocésaine, le clergé se réunit en collège, pour choisir un candidat parmi les prêtres de l'éparchie. Le premier scrutin est public, mais, si l’on n'obtient pas l'unanimité, on procède à un second scrutin qui est alors secret. La majorité relative suffit. S'il y a partage égal des voix, les deux, ou par une hypothèse bien invraisemblable, les trois ou quatre candidats sont présentés en mème temps au Saint-Synode.

Le système apparaît donc comme fort peu démocratique. D'abord les candidats présentés peuvent être si nombreux(3) que la présentation ne limite guère le choix du Saint- Synode. Puis il ne faut pas oublier que tous les membres du Synode sont nommés par l'Empereur.

(1) Le règlement du 7 mars 1906 ajoute que les évêques peuvent choisir les candidats en dehors de leur éparchie. Le principe inverse est en effet souvent appliqué en Russie, par exemple pour le clergé blanc, cf, suprà, p. 119.

(2) Cf. Règlement du 7 mars 1906, art. 3-7.

(3) IL y à à peu près autant d’éparchies que de gouvernements.

La noblesse élit dix-huit membres du Conseil d'Empire, c'est à-dire trois fois plus que le clergé. On comprend que les intérêts temporels soient plus représentés que les intérêts purement spirituels, car ce sont eux qui doivent donner à la politique son orientation générale. C'est dans le même esprit, nous le verrons plus loin, que les intérèts commerciaux et industriels sont plus représentés que la science universitaire. Pratique et théorie ont leurs domuines respectifs et toute usurpation de l'une sur l’autre peut avoir les conséquences les plus néfastes. Or c'est incontestablement le point de vue pratique qui doit dominer dans un Parlement : les industriels y jouent un rôle plus utile que les professeurs, même les professeurs de droit. Il est donc juste, dans le domaine des intérêts archaïques, que la représentation de la noblesse l'emporte sur celle du clergé.

Mais, puisque le commerce et l'industrie nomment deux fois plus de conseillers que l’Académie des sciences et les Universités, il nous eût paru logique de donner à la noblesse une représentation double et non triple de celle du clergé. On dit souvent, il est vrai, que la noblesse russe, ce n’est pas seulement une classe sociale, jouissant de privilèges historiques, c'est aussi et surtout la classe économique des grands propriétaires fonciers. Ce point de vue est acceptable, bien que la noblesse russe perde chaque jour son caractère d'aristocratie terrienne (1). Mais il nous semble néanmoins que douze représentants auraient amplement suffi, car un grand nombre de nobles propriétaires pénètre par ailleurs au Conseil, soit que l'Empereur les y nomme, soit, surtout, que les zems/vos les élisent (2).

(1) La propriété noble à diminué de 20 millions de déciatines en

30 ans.

(2) L'exposé des motifs de l’oukaze du 20 février 1906 ajoute, il est

Pour bien comprendre le système électoral, il faut se rappeler que, depuis Catherine I, la noblesse de chaque gouvernement constitue une véritable corporation, investie de la personnalité civile et tenant des réunions périodiques. Chaque assemblée provinciale de la noblesse choisit parmi ses membres deux électeurs secondaires et tous ces électeurs, réunis à Pétershbourg, choisissent parmi eux le nombre voulu de conseillers d'Empire (1).

Mais il serait inexact de considérer les 18 membres du Conseil comme représentant toute la noblesse. ,

En effet les nobles ne prennent pas tous part aux élections dans les assemblées de gouvernement. Il ne s’agit d'abord que de la noblesse héréditaire, pais il faut avoir un certain grade ou chine et satisfaire au cens immobilier (2). Un noble, qui ne serait pas propriétaire foncier, ne jouirait d'aucun droit électoral.

In'est donc question dans l'espèce que d’une aristocratie nobiliaire.

vrai, que, si l'on réforme sous peu le système électoral des zemstvos, le rèle de la noblesse se trouvera certainement diminué. Mais depuis trois ans, aucune réforme n'a pu être réalisée.

(4) Cf. Slatul organique du Conseil d'Empire, article 15.

(2) Nous ne pouvons, à propos des élections au Conseil d’Empire, parler de la noblesse en général. Nous préviendrons seulement qu'il faut se garder de toute assimilation avec la noblesse occidentale. Pour éviter cette confusion, il vaudrait mieux employer le mot russe dvorianslro, sans essayer de le traduire.

Depuis Pierre le Grand, la noblesse s'acquière surtout par le fonctionnarisme : pour devenir noble héréditaire, sans parler de la noblesse personnelle, il suffit d’être aujourd'hui colonel ou conseiller d'Etat actuel. Un très petit nombre de nobles porte le titre de prince, comte ou baron : ce sont eux qui correspondent le plus exactement à la noblesse occidentale, — Cf. À. Leroy-Beaulieu, ouvr. cité, t. L liv. VI.

« Donnant d'autre part une grande importance aux forces scientifiques du pays », la commission préparatoire décida de faire figurer au Conseil 6 délégués de l’Académie des sciences et des Universités. La représentation de la science est ainsi égale à celle de la religion.

Partout où l’on a organisé la représentation des intérêts, en Prusse par exemple, les Universités ont trouvé leur place légitime.

Le mode d'élection, organisé par la loi russe, ressemble beaucoup à celui que nous avons exposé pour la noblesse (1). L'assemblée générale de l'Académie des sciences (2) choisit parmi les académiciens ordinaires, et le conseil de chaque Université (3) parmi les professeurs ordinaires trois électeurs au second degré. Tous ces électeurs se réunissent à Pétersbourg et choisissent parmi eux le nombre voulu de conseillers d'Empire. Les professeurs ex traordinaires et les privat-docent se trouvent donc exclus.

Les représentants des Universités, tels que M. M. Kovalevski, le prince E. N. Troubetskoï, A. A. Manouïlov comptent parmi les éléments les plus libéraux du Conseil.

Mais, de tous les intérèts modernes, les plus importants sont encore les intérêts économiques. Le commerce et l’in-

(4) Cf. Statut oryanique du Conseil d'Empire, art. 16.

(2) Fondée en 1724 par Pierre le Grand. Elle s'occupe aussi bien des sciences historiques et philologiques que des sciences physiques et mathématiques.

(3) IL y a 9 universités impériales, sans compter celle d'Helsingfors. Ce sont, par ordre de création, les Universités d'Iouriev (Dorpat), Moscou, Kazan, Kharkov, Saint-Pétersbourg, Kiev, Odessa et Tomsk. On projette d'en établir une dixième à Saratov.