DR

130 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Ii

dustrie ont 12 représentants au Conseil d'Empire. La commission préparatoire avait reçu un grand nombre de pétitions, demandant une représentation plus forte, mais elle a jugé impossible d'y accéder. Il ne faut pas oublier en effet que, malgré le développement des vingt dernières années, le commerce et l'industrie russes sont encore en enfance.

D’après le recensement de 1897, il n y a que 15 0/0 de la population à exercer des professions industrielles ou commerciales (1). Aussi comprend-on que la commission préparatoire n’ait pu augmenter le nombre de leurs représentants.

Le Conseil d'Empire étant une Chambre essentiellement aristocratique, il ne s'agit, bien entendu, que de représentation patronale et nullement de représentation ouvrière, comme on l'a essayé dans certains pays. Le conseil du commerce et des manufactures, sa section de Moscou, les comités locaux du commerce et des manufactures, les comités de bourse et les oupravas des corporations marchandes (2) éliseut chacun des électeurs secondaires en nombre variable (3), et tous ces électeurs, réunis à Pétershbourg, choisissent parmi eux le nombre voulu de conseillers d'Empire, la moitié parmi les industriels, l’autre moitié parmi les commerçants (4).

Nous ne pouvons indiquer ici la composition de ces diffé-

(1) Soit 9, 6 0/0 pour l’industrie, y compris les ouvriers,et 5, 4 0/0 pour le commerce et les moyens de transport. Le commerce extérieur de l'immense Empire n’atteint pas celui de la Belgique.

(2) Ouprava signifie mot à mot « directoire », dans l'espèce « bureau » où « commission directrice » des corporations marchandes. Les marchands ou Aouptsy forment une classe sociale avec ses droits et ses privilèges comme la noblesse ou le clergé.

(3) 1, 2 ou 4.

(4) CE. Statut organique du Conseil d'Empire, art. 17.

rents conseils ou comités, ce qui nous entrainerait dans des détails de technique administrative. Il nous suffit de dire, au point de vue électoral, qu'ils sont tous empreints d’un caractère plutôt aristocratique (1).

Il peut sembler étonnant, qu'à côté du commerce et de l'industrie, les intérêts agricoles n’aient pas de représentation particulière. L'agriculture tient en effet dans la vie économique russe une place prépondérante et 75 0/0 de la population y est adonné. N'y a-t-il pas là une lacune regrettable ?

Nous ne le pensons pas, car, le principe aristocratique une fois posé à la base du Conseil d'Empire, il ne pouvait être question de représentation paysanne. Restaient donc -uniquement les intérêts de la propriété foncière. Or nous allons voir qu'étant donné l’organisation des assemblées provinciales, les représentants de régions sont forcément de gros propriétaires fonciers. Notre classification des membres du Conseil renferme donc une certaine part d’arbitraire, comme toutes les classifications. Les représentants de régions représentent en même temps les intérêts de la grande propriété. Ce caractère ambigu nous fournit une transition naturelle de la représentation des intérêts à la représentation régionale.

NT Chacun des 34 zemstvos de la Russie d'Europe élit un conseiller d'Empire.

La composition des zemstvos ressemble beaucoup à celle des assemblées électorales de gouvernement dont nous

(1) Ainsi les conseils du commerce et des manufactures sont nommés par le gouvernement.

avons parlé plus haut à propos de la Douma (1). fci,comme, là,ce sont les propriétaires fonciers qui constituent l'élément principal. Le même tableau indique la quantité de terres qu'il faut posséder dans chaque district pour être considéré comme gros propriétaire, et prendre part directement aux élections (2).

Mais il y a 16 gouvernements de la Russie d'Europe où l'institution des zemstvos n'a pas encore été introduite : ce sont d’une part les 3 provinces baltiques et les 9 gouvernements occidentaux conquis sur la Pologne par Catherine IT ; ce sont, d'autre part, les provinces cosaques du Don, d'Astrakhan, d'Orenbourg et de Stavropol. La loi du 24 avril 1906 institue dans ces régions des collèges de gros propriétaires, d'après le cens établi pour les élections à la Douma : chacun de ces collèges nomme un membre du Conseil d'Empire, à l'instar des zemstvos.

Par une exception que nous avons déjà signalée, le droit électoral passif ne coïncide pas avec Je droit électoral actif. Le cens de l'éligibilité est triple du cens de l'électorat. Voici par exemple le gouvernement d'Ékatérinoslav, où il faut posséder depuis au moins un an 150 déciatines de terre pour prendre part directement aux élections. Il faut, pour être éligible, posséder depuis au moins trois ans 450 déciatines : on à voulu ainsi différencier plus profondément le Conseil d Empire et la Douma.

Toutefois peuvent être élussans posséder le triple cens (2),

(4) CE. supra, p. 92 et suiv. Ce sont d'ailleurs les zemstvos qui ont servi de modèle au législateur de 1905 pour organiser les assemblées électorales de gouvernement.

(2) IL s’agit des élections aux zemstvos de district, lesquels nomment ensuite les zemstvos de gouvernement.

(3) Mais il faut posséder le cens ordinaire depuis au moins frois

en raison de leur expérience administrative, les propriétaires qui ont été deux fois maréchaux de la noblesse, présidents d’une ouprana de zemstvos, maire ou juge de paix honoraire {1). Cette exception est évidemment très justifiée.

Dans les dix gouvernements de Pologne, les collèges de propriétaires ne nomment pas’ directement les conseillers d'Empire, mais chacun d'eux élit trois délégués parmi les propriétaires satislaisant au triple cens, et tous ces délégués, réunis à Varsovie, choisissent parmi eux 6 conseillers d'Empire. Ce système a été imaginé pour que les dix gouvernements de Pologne aient moins de dix représentants au Conseil. On a voulu,comme à la Douma, favoriser la Russie proprement dite par rapport à la Pologne. Quant aux autres okrainas, elles ne sont pas du tout représentées.

La réforme du Conseil d'Empire, telle qu’elle se présente actuellement, avec toutes ses lacunes et ses imperfections, n'en marque pas moins un progrès considérable. Pour tout esprit positif, il serait imprudent de la recommencer sur des bases entièrement nouvelles. Mieux vaut la perfectionner par « tâtonnements et rallonges », suivant l’heureuse expression de Taine. Il faudrait avant tout poser en principe la rigoureuse inamovibilité des membres nommés par le pouvoir exécutif. Il faudrait ensuite accorder une certaine représentation aux grands corps de l'Etat (Sénat dirigeant, Douma d'Empire etc...), quitte à réduire proportionnellement le nombre de conseillers nommés par l'Empereur ou

ans. Sur les conditions d'éligibilité spéciales aux gouvernements de Saint-Pétersbourg, Moscou et Kherson. Cf. Statut organique du Conseil d'Empire, supplément à l’article 12, art. 3 et #.

(1) Ces juges de paix sont électifs.

élus par la noblesse. Il faudrait dans tous les cas s’inspirer d’un principe essentiel, qui vaut pour tous les pays à constitution bicamérale : la Chambre haute doit être assez différente de la Chambre basse pour que le travail législatif soit entouré de garanties solides, mais ellene doit pas en différer trop, de peur que la prudence ne se transforme en impuissance, et le conservatisme en obstruction (4).

(1) Dans la séance de la Douma du 5 mars 1909, le parti constitutionnel-démocrate a résumé tous ses griefs contre l’organisation actuelle du Conseil d'Empire dans la formule suivante, repoussée par la majorité conservatrice : « Déclarant : 1° qu'il est contraire à l’essence du régime représentatif de faire siéger au Conseil d'Empire des membres nommés par l'Empereur, et qu'en interprétant à tort l'artiticle 11 du statut organique dans le sens d’une désignation annuelle des membres « siégeants », on leur retire toute indépendance et toute liberté ; 2° que le cens très élevé et le système curial empêchent toute solidarité entre la population et la moitié élective du Conseil, livrant ainsi le sort de la législation russe aux mains de la classe dirigeante ; 3° que le principe de l'égalité absolue des deux Chambres en matière législative et budgétaire confère à la Chambre haute, telle qu'elle est aujourd’hui composée, un rôle de « conservation » sociale et non pas de « contrôle »,comme l'exigeraient les théories actuelles du droit public et les besoins mêmes de la démocratie ; 4° que n'ayant aucune des qualités requises pour une Chambre haute, ne pouvant ni améliorer la législation, ni servir les intérêts locaux, ni prévenir ou atténuer les conflits du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif, le Conseil d'Empire présente tous les défauts historiques du système bicaméral, apparait comme le rempart de l'ancien régime et l'instrument des intérêts de classe, entrave la législation organique nécessaire au renouvellement de la Russie sur les bases du système représentatif et démocratique ; 5° que le Conseil d'Empire ainsi constitué ne peut remplir sa tâche fondamentale, qui consiste à établir des rapports normaux entre les institutions législatives ; que pour lui assurer une place convenable dans l'ensemble de ces institutions, il faudrait, par une réforme radicale, supprimer les membres nommés par l'Empereur, démocratiser le système électoral et limiter la compétence de la Chambre haute, — la Douma d'Empire passe à l'ordre du jour. »