CHAPITRE III

I. Les membres élus du Parlement. Expiration individuelle de leurs pouvoirs. — Il. Leur situation juridique. — IIT, Constitution du bureau. — IV. Sessions et dissolution.

Nous avons vu comment sont nommés les membres de la Douma et du Conseil d'Empire.

Pour exposer leur situation juridique, la constitution du bureau, les sessions, le droit de dissolution, etc..., pour exposer en un mot tout ce qu'on peut réunir sous la rubrique générale d'organisation parlementaire, nous n’étudierons pas les deux Chambres séparément, mais en quelque sorte parallèlement. Des institutions symétriques gagnent à être mises en relief par voie de comparaison réciproque. Nous insisterons d'ailleurs beaucoup moins que sur la composition même des assemblées législatives, car ici le droit russe a presque servilement copié les modèles occidentaux. Toute cette réglementation constitutionnelle ne reflète guère l’état social de la Russie contemporaine, et son intérêt historique en est diminué d’autant.

Nous savons que les membres de la Douma sont élus pour 5 ans, et les membres du Conseil d'Empire pour 3 ou 9 ans, selon qu’ils représentent des intérêts ou des régions.

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Mais leurs pouvoirs peuvent expirer plus tôt, soit collectivement, comme nous le verrons tout à l'heure en nous occupant du droit de dissolution, soit individuellement par invalidation, démission, déchéance ou décès. Examinons successivement ces quatre hypothèses.

1° Invalidation. — C'est une véritable perte de la qualité de député ou de conseiller d'Empire, car la validation ne peut être considérée comme une condition suspensive (1).

Le Sénat dirigeant doit publier la liste des membres élus, et les personnes portées sur cette liste jouissent exactement des mêmes droits que s'ils étaient validés, en attendant la procédure de la vérification des pouvoirs (2).

Les deux Chambres sont juges de la régularité des élections (3), mais la Douma ne peut vérifier que les pouvoirs de ses propres membres et non ceux des électeurs secondaires ou tertiaires. Elle ne juge en un mot que la dernière phase des élections. C'est le Sénat dirigeant qui en juge la première (4). La Douma ne peut invalider un de ses membres pour la raison que les électeurs au dernier degré n’ont pas été eux-mêmes régulièrement élus. Ce serait empiéter sur la compétence du Sénat. Si elle venait du reste à le faire, ce seraient les mêmes électeurs au dernier degré qui

(1) Ce qui le prouve bien, c'est que le bureau définitif est élu avant la vérification des pouvoirs. — Cf. infrà, p. 141.

(2) Cf. Loi organique sur les élections, art. 147.

(3) Cette disposition est même constitutionnalisée. — Cf. Lois fondamentales, article 102.

(4) Sur les commissions de district et de gouvernement chargées de recevoir et de juger les plaintes, cf. Loi organique sur les élections, art. 45-51. Le Sénat joue le rôle de Cour d’appel vis-à-vis des commissions de gouvernement.

participeraient à la réélection partielle, à moins qu'une décision sénatoriale ne les ait invalidés par ailleurs.

Cette règle est le point d'aboutissement d’une évolution juridique qui vaut la peine d’être retracée. |

La loi du 6 août 1905 avait attribué au Sénat tout le contentieux électoral, mais quand la Douma consultative devint pleinement législative, on lui reconnut par la novelle du 11 décembre 1905 le droit de vérifier les pouvoirs de ses membres. Le Sénat gardait bien compétence pour juger la première phase des élections, mais la Douma, juge de la dernière phase, pouvait casser la procédure électorale à tous les degrés, si elle estimait que le début en viciait la fin. Comment les députés seraient-ils régulièrement élus, quand les électeurs secondaires ou tertiaires ne le sont pas eux-mêmes ? La compétence de la Douma réduisait donc excessivement la compétence sénatoriale. Aussi la loi du 3 juin 1907, sans revenir au système primitif du 6 août 1905. déclara-t-elle que désormais la Douma ne pourrait juger que la dernière phase des élections (1).

En ce qui concerne la procédure même de la vérification des pouvoirs, elle ressemble sous beaucoup de rapports à celle des autres pays constitutionnels (2). Mais le Conseil d'Empire ou la Douma ne peuvent prononcer une invalidation qu'à la majorité des deux tiers. C'est là une garantie très sérieuse d'impartialité, qu'il serait peut-être bon d'introduire dans le droit constitutionnel d’autres Etats.

(1) De même en France, le Sénat vérifie l'élection des sénateurs, mais c'est le conseil de préfecture et en appel le Conseil d'Etat qui vérifient l'élection des délégués sénatoriaux.

(2) Sur les commissions de district et de gouvernement chargées de recevoir les plaintes, cf. Loi organique sur les élections, articles 45-51.

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2 Démission. — Tout membre du Parlement peut envoyer sa démission au président de la Chambre à laquelle il appartient. Mais à côté de cette démission expresse, la loi considère comme une démission tacite le fait de refuser la prestation de serment. En effet le premier acte qui s impose aux membres du Parlement dès leur entrée dans la salle des séances, le premier jour de la réunion des Chambres, est la signature de la formule sacramentelle suivante : «Nous, soussignés, promettons devant le Dieu tout-puissant d'employer toute notre intelligence et toutes nos forces à remplir les devoirs qui nous incombent, en tant que membres de cette assemblée,demeurant fidèles à Sa Majesté l'Empereur et Autocrate de toutes les Russies et ne songeant qu’au bien et à l'intérêt du pays. En foi de quoi nous signons ci dessous de notre propre main. » Si quelqu'un refusait de signer, sous prétexte que le mot « Dieu » viole Ia liberté de conscience ou le mot « Autocrate » la charte constitulionnelle d'octobre, il serait par là même réputé démissionnaire.

Mais en fait tous les membres du Parlement satisfont à cette pure formalitié, sans attacher d'importance aux mots.

3° Déchéance. — Il y à déchéance toutes les fois qu'un membre du Parlement cesse de satisfaire aux conditions de l'éligibilité : par exemple, s’il perd la nationalité russe, s’il est condamné pour vol, escroquerie, etc .… Bien plus, ilen est de même si le cens exigé pour être élu ne se maintient pas au cours de la législature, si un propriétaire foncier notamment aliène ses immeubles !

Il y a enfin une déchéance particulière aux membres de la Douma, quand ils sont nommés à une fonction publique

rétribuée autre que celle de ministre (1). Un fonctionnaire peut être nommé député sans être déchu de ses fonctions, mais un député ne peut être nommé fonctionnaire sans être déchu de son mandat représentatif, C’est en quelque sorte une incompatibilité unilatérale. Elle ne s'applique pas aux conseillers d'Empire, car la Chambre haute est par sa nature même plus voisine de l'administration que la Chambre basse.

Dans tous les cas, c'est à l'assemblée elle-même qu'il appartient de reconnaître la déchéance.

4° Décès. — Le président de la Chambre en donne information et tous les membres présents se lèvent pour honorer la mémoire du défunt.

Dans ces différentes hypothèses, il n’y a remplacement que si le délai restant à courir jusqu'aux élections générales dépasse une année. Le membre invalidé, démissionnaire, déchu ou décédé a pour successeur le candidat qui a obtenu le plus grand nombre de voix après lui, pourvu que ce nombre constitue lui-même la majorité. Si personne ne satisfait aux conditions voulues ou si le candidat refuse, on procède à de nouvelles élections.

La situation juridique des membres élus est visiblement inspirée du droit public occidental (2). Ils « ne doivent pas de compte à leurs électeurs ». Ils « jouissent d’une pleine

(1) Sous l'empire de la loi Boulyguine, les députés ne pouvaienl devenir ministres.

(2) Dans ce paragraphe, comme dans le précédent, nous ne parlons que des membres élus, car les membres nommés sont assimilables à de hauts fonctionnaires.

liberté d'opinion pour toutes les matières qui rentrent dans la compétence de l'assemblée » (1). Ils ne peuvent être arrêtés pendant les sessions parlementaires qu'après une autorisation formelle de la Chambre, à moins qu'ils ne soient pris le jour même ou /e lendemain de l'infraction. C'est une exception très large, trop large même, qui dépasse de beaucoup le simple cas de flagrant délit.

Du reste, les auteurs de toute cette réglementation ont multiplié comme à plaisir les termes vagues et les exceptions mal circonscrites pour ne pas lier les mains au gouvernement.

Voici, par exemple, l’article 22 du statut organique de la Douma d'Empire, qui ouvre la porte à l'arbitraire le plus inquiétant : « Les membres de la Douma, en ce qui touche les infractions commises dans l'exercice de leurs fonctions ou à propos de cet exercice, sont poursuivis en responsabilité suivant les formes et les principes établis pour la mise en accusation des hauts fonctionnaires de l'Etat. »

Ces formes et ces principes organisent ce qu'on appelle la garantie des fonctionnaires : il n'y a poursuite qu'après autorisation de l'Empereur et du premier département du Conseil d'Empire (2). Il est bien évident que pour les membres de la Douma cette autorisation est l'inverse d’une garantie. L’administration a la mainmise sur le Parlement.

Par contre le droit russe admet le principe démocratique de l'indemnité parlementaire.

(1) CF. Statut organique de la Douma, art. 14 et Statut organique du Conseil d'Empire, art. 26. M. Lazarevski estime que les mots « pour toutes les matières qui rentrent dans la compétence de l'assemblée » sont une addition dangereuse et pourraient être interprétés arbitrairement par le gouvernement. Cf. ouvr. cilé, p 334-335.

(2) Nous rappelons que les départements du Conseil d'Empire n’ont

D’après les statuts organiques des deux Chambres, les députés reçoivent dix roubles par jour pendant les sessions, et les membres élus du Conseil d'Empire vingt-cinq roubles (1). Mais depuis le mois de juin 1908 le système de l'indemnité annuelle a remplacé celui de l'indemnité quotidienne pour les membres de la Douma. Ils touchent désormais 4.200 roubles par an, soit 350 roubles par mois. Il est déduit 25 roubles par séance en cas d'absence injustifiée.

Les social-démocrates et les « travaillistes » ont fait opposition à cette réforme, mais Le rapporteur a spirituellement répondu qu'ils étaient toujours libres de ne pas toucher l'indemnité.

Ce principe de l’annalité a pour effet de rendre moins précaire la situation des membres de la Douma. Il sera sans doute étendu quelque jour aux conseillers d'Empire,

Les Chambres législatives ont besoin d’un bureau pour la

direction de leurs débats.

Voici comment les choses se passent pour la Douma d'Empire (2). C'est un délégué du souverain et non pas le doyen d’âge qui préside la première séance. Après lecture

aucun rapport avec l'assemblée législative qui porte le même nom. — CE, suprä, p. 53.

(1) I est alloué de plus, une fois par an, pour frais de voyage une indemnité proportionnelle à la distance qui sépare Saint-Pétersbourg du lieu de domicile. Elle est de dix kopeks par verste, ce qui défraie à la fois de l'aller et du retour. L'indemnité législative ne peut se cumuler avec un traitement de l'Etat. — Nous rappelons que le rouble vaut 2 fr. 66.

(2) La procédure organisée par le nakaz de la Douma ne s'est encore jamais appliquée. Le règlement du 18 septembre 1905, qui n'avait cependant qu’une valeur temporaire pour la première législature, a été également suivi pour la réunion de la seconde et de la troisième Douma.

149 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE IlIf

et signature du serment solennel dont nous avons parlé plus haut, la Douma procède à l'élection de son président définitif, sans attendre la vérification des pouvoirs. C’est là une élection trop hâtive, surtout que les groupes politiques n’ont pas encore eu le temps de se concerter pour choisir un candidat. La séance est immédiatement levée, car le nouveau président doit aller faire une visite d'hommage à l'Empereur. C'est à la seconde séance qu'est nommé le reste du bureau, c’est-à-dire les deux adjoints du président, le secrétaire et ses cinq adjoints (1). Ils sont tous élus, comme le président lui-même, au scrutin secret et pour le délai d'un an.

Au Conseil d'Empire, comme dans beaucoup de Chambres hautes européennes, c'est l'Empereur lui-même qui nomme chaque année le président et le vice-président, mais il doit les choisir parmi les membres nommés du Conseil et non parmi les membres électifs (2). C'est en fait la continuation de l’état de choses antérieur aux réformes de 1906, car si l'Empereur pouvait présider en droit l’ancien Conseil, il nommait presque toujours un président à sa place.

Nous n'’insisterons pas sur les fonctions présidentielles, qui sont à peu près les mêmes qu’en France. Aussi bien le mécanisme constitutionnel a-t-il encore très peu fonctionné : le rôle de fait ne peut se dégager nettement du rôle de droit, car il s'est déroulé jusqu'ici dans une athmosphère exceptionnelle, dans des circonstances essentiellement révolutionnaires.

Le président de la première Douma s’est trouvé dans une

(1) La loi russe ne dit pas « vice-président », mais « adjoint du président ». Quand c’est un adjoint qui préside, on l'appelle officiellement « présidant » etnun « président », pour bien montrer que c'est une fonction de fait et non un titre de droit.

(2, Il y a de plus un secrétaire d'Empire également nommé par le souverain, qui dirige la chancellerie du Conseil,

situation particulièrement difficile : la Chambre n'avait pu encore élaborer son réglement ou nakaz (1), comme disent les Russes ; il fallait faire œuvre d'initiative et solutionner le plus équitablement possible les questions pendantes, diriger les débats sans règles même coutumières. M. Mouromtsey s'est acquitté de cette tâche délicate en s'inspirant des modèles occidentaux. Tous les partis ont rendu hommage à la science et au tact de |'éminent professeur de l'université de Moscou. |

Nous avons déjà parlé à plusieurs reprises de l’action du gouvernement sur le Parlement. C'est l'Empereur qui convoque les collèges électoraux, nomme la moitié du Conseil d'Empire, choisit son président et son vice-président. Nous allons voir qu'il détermine à peu près souverainement la durée des travaux parlementaires.

Nous connaissons la composition et l'organisation des deux Chambres, mais quand fonctionnent-elles ? La réponse est facile: quand il plaît à l'Empereur. La seule règle qui limite sa liberté est le principe de la convocation annuelle. Le Parlement doit siéger tous les ans, ne serait-ce que quelques jours. [ls suffirait, pour prendre une hypothèse extréme, qu'il tint séance au mois de janvier 1910 par exemple, puis au mois de décembre 1911. I] y aurait ainsi vingt-trois mois sans Parlement, mais le texte de la loi ne serait pas

(4) Le nakaz n'est pas encore entièrement voté. M. Mouromtsev, aprés la dissolution de la première Douma, MM. Maklakov et Pergament après la dissolution de la seconde, en ont publié le texte avec d’intéressants commentaires. M, da Motta a traduit en français le texte publié par M. Mouromtsev. — Cf. Annuaire du Parlement pour 1906. Paris, 1907.

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violé, car les Chambres législatives auraient fonctionné en 1910 et en 1911.

A part cette limitation insignifiante, le gouvernement jouit d'une entière liberté. Il ouvre et clôt les sessions comme il lui plaît. On ne saurait donc établir de distinction entre des sessions ordinaires et des sessions extraordinaires. L'ajournement, au sens français du mot, n’a pas de raison d'être. Rien n'empêche d'ailleurs qu'au sein d’une même session les Chambres n'interrompent leurs travaux par une décision propre et ne se mettent en vacances: c’est une extension très légitime du droit incontestable de fixer les jours de séance.

Le gouvernement n'est même pas obligé en droit de convoquer les deux Chambres simultanément, mais en fait les sessions du Conseil d’'Empire et de la Douma ont toujours coïncidé jusqu'ici. On peut espérer qu'avec le temps la pratique finira par engendrer une règle coutumière.

Le gouvernement jouit de la même latitude pour dissoudre la Douma ou la partie élective du Conseil d'Empire. Sans doute l’oukaze de dissolution doit fixer en même temps la date des nouvelles élections et de la nouvelle convocation (1), mais aucun délai n'est formellement prescrit par la loi : il suffit donc que le principe de la convocation annuelle soit respecté. L'intervalle maximum entre la dissolution et la réunion de la nouvelle Chambre est ainsi de vingt trois mois |

On pourrait croire que la nécessité d'obtenir en temps

(1) L'oukaze du 8 juillet 1906, portant dissolution de la première Douma, fixait bien la date de la nouvelle convocation, mais non celle des futures élections. C’est un oukaze ultérieur du 7 décembre qui fixa cette seconde date. Il semble bien qu'un pareil procédé soit con: traire aux lois fondamentales (art 105).

utile le vote du budget raccourcisse notablement cet intervalle, mais il n'en est rien.: nous verrons bientôt que le * droit budgétaire du Parlement est fort réduit, et le gouvernement, qui l'interprète dans un sens très restrictif, conserve son entière liberté d'action (1).

En fait, plus de sept mois se sont écoulés entre la dissolution de la première Douma et la convocation de la seconde. Cet intervalle ou, comme disent les Russes, cette « interdoumie » est véritablement excessive (2). La dissolution de la seconde Douma venant s’ajouter à celle de la première a eu pour résultat que l’année 1907 est restée sans budget.

Rien ne démontre mieux le caractère « pseudo-constitutionnel » que le professeur Max Weber reconnait au gouvernement russe (3).

(1) Cf. infrà, 2° partie, chap. u.

(2) L'intervalle maximum fixé par les constitutions européennes les moins libéraies est de six mois (Saxe, Wurtemberg, Hesse).

(3; Cf. Archiv für Sozialwissenschaft und Sozialpolitik, 22° et 23° volumes, Beilagen.