CHAPITRE PREMIER

I. — Les pouvoirs législatifs concédés au Parlement peuvent:ils être repris par l'Empereur ? — II. La compétence législative du Parlement. — II]. La procédure législative. — IV. Cireonstances extraordinaires où le gouvernement peut se passer du Parlement.

Après avoir étudié la composition et l'organisation des Chambres, il faut examiner leur fonctionnement. C'est même là en un certain sens 1 objet principal de notre étude, car la première partie, séparée de la seconde et réduite à elle-même, n'aurait guère plus d'intérêt que l'anatomie séparée de la physiologie. C'est dans la fonction qu'il faut chercher en définitive le but et la raison d’être de l'organe.

Le rôle principal du Parlement est de participer au pouvoir législatif, La Douma-Boulyguine instituée par le ma-

nifeste du 6 août 1905 avait bien des /onctions, mais non des pouvoirs législatifs : les projets de loi devaient être examinés par elle (1) et par l’ancien Conseil d'Empire avant d’être soumis à lasanction impériale, mais les votes n'étaient que consultatifs, et le gouvernement n'était jamais tenu de les suivre.

Le manifeste du 17 octobre 1905, dans des circonstances mémorables que nous avons déjà rapportées (2), fut une véritable promesse de constitution. [l posait « comme règle inébranlable qu'aucune loi ne pourrait entrer en vigueur sans le consentement de la Douma d’Empire». Tout lemonde vit dans ce manifeste la fin de l’autocratie impériale. En fait, tant que le premier Parlement russe ne fut pas réuni, le pouvoir autocratique survécut tout entier (3). Nicolas IT et le comte Witte continuèrent leur œuvre législative et mème constituante comme par le passé, sans qu'elle revêtit un caractère provisoire. Le Parlement ne fut pas invité à donner sa ratification ultérieure. Le manifeste du 20 février 1906 déclarait expressément qu'aucune loi ne pourrait entrer en vigueur sans le consentement des Chambres ,à dater du jour de leur convocalion.

(1) La loi d'ailleurs prévoyait certains cas où l'on pourrait se passer de la Douma d'Empire. Cf. art 53: « Quand il plaira à Sa Majesté Impériale d’atlirer l'attention sur la lenteur des délibérations de la Douma, le Conseil d'Empire devra fixer un délai pour que la Douma formule son avis. Si la Douma n'en donne pas communication en temps utile, le Conseil examinera l'affaire sans l’avis de la Douma ». Cf. aussi art. 52.

(2) C£. supra, p. 92

(3) Comme le remarque très justement M. Lazarevski (ouvr. cité; p. 117 en note),pour l'opinion publique c'est le 17 octobre 1905 et non 1e 27 avril 1906 qui marque la révolution russe. De même en France, le 14 juillet 1789 fut considéré par le peuple comme l'écroulement de l'ancien régime, bien que cette date n'ait aucune portée juridique.

C’est donc le 27 avril 1906, jour de leur inauguration solennelle au Palais d'hiver, qui marque d’une façon précise la révolution constitutionnelle de l'Empire russe. Le pouvoir du monarque est dorénavant limité, puisque l'article 86 des nouvelles lois fondamentales porte textuellement: « Aucune loi nouvelle ne peut intervenir sans l’approbation du Conseil d'Empire et de la Douma, ni entrer en vigueur sans la sanction impériale. » Ce principe est en quelque sorte la pierre angulaire de tout l'édifice constitutionnel.

Mais avant d'examiner en détail les pouvoirs législatifs du Parlement, une question préliminaire se pose, question singulièrement angoissante et qui domine nécessairement toutes les autres : l'Empereur peut-il revenir sur les concessions qu'il a lui-même octroyées ? Les pouvoirs législatifs dont se trouve investi le nouveau Parlement sont-ils solidement assis ou bien n’ont-ils qu'une base précaire ? C'est le problème constitutionnel par excellence ; jurisconsultes et politiciens des différents partis sont en désaccord sur la solution qu'il faut y apporter.

Les lois fondamentales antérieures à 1906 déclaraient l'Empereur aulocrate et illimité. L'édition de 1906 a bien supprimé le mot « illimité » (1), mais elle a conservé celui d’ « autocrate ». Nous voyons fonctionner un véritable Parlement muni de pouvoirs législatifs, mais les membres de ce même Parlement doivent jurer fidélité à l'« Empereur Autocrate » (2). Le peuple croyait que le manifeste du

(1) Ce mot subsiste d'ailleurs, par inadveriance, croyons-nous, dans la partie des lois fondamentales consacrée à la famille de l'Empereur que la réforme de 1906 n'a pas modifiée. On peut dire, il est vrai, que l'Empereur reste « illimité », en tant que chef de la famille impé-

riale.

(2) Cf. suprä, p. 188.

17 octobre était l'arrêt de mort de la vieille autocratie, mais il peut lire tous les jours encore sur les pièces de monnaie que frappe le monetny dvor de Saint-Pétersbourg l'inscription traditionnelle en exergue : « Nicolas I, Empereur et Autocrate de toutes les Russies. » N'y a-t-1l pas là une contradiction manifeste, un mot qui survit à une institution morte {1) ?

Laissons parler d’abord les théoriciens de la réaction. Ils insistent sur le caractère en quelque sorte religieux de la monarchie russe. Ils citent avec complaisance l’article 4 des lois fondamentales : « À l'Empereur de toutes les Russies appartient le pouvoir suprême autocratique. Dieu même ordonne de lui obéir, non seulement par crainte, mais encore par conscience. » C’est le tsar orthodoxe, le tsar de l'hymne russe. L'autocratie n’est pas seulement un droit du monarque, c'est avant tout un devoir. L'Empereur peut tout, sauf renoncer à sa toute-puissance.

C'était là une des doctrines chères à K.P.Pobêdonostsev, le cèlèbre procureur du Saint-Synode, qui, avec toute son intelligence et toute la sincérité de ses convictions, n’en fut pas moins l'un des hommes les plus néfastes de la Russie contemporaine (2). Nicolas IT subit à ce point l'influence de ces idées théocratiques qu’il fut pris de scrupules en signant le manifeste du 17 octobre. Il se rappelait les devoirs en quelque sorte religieux qu'il avait assumés le jour du couronnement. Il aurait même demandé au célèbre prêtre

(1) La troisième Douma, ne voulant pas froisser Nicolas Il par le mot « constitution », ni la majorité constitutionuelle par le mot « autvcrale », n'a employé ni l'un ni l'autre dans son adresse à l'Empereur (novembre 1907).

(2) Fidèle à sa doctrine, il démissionna le lendemain même du 17 octobre 1905.

Ivan de Cronstadt de bien vouloir le relever du serment solennel de maintenir l'autocratie (1).

Mais les réactionnaires russes fournissent aussi des arguments juridiques. La souveraineté dont l'Empereur est investi ne peut être aliénée. Dans le cas même où il renoncerait à quelque parcelle de sa toute-puissance, il aurait toujours le droit de revenir sur cette renonciation, puisque la souveraineté est imprescriptible. Par une étrange ironie de l’histoire, la théorie de la souveraineté inaliénable, forgée au xvim* siècle dans un but démocratique, peut servir aujourd'hui de soutien à l’autocratie, tant il est vain de fonder les institutions politiques sur des dogmes essentiellement métaphysiques !

Rien d'étonnant après cela que les lois fondamentales de 1906 conservent l’épithète « autocrate », tout en rejetant celui d' «illimité ». La limitation de la souveraineté entre si peu en contradiction avec l'autocratie qu'on peut synthétiser l’une et l'autre en un concept intermédiaire : celui d'auto-limitation. Que le monarque soit aujourd’hui limité, le fait n'est pas niable, et tout le monde doit respecter la décision du 17 octobre, tant que la volonté impériale ne s'est pas dédite, mais il est auto-limité, se/bstheschrænkt, comme disent les Allemands. L'Empereur de Russie ne sera jamais pleinement constitutionnel, parce qu’il a octroyé lui-même la charte d'octobre.

Si nous ouvrons l’almanach de Gotha au chapitre consacré à la Russie, nous y lisons : « Russie, monarchie constitutionnelle sous un tsar autocrale (2). » Cette phrase étrange est nettement contradictoire : il n’y aurait au contraire aucune contradiction, si l'expression « monar-

(1) Cf. M. Kovalewsky, La crise russe.

(2) Cf. le journal Le Temps, article de tête du 17 avril 1907.

chie constitutionnelle » était remplacée par celle de « monarchie limitée ».

Voilà pourquoi les représentants officiels du gouvernement russe, l'Empereur, les ministres, les gouverneurs, n’ont encore jamais employé le mot « constitution » (1).

Ils se servent d’habiles périphrases ; ils parlent de nouveau régime, de lois fondamentales, de structure politique renouvelée, voire même de représentation populaire, mais il semble que le mot « constitution » leur brülerait les lèvres. Le ministre des finances a même prononcé à la troisième Douma cette phrase désormais célèbre : « Dieu merci, nous n'avons pas encore de Parlement (2) ! »

Cette crainte de mots trop précis qui offusqueraient les attardés de l’ancien régime n’est pas d’ailleurs particulière au gouvernement russe. Les lois fondamentales autrichiennes de 1867 ne contiennent pas le mot « constitution », et les ministres de la monarchie cisleithane ont soigneusement évité de le prononcer tant que le nouveau régime ne fut pas définitivement implanté dans les mœurs (3).

Il est malheureusement certain que le gouvernement de M. Stolypine partage la manière de voir des réactionnaires. Il à refusé la légalisation du parti constitutionnel musulman, parce que la Russie ne peut être considérée comme

(1) Les nationalistes reprochent à ce mot de n'être pas slave, mais d'origine étrangère. M. Milioukov leur a spirituellement répondu que les mots « Empereur », « Monarque », « Autocrate » et même « Tsar » (— César) sont également des emprunts au grec ou au latin. (Séance de la Douma du 13 novembre 1907). M. Pichon, défendant le gouvernement russe devant les socialistes de la Chambre française, a employé plus d’une fois le mot « constitutionnel ».

(2) Séance de la Douma du 24 avril 1908.

(3) On sait qu'en 1814 les ultra-royalistes auraient voulu que la charte constitutionnelle s'appelât « ordonnarice de réformation ».

une monarchie constitutionnelle, l'Empereur pouvant toujours abroger la charte du 17 octobre. Le monarque a mamifesté le désir qu'aucune loi ne puisse entrer en vigueur sans l'approbation de la Douma, mais cette règle posée par la volonté libre du souverain reste à la merci de cette même volonté. Telle a été l’objection formulée par le gradonatchalnik de Saint-Pétersbourg. Le Rousskoïe Znamia, journal d’extrême-droite, recommande à tous les « vrais russes » de graver ce refus de légalisation dans leur mémoire, car c'est la négation officielle du constitutionnalisme.

Mais toute cette argumentation n’est pas restée purement théorique : elle a pénétré dans les faits. La loi électorale a été remaniée au mois de juin 1907 sans un vote conforme du Parlement. M. Stolypine a contresigné Facte impérial, et le Sénat dirigeant, gardien de la légalité, n'a pu en refuser la publication. Les libertés publiques de la Russie sont donc encore bien précaires. Mais écoutons malgré cette brutalité des faits l’énergique protestation des libéraux.

Les plus modérés soutiennent que l'Empereur aurait pu revenir sur sa promesse du 17 octobre avant le 27 avril 1906, c'est-à-dire avant l'inauguration du premier Parlement russe, mais qu'il a perdu maintenant ce droit. « L’Empire russe, dit l'article 84 des lois fondamentales, est gouverné sur la base inébranlable des lois, promulquées sutvant l’ordre établi. » Cet ordre établi, c’est à l'heure actuelle un vote du Conseil et de la Douma sanctionné par l'Empereur. Le gouvernement russe n'étant pas une despotie, mais une monarchie légale, le monarque est forcément lié par la loi: puisque cette loi condamne aujourd'hui le régime autocratique le monarque ne peut plus être autocrate. L'acte du 3 juin 1907, comme l'ordonnance française du 13 juillet 1815, comme beaucoup d’autres actes qu'on pour-

rait citer dans l'histoire, notamment en Prusse et en Autriche, manque manifestement de base légale. Pour le justifier en droit, il faut se déclarer partisan non seulement de la monarchie absolue, mais encore de la monarchie despotique. C’est retourner de plusieurs siècles en arrière !

Tous ces actes illégaux sont d'ailleurs aggravés d'une véritable infraction morale, puisque l'Empereur avait déclaré à plusieurs reprises sa volonté « inébranlable »,comme Louis XVIIT avait octroyé la charte « tant pour nous que pour nos successeurs et 4 toujours ». L'esprit libéral russe, amoureux de clarté comme l'esprit français, n admet pas qu'on puisse justifier de pareilles infractions par les théories nébuleuses de l'auto-limitation et de la Herrschaft,si chères aux jurisconsultes germaniques. Nous avons souvent observé que, sur les questions de droit publie, l'influence des ouvrages français tendait à se substituer dans les universités russes à l'influence jusqu'ici prépondérante des ouvrages allemands. La cause en est dans le mouvement libéral des dernières années, qui s'oppose à l'esprit nettement conservateur des Laband et des Jellinek.

Toutefois l'opposition sent très bien que la fragilité des libertés publiques a pour cause fondamentale leur origine même, à savoir l'octroi du haut du trône. Aussi la gauche ne parle-t-elle pas de constitution octroyée par l'Empereur au peuple, mais de constitution arrachée par le peuple à l'Empereur (1). Si ce nouveau point de vue prévalait, il est certain que le constitutionnalisme se trouverait du même coup consolidé.

Mais la pierre d'achoppement qui se dresse toujours de-

(1) Cf. par exemple, le discours du leader socialiste Guéguétchkori à la séance de la Doums du 25 avril 1908.

vant l'argumentation libérale est ce fameux terme « autocrate », maintenu dans les lois fondamentales de 1906. Les théoriciens du libéralisme en donnent différentes interprétations.

Certains reconnaissent que l'autocratie est bien la même chose que l’absolutisme et déclarent qu’il faut supprimer le mot des textes officiels. Tant qu'il subsiste, il faut le considérer comme une survivance purement verbale, à laquelle il serait puéril d'attacher une importance excessive. Un mot ne saurait prévaloir contre un ensemble de dispositions légales parfaitement claires. L'Empereur a tenu à conserver ce titre traditionnel qui affirme sa qualité de chef d'Etat et lui donne une certaine prééminence purement historique ou honorifique sur le Parlement.

On a même fait ce raisonnement qui ressemble fort à un sophisme légèrement nuancé d’ironie : l'Empereur, dit-on, est en fait plus puissant que sous le régime antérieur à 1906, car le Parlement l’a délivré de la tutelle bureaucratique (1) ! Formant un véritable pouvoir pondérateur entre les Chambres et les ministres, il acquiert une puissance nouvelle qu’on ne pouvait soupçonner autrefois. L’épithète « autocrate » peut donc lui être conservé comme un symbole inoffensif.

Mais l'interprétation la plus intéressante est due à certains historiens du droit public (2). D'après eux, le mot « samoderjets, autocrate » signifie tout simplement l'indépendance du monarque vis-à-vis des souverains étrangers.

(1) Cf. notamment le discours de Goutchkov dans la séance de la Douma du 13 nov. 1907. Ce titre n’aurait pas plus d'importance que celui d’ « héritier de Norvège », porté par les Empereurs depuis Pierre II !

(2) Kniazkov et Netchaïev par exemple.

On rappelle qu'Ivan le Grand prit le premier ce titre après la destruction du joug tatar pour affirmer l’indépendance de la Moscovie En fait,se considérant comme l'héritier moral de l'Empire byzantin après la chute de Constantinople et surtout après son mariage avec Sophie Paléologue.il traduisit littéralement en russe le titre d'adrorxp#rwp, porté jusque là parles Empereurs d'Orient. Indépendance et prestige moral,tels seraient les deux sens originaires de l'expression. Mais le souvenir de l'absolutisme byzantin, habilement exploité par les tsars de Moscou fit peu à peu dévier le mot de sa signification primitive. Iln’en est pas moins vrai que le sens initial ne s’est jamais complètement perdu (1). C'est le seul plausible après les événements de 1905.

Cette interprétation historique nous semble très dangereuse. Quand les Russes du xx° siècle s’écrient « Doloï samoderjavié! À bas l’autocratie ! » ils ne songent évidemment pas à la signification du xvr siècle. C'est le sens actuel qui importe avant tout. Quoi qu'on en dise, le terme « autocrate », parson amphibologie même, constitue un danger permanent. La même confusion existe en français pour le mot « souverain », et le danger est si peu imaginaire que l'Allemagne nous en fournit un précédent historique. On sait que le traité de Presbourg avait déclaré le roi de Wurtemberg souverain au sens international du mot, c'est-à-dire complètement indépendant, puisque l'Empire germanique était dissous. Or quelques années après, quand la population du royaume se mit à réclamer une constitution, le roi répondit que pareille those était impossible, qu'il y aurait violation directe des conventions

(1) On cite même un passage de Spéranski à l'appui de cette thèse. Cf. V. Ch., ouvr. cité, p. 662.

internationales, car ce serait porter atteinte à sa souveraineté reconnue solennellement par le traité de Presbourg. L'ambiguité du mot « souverain » avait pu seule permettre une interprétation aussi abusive.

Il serait toutelois excessif d'attribuer une importance capitale aux simples questions de mots. Le terme « autocrate » recouvre une série de significations très différentes et souvent contradictoires. Comme le disait M. Stolypine dans son éloquent discours du 16 novembre 1907 : « L’autocratie des tsars moscovites ne ressemble pas à l'autocratie de Pierre le Grand, de même que l’autocratie de Pierre le Grand ne ressemble pas à celle de Catherine IT ou du Tsar-libérateur. » Le mot « constitution » a également besoin d’être précisé. « Avant de chercher si nous avons une constitution, faisait remarquer le député Markov (1), il faudrait se demander de quelle constitution il s’agit... 11 y a une constitution toute récente, à savoir celle du grand-duché de Finlande régénéré (Aires à droite). Les femmes y ont même le droit de vote, et c’est le dernier mot de la science ou peutêtre de la mode. Il y a la constitution prussienne un peu plus simple et, peut-être, un peu supérieure. Il y à, ou, plus exactement, il y a eu la constitution turque (2)... Il y a la constitution japonaise qui déclare dans un de ses paragraphes que le mikado est un dieu ! (Rires à gauche et à droite). » Il en résulte que, bien souvent, les discussions de droite et de gauche sont entachées de psittacisme.

Nous croyons que tous les raisonnements subtils des réactionnaires ou des libéraux ne peuvent guère avoir d’influence sur la marche des événements politiques.

(4) Séance de la Douma du 13 novembre 1907.

(2) Ce discours était prononcé huit mois avant le rétablissement de la constitution ottomane.

A vrai dire, quand il s’agit de la forme même du gouvernement, la force est moins au service du droit que le droit au service de la force. Si l'Empereur a concédé la charte du 17 octobre, c’est qu'il a senti sa propre faiblesse, tandis que le peuple avait conscience de sa propre force. Si le gouvernement s’est mis au-dessus de la loi en juin 1907, c’est quil se sentait assez fort matériellement et moralement pour remanier d'autorité le système électoral. Les octobristes, qui sont pourtant constitutionnels, ont dû s’incliner devant le fait accompli et reconnaître que ce coup de force était une « triste nécessité ». On s’est trouvé alors en présence du dilemme suivant : de deux choses l'une, ou la Russie n’a pas de constitution, ou, si elle en a une, le gouvernement n’en tient pas compte, ce qui revient au même.

C'est l’état social de la Russie qui a rendu précaires les libertés publiques octroyées. C’est l'état social de la Russie, nous en sommes persuadé, qui les consolidera dans l'avenir. Les mœurs font ici plus que les formules. Quand l'Empereur aura respecté pendant de longues années les lois fondamentales, c’est-à-dire la constitution, il lui sera pratiquement impossible de la violer.

Mais pour que la Russie devienne sincèrement et profondément constitutionnelle, il faudra du temps, encore du temps et toujours du temps. Il faut qu'une génération passe, nous dirions volontiers qu it faut une prescription trentenaire pour que le nouveau régime soit définitivement consolidé. Quand il y aura eu un changement de règne, quand le nouvel Empereur se trouvera en présence d'institutions constitutionnelles qu'il n'aura pas lui-même octroyées, l’autocratie ne pourra plus avoir de ressauts dangereux. Peu importera que le mot « autocrate » survive dans les textes, si on sent que la chose est bien morte.

La plupart des jurisconsultes allemands reconnaissent au roi de Prusse une autocratie transcendantale, mais sa politique est nécessairement constitutionnelle, Il en sera de même en Russie. Déjà les partis de droite sentent plus ou moins nettement qu'il est impossible de retourner en arrière et qu'il faut s'accommoder avec les institutions nouvelles. : C'est le plus réel progrès accompli par la Russie depuis trois ans.

Dans tout l'exposé qui va suivre, nous considérerons le -constitutionnalisme comme un fait acquis. C'est le régime légal et c’est de plus en plus le régime effectif. Nous nous sommes étendus longuement sur cette question fondamentale, car tous les pouvoirs législatifs du Parlement y sont pour ainsi dire suspendus.

Quels sont au juste ces pouvoirs législatifs ? Aucune loi ne peut intervenir sans l'approbation des deux Chambres, mais que faut-il entendre exactement par loi ?

Nous étudierons au chapitre suivant le rôle du Parlement dans les questions administratives et budgétaires. Nous n'avons donc en vue pour le moment que les lois séricto sensu, c'est-à-dire les dispositions par voie générale, et nous laissons de côté toutes Les lois purement formelles.

Il s’agit en somme de nettement préciser les domaines respectifs du pouvoir réglementaire et du pouvoir législatif proprement dit.

Ce problème à la fois très difficile et très important se pose dans tous les pays qui ont adopté d'une façon plus ou moins rigoureuse le principe de la séparation des pouvoirs, mais il se présente en Russie dans des conditions assez

particulières.

Sous le régime antérieur à 1906, sous l’ancien régime, comme disent les Russes, il était à peu près impossible de distinguer la loi du règlement. On aurait pu croire, après la création du Conseil d'Empire en 1810, que toutes les lois dussent être examinées par cette Chambre haute consultative avant d'être définitivement arrêtées par l'Empereur, mais en fait beaucoup de dérogations furent apportées à ce principe purement théorique. L'autocratie russe. subissant l'influence des constitutions occidentales, fut certainement le plus remarquable effort que nous présente l’histoire pour moderniser l’absolutisme légal. Son exemple prouve qu'il est impossible, sous une monarchie absolue, de différencier avec précision la loi du règlement.

L'oukaze et la loi émanant tous les deux du pouvoir impérial, qui donc oserait refuser l'application d'un oukaze sous prétexte qu'il viole une loi ? En fait l’oukaze illégal abroge la loi, bien loin d'être infirmé par elle : il revêt nécessairement le caractère législatif, puisqu'il est la manifestation la plus récente de la volonté impériale. Malgré les classifications traditionnelles, la monarchie absolue renferme toujours une certaine dose de despotisme.

Et pourtant il importe aujourd'hui de savoir rétroactivement quels actes de l'ancien régime sont assimilables à des lois et quels à des règlements. Les premiers ne peuvent être modifiés qu'avec le concours des Chambres, tandis que les seconds relèvent exclusivement de la compétence impériale.

Ce sont les lois fondamentales de 1906 qui nous apportent la solution. Toute loi, au sens matériel du mot, ne peut être modifiée, complétée ou abrogée qu'avec l’assentiment des Chambres, sauf les cas /imitalivement réservés par les textes législatifs eux-mêmes. On présume donc la compétence du Parlement.

Mais les cas réservés sont plus nombreux que dans les autres pays d Europe. Ne pouvant les énumérer tous, nous insisterons particulièrement sur les différences qui séparent le droit russe du droit commun des pays constitutionnels.

Par exemple, tout ce qui concerne l'organisation de l’armée de terre ou de mer échappe à la compétence du Parlement. L'Empereur n'a pas seulement le droit de commander les troupes, comme le Président de la République en France : il a véritablement le droit de légiférer sur la consütution des cadres, l’organisation de la justice militaire y compris la détermination des peines etc... (1).

Toutes les grandes lois votées par les Chambres françaises sur l’organisation de l’armée seraient considérées en Russie comme des excès de pouvoir, comme un empiètement des Chambres législatives sur les pouvoirs de l'Empereur.

Les actes du gouvernement sur ces importantes matières ont cessé d’ailleurs de s'appeler « lois » depuis les réformes constitutionnelles de 1905 et de 1906, car ils ne répondent plus à la définition formelle de la loi sous un régime représentatif : ce sont aujourd'hui des règlements administratifs ordinaires, assimilables aux autres ordonnances de l’Empereur.

Mais le Parlement conserve toujours le droit exclusif de voter le contingent des nouvelles recrues et les crédits nécessaires au fonctionnement de l’armée (2): ce droit lui permet d'exercer une pression plus ou moins efficace sur la politique militaire du gouvernement. Il en est même résulté

(1) Cf. Lois fondamentales, art. 1%. IL est bien entendu que les affaires mixtes, touchant à la fois l'organisation militaire et les autres branches de la législation, doivent être soumises au Parlement,

(2) Cf. infrà, p. 193.

162 D£EUxXIÈME PARTIE. — CHAPITRE PREMIER

un véritable conflit au mois de juin 1908, dans des circonstances qu'il vaut la peine de rappeler.

Le gouvernement demandait les crédits nécessaires pour la construction de quatre nouveaux cuirassés. La majorité de la Douma n'était pas en principe hostile à ce programme de constructions navales, mais elle estimait l'organisation de la marine très défectueuse et craignait de voir gaspiller les crédits, tant quil ne serait pas procédé à une réorganisation radicale. Elle émit donc un vote négatif, voulant ainsi déterminer le gouvernement d’une façon indirecte à réformer l’organisation de la marine. Mais des doutes s'élevèrent sur la légalité d’un pareil vote. Le député Viaziguine déclara que c'était une usurpation manifeste sur les prérogatives de l'Empereur. Le comte Witte soutint la mème thèse au Conseil d'Empire, dans la séance du {3 juin. El reprochait à la Douma d’avoir refusé les crédits pour des raisons politiques et nou pas financières. C'était là, d'après lui, une violation directe des lois ondamentales, « de ces lois qui ont été rédigées alors que ‘avais le bonheur ou le malheur (je ne sais) d'être à la présidence du Conseil des ministres ». Et l’auteur des lois fon damentales exposait les motifs qui l'avaient guidé dans son œuvre. Il faisait valoir cet argument étrange que la Douma ne pouvait s occuper de questions purement militaires, les membres de l’armée se trouvant exclus des opérations électorales et n'ayant aucun porte-paroles dans l'assemblée. Elle pouvait sans doute repousser les crédits, mais pour des raisons d'ordre purement financier, d'équilibre budgétaire par exemple. | M. Goutchkov, le célèbre leader des octobristes à la Douma, qu on ne peut soupçonner de radicalisme, soutenait au contraire la thèse opposée : « Nous qui vous propo-

sons de refuser les crédits, nous nous rendons parfaitement compte des limites qui sont assignées à notre pouvoir dans le domaine des questions militaires et maritimes. Sans doute l'Empereur peut seul disposer des forces de terre et de mer, mais quand les dispositions prises nécessitent une assignation de crédits sur les ressources nationales, l’article 96 déclare que la voix de la représentation nationale doit être entendue. Aussi, étant donné le devoir qui nous incombe de par la loi, nous devions dire tout haut que l'administration maritime est désorgauisée. Bien plus, notre conscience nous faisait un devoir de dire au chef suprême de la flotte que nos forces maritimes étaient en plein désarroi. Et si nous n’avions pas rempli ce dernier devoir, je me serais écrié : c’est en vain qu'on a signé le manifeste du 17 octobre ; c'est en vain qu'on nous a réunis dans cette salle. Notre premier devoir est de dire la vérité au Souverain,caril ne faut pas oublier que c'est précisément le mensonge qui a perdu l’ancien régime ! » Nous pensons que M. Goutchkov avait raison. Du moment que la Douma est appelée à se prononcer sur la question des crédits, elle est absolument libre de son vote (1).

Outre les questions d'ordre militaire, les Chambres législatives sont incompétentes, si l'on en croit le précédent du 20 mai 1908, pour régler les rapports russo-finlandais. M. Stolypine avait pourtant déclaré le 5 mai à la Douma qu'il déposerait un projet de loi sur la solution des affaires communes aux deux parties de l'Empire. La majorité de la Chambre y avait souscrit en quelque sorte moralement par

(1) En fait, le gouvernement, d'accord avec le Conseil d'Empire, n’a pas tenu compte du vote de la Douma,car les droits du Parlement, comme nous le verrons plus loin, sont presque illusoires en matière budgétaire.

avance, et tout le monde pensait alors que la question relevait incontestablement de la Douma. Mais le gouvernement, satisfait de cel appui moral, changea bientôt d'avis. C'est par un simple oukaze et non par une loi que le problème fut résolu (20 mai 1908). On peut donc dire qu'en fait, à l'heure actuelle, et sans préjuger de la question de droit, le gouvernement impérial réglemente à lui seul les rapports de la Russie avec la Finlande (1).

Tels sont les points qui nous ont paru le plus intéressants dans la question de la compétence parlementaire. Comme dans tous les autres pays, c'est au chef de l'Etat quil appartient de faire des règlements pour appliquer la loi, de conclure les traités internationaux {2), etc... Nous n'insistons pas sur ces questions. D'ailleurs, étant donné qu'on présume la compétence du Parlement, la détermination précise du pouvoir réglementaire trouverait mieux sa place dans une étude sur le gouvernement russe, Nous supposons donc la délimitation des deux pouvoirs nettement établie. Elle gardera toujours un certain caractère de précarité, car, en vertu de l’article 31 du statut organique de la Douma d'Empire, l'Empereur peut toujours, par une décision spéciale, soumettre à l'examen des Chambres une question qui ne rentre pas dans leurs attributions normales.

(1) L’oukaze du 20 mai 1908 est considéré par les Finlandais comme une violation de leur autonomie constitutionnelle, car il accorde au Conseil des ministres un droit d'intervention illimité dans les affaires du grand-duché. La diète d'Helsingfors, ayant protesté par la bouche de son président, a été dissoute le 22 février 1909 (nouveau style).

(2) Les traités internationaux sont définitifs sans aucune ratification parlementaire. Sur Le statut de la famille impériale qui est complètement soustrait à la compétence parlementaire, cf. infrà, p. 188 et la note 1.

C'est ce qu’on peut appeler la compétence indéterminée du Parlement (1). L'Empereur pourrait par exemple soumettre aux Chambres une question d'organisation militaire. Mais il est probable que cette disposition bizarre restera le plus souvent lettre morte, car le gouvernement n’est pas en général porté à restreindre volontairement sa compétence au profit du Parlement (2).

Abordons maintenant la procédure même du travail législatif et surtout la question de l'initiative dont l'importance est capitale. Nous verrons que tout y est soigneusement ordonné pour réduire autant que possible le rôle des Chambres.

L'initiative appartient d'abord, comme il est naturel, aux membres du gouvernement (3), maisils ne peuvent déposer les projets de lois que sur le bureau de la Douma d'Empire : ils n’ont pas d'initiative à la Chambre haute (4).

(1) L'ancien Conseil d'Empire avait également cette compétence indéterminée. Cf. ancien Statut organique du Conseil d'Empire, art. 32, 24e point.

(2) Bien que la politique extérieure échappe totalement aux délibérations des Chambres législatives, M. Isvolski à prononcé un grand discours sur la situation diplomatique dans la séance de la Douma du 12 décembre 1908, mais il a eu soin de déclarer : « Messieurs, Sa Majesté l'Empereur a daigné me permettre, à l'occasion des débats budgétaires sur les crédits de mon département, d'exposer à la Douma d Empire les questions pendantes de la politique extérieure. » Une discussion et un ordre du jour ont suivi la déclaration du ministre.

(3) IL semble résulter des textes que les ministres ont un droit d'initiative propre, même sans le consentement de l'Empereur. Mais en fait ils ne peuvent agir qu'au nom du gouvernement toutentier.

(4) Sauf le cas où le projet de loi est rédigé par le ministre sous l'impulsion du Conseil d'Empire lui-même. — Cf. in/rà, p. 168. En fait, l'attitude de la Chambre haute est essentiellement passive. Elle exa.

Cette règle peu commode doit être considérée comme une survivance historique. Sous l'ancien régime, les projets de lois passaient par le Conseil d'Empire avant d'être soumis à l'Empereur. La Douma instituée par M. Boulyguine devait simplement les examiner en première instance et jouer pour ainsi dire le rôle d’une commission préparatoire, avant la délibération du Conseil d'Empire. Depuis le manifeste du 17 octobre 1905, elle n’a plus ce rôle inférieur d « antichambre », comme nous l'avons appelé plus haut (1) : elle est véritablement une « Chambre » législative, mais elle a conservé à titre de survivance la priorité dans les délibérations, quand l'initiative part du gouvernement.

La loi du 20 février 1906 a de plus accordé une certaine initiative très restreinte aux Chambres elles-mêmes. Il n'y a qu'un cas où l'Empereur seul puisse saisir le Parlement: c'est quand il s'agit de la révision des lois fondamentales (2).

Beaucoup de souverains jouissent d'un privilège analogue : le roi de Bavière (3) et l'Empereur du Japon par exemple (4). C'est un moyen de stabiliser la constitution tout en renforçantile pouvoir personnel du monarque. Le manifeste impérial du 20 février 1906 portait textuellement : « Le Conseil d'Empire et la Douma peuvent. suivant la

mine les projets qui lui viennent de la Chambre basse et n'use presque jamais de son droit d'initiative.

(1) Cf. supra, p. 49.

(2) Dans tout ce qui suit, nous ne parlons que des « Lois fondamentales de l'Etat » proprement dites, en faisant abstraction du statut organique de la famille impériale, qui relève de la compétence exclusive de l'Empereur.

(3\ Depuis 1848, les Chambres bavaroises ont acquis le droit d'initiative pour réviser cerlaines parties de la constitution.

(4) On sait que ce privilège appartint exceptionnellement au Maréchal de Mac-Mahon de 1875 à 1879.

procédure établie par leurs statuts respectifs, proposer la suppression ou la modification des lois existantes ainsi que la rédaction de lois nouvelles. Toutefois nous nous réservons le droit d'initiative pour la révision des lois fondamentales. » Cette exception a été inscrite dans les lois fondamentales elles-mêmes, à l'article 8 de leur nouvelle édition (1).

Voici comment fonctionne l'initiative des Chambres pour les lois ordinaires (2). Tout membre du Parlement peut adresser une proposition de loi au président de la Chambre à laquelle il appartient. Cette proposition doit comprendre un exposé des motifs et les « dispositions fondamentales » projetées. La loi ne parle pas de rédaction par articles. Si la proposition est signée d'au moins 30 membres, le président la transmet au ministre compétent et lui indique le jour où elle sera soumise à l'examen de la Chambre. Mais le ministre doit disposer d'un mois au minimum pour étudier la proposition, en sorte que l'examen de la Chambre se trouve nécessairement reculé. Deux hypothèses peuvent alors se présenter : si la Chambre repousse la proposition, elle est définitivement morte et ne peut être présentée à nouveau dans le cours de la même session (3) ; si la Chambre émet un vote de prise en considération, c'est au ministre

(4) Le manifeste du 9 juillet 1906, accompagnant l’oukaze de dissolution, reprochait entre autres choses à la première Douma « d’avoir signalé à l'Empereur l’imperfection des lois fondamentales », bien qu’elle n’eût pas d'initiative en la matière.

(2) Cf. Sfatut organique de la Douma d'Empire, art. 55-57 et Statut organique du Conseil d'Empire, art. 54-56. Il est interdit d'envoyer à la Douma des pétitions ou des députations (art. 61).

(3) Cf notamment l’article 84 du règlement intérieur du Conseil d'Empire. L'Empereur peut ordonner une nouvelle délibération au cours de la même session.

compétent qu'il appartient d'élaborer définitivement le projet de loi par articles et de le soumettre, quand il lui plait, aux délibérations de l’assemblée. On voit tout de suite qu'un pareil système réduit à néant l'initiative parlementaire. Le ministre fait en quelque sorte sienne. la proposition de loi présentée par 30 conseillers d'Empire ou 30 membres de la Douma. 11 peut en déformer l'esprit dans la rédaction des articles, et, comme aucun délai ne lui est imparti pour présenter le projet sous sa forme nouvelle aux délibérations de la Chambre, il peut le faire traîner en longueur et même l'« enterrer » tout à fait ! L'initiative parlementaire se réduit donc en fait à un droit de pétition. Il est vrai que, si le ministre se refuse à faire sienne la proposition, la Chambre peut en confier la rédaction par articles à une commission élue. Mais il faut pour cela un refus du ministre,et ce refus présage bien souvent que la proposition de loi viendra se briser devant le veto impérial. Enfin le ministre peut déclarer pour la forme qu’il fait sienne une proposition dont il est au fond l'adversaire : c’est un moyen plus ou moins recommandable de l’escamoter définitivement.

Tel est le droit pur, mais la réalité se présente sous un jour moins pessimiste. D'abord les auteurs de propositions peuvent les rédiger tout de suite par articles, en considérant chacun d'eux comme une « disposition fondamentale ». De plus, en première lecture, la Chambre peut émettre autant de votes de prise en considération qu'il y a d'articles proposés : sans doute cette procédure n'est pas prévue par la loi, mais on la pratique en fait sans soulever de récriminations. Enfin, si l'on observe les précédents parlementaires, on verra que cette réglementation si restrictive est tournée sur un point très important. Les trois Doumas ont souvent transmis des propositions

législatives aux commissions correspondantes (4), bien qu'un ministre les ait déclarées siennes. Le gouvernement n'a pas jugé possible ou opportun de protester. C'est ainsi qu'un régime d'une légalité douteuse, mais d'une utilité pratique indéniable, s'est substitué en fait au régime incohérent prévu par les textes eux-mêmes.

Le reste de la procédure n'offre aucune particularité remarquable. Les Chambres peuvent demander aux ministres des éclaircissements sur les affaires qui sont soumises à leurs délibérations. Le ministre peut répondre lui-même ou se faire représenter par un de ses « adjoints » (2). Il peut même ne pas répondre du tout, s’il y a « secret d’'Etat », mais il est seul juge des circonstances, et son pouvoir est en fait discrétionnaire. Par contre, les ministres peuvent prendre la parole à chaque instant de la discussion.

Les deux Chambres jouissent de droits strictement égaux (3). Quand un projet de Loi est voté par l’une, il est transmis immédiatement à l’autre. Quand un texte voté par le Conseil d'Empire lui revient avec des amendements de la Douma, il peut être formé, sur l'avis du Conseil, une commission mixte de conciliation. Elle doit se composer en

(1) Un conflit s'est élevé à plusieurs reprises entre le gouvernement et la Douma au sujet des commissions. Le gouvernement prétend que les commissions ne peuvent consulter des « experts » non députés. La Douma revendique assez timidement ce droit. Le différend porte sur j'interprétation de l'article 42 du statut organique de la Douma d'Empire.

(2) Les « adjoints » des ministres correspondent à nos secrétaires d'Etat et à nos secrétaires généraux. Les ministres peuvent également s’aider, comme en France. de commissaires spéciaux. — Cf. Séatut organique de la Douma d'Empire, art. 40 et 41, et Statut organique du Conseil d'Empire, art. 36 et 37.

13) Cf. Lois fondamentales, art. 106.

nombre égal de conseillers d'Empire et de députés. Elle n'élabore, bien entendu, qu’un projet de conciliation qui ne saurait lier les Chambres dans leurs délibérations nltérieures.

Quand les deux assemblées sont tombées d'accord sur un même texte législatif, il est transmis par le président du Conseil d'Empire à l'Empereur lui-même. En effet, d'après l'article 9 des lois fondamentales, aucune loi n'est « parfaite » sans la sanction impériale, et ce droit de veto peut devenir une réalité vivante sous un régime encore si proche de l’autocratie (1). Tout ne se fait pas daus l'Empire par l'Empereur, mais rien ne s’y fait sans lui.

Voici la formule de sanction et de promulgation :

« Loi approuvée par le Conseil d'Empire et la Douma d'Empire et sanctionnée par le Souverain. » Viennent ensuite le titre même de la loi et les trois mots traditionnels écrits sur l'original par la main de l'Empereur: « Byt po sémou. Qu'il en soit ainsi! » Le texte législatif est daté et signé par le secrétaire du Conseil d'Empire (2). Le contreseing ministériel n’est pas exigé comme pour les oukazes(3).

La publication est faite par le Sénat dirigeant « Les dispositions législatives ne sont pas publiées si leur confection n'a pas eu lieu dans la forme prescrite par les lois fondamentales (4). » Ce principe serait une garantie sérieuse de la constitution s’il était rigoureusement appliqué. Mais le

(1) Si l'Empereur refuse sa sanction, le projet de loi ne peut être discuté une seconde fois au cours de la même session.

(2) Sur le rôle de ce secrétaire, cf. suprà, p. 142, en note.

(3) L'acte du 3 juin 1907 a été contresigné par M. Stolypine, bien qu’il eût, au point de vue matériel, le caractère législatif, car il n’avait pas été rendu dans l'ordre légal.

(4) CF. Lois fondamentales, art. 92.

Sénat dirigeant n’ose pas s'élever en fait contre la volonté toute puissante de l'Empereur. Il a publié docilement la loi du 3 juin 1907, bien qu’elle fût manifestement inconstitutionnelle. Pour qu'il ne subit pas la pression du gouvernement, il faudrait avant tout rendre les sénateurs inamovibles.

Les deux propositions suivantes résument le nouveau système constitutionnel ; aucune loi ne peut intervenir sans un vote concordant des deux Chambres et la sanction formelle de l'Empereur ; tous les actes du gouvernement doivent se conformer aux lois.

Mais en Russie, comme dans toutes les monarchies constitutionnelles non parlementaires, il est prévu par la loi elle-même des circonstances exceptionnelles où le souverain peut se placer en quelque sorte au-dessus de la légalité normale.

Il y a d’abord ce que les Allemands appellent des Nofverordnungen. L'Empereur a le droit de légiférer d'une façon exceptionnelle sans le concours du Parlement. Ce droit est d’ailleurs limité par toute une série de dispositions qui dérivent manifestement de la législation allemande (1).

4° 11 faut que la Douma ne soit pas en session.

2° 11 faut que des circonstances extraordinaires se présentent.

3° La mesure prise par le gouvernement ne peut porter atteinte ni aux lois fondamentales, ni aux statuts du Conseil d’Empire et de la Douma, ni au système électoral des Chambres (2). |

(1) C£. Lois fondamentales art. 87.— Les ressemblances avec la cons-

titution saxonne sont particulièrement frappantes. (2\ Au point de vue formel, c'est le conseil des ministres qui pro-

pose la mesure à l'Empereur.

4° La mesure est essentiellement temporaire. Aussi n'estelle pas qualifiée de « loi ». Elle cesse de s’appliquer si le ministre compétent ne la dépose pas sur le bureau de la Douma d'Empire dans les deux mois qui suivent la reprise de ses travaux, ou bien si le Parlement refuse de la ratifier (1).

Mais en fait cette réglementation est à peu près illusoire. Sile gouvernement veut avoir les mains libres pour légiférer à sa guise, il lui suffit de clore la session parlementaire. Sans doute il ne peut se passer du concours des Chambres que si des circonstances extraordinaires l'exigent, mais il est seul juge de la situation et M. Stolypine, au cours de la première et de la seconde in/erdoumie ne s’est pas gèné- pour prendre le mot « extraordinaire » dans un sens très large. L’oukaze du 9 novembre 1906 sur la propriété paysanne est resté typique à ce sujet. On répondra peut être que cette législation provisoire, devant être ratifiée ultérieurement par les Chambres, ne peut guère avoir d'inconvénients durables. Mais d'abord le gouvernement peut faire traîner en longueur la ratification parlementaire : illui suffit de proroger ou de dissoudre la Douma plusieurs fois de suite, tout en respectant le principe de la convocation annuelle. Enfin le vote négatif des Chambres ne peut avoir la rétroactivité d'une condition résolutoire. Les conséquences d’une loi temporaire survivent à son abrogation. Comment d'ailleurs le Parlement, mis en présence du fait accompli, pourrait-il conserver son entière liberté d'action ? Le gouvernement

(1) C'est ainsi que la troisième Douma délibère actuellement sur la loi agraire du 9 novembre 1906, mais le texte soumis à ses délibérations est un texte amendé qui diffère sensiblement de l'original. Les cadets ont fortement critiqué cette procédure inconstitutionnelle.

lui force en partie la main, s'il manœuvre par avance avec habileté cette arme délicate.

L'Empereur peut en outre, sans édicter de lois temporaires, suspendre les libertés individuelles par la proclamation de l’état de siège ou de tout autre état analogue. 11 place pour ainsi dire certaines régions du pays en dehors de la légalité ; il ressuscite par endroits l’autocratie et l'arbitraire bureaucratique. Les effets de l'Etat de siège sont si exorbitants que nos lois françaises en attribuent la déclaration aux Chambres. C'est la seule procédure qui respecte le pouvoir législatif du Parlement. En Russie, au contraire, l'Empereur est absolument libre de déclarer l’état de siège quand il lui plait (1). Ce triomphe de l'arbitraire a conduit aux plus criants abus. La majorité du pays s’est trouvée sous un régime d'exception, et l’on a pu dire que la constitution n'était plus qu'un vain mot (2). Il faut espérer qu'avec la restauration de l'ordre la légalité reprendra tous ses droits.

(4) Cf. Lois fondamentales, art. 15.

(2) L'état de siège continue à sévir dans la plupart des gouvernements de l'Empire. C'est ainsi qu'on l'a renouvelé pour la sixième fois à Saint-Pétersbourg, au début de 1909 : le provisoire dure ! C’est à la faveur de l’état de siège que l'administration peut suspendre les journaux sans aucune intervention de la justice. — Cf. à ce sujet la discussion de la Douma du 21 février 1909, à propos du budget du ministère de l'intérieur.