CHAPITRE II

I. La législation budgétaire avant 1906. — II. Sur quoi portent les délibérations budgétaires du Parlement? — III. La procédure budgétaire. — ]V. Le Parlement et les emprunts.

Nous avons vu dans quelles conditions le Parlement russe concourait à l'élaboration des lois.

Mais en Russie, comme partout ailleurs, certaines mesures qui revêtent la forme extérieure de lois ne sont en réalité, si l’on considère le fonds des choses, que des actes de pure administration. Il leur manque ce caractère de généralité qui constitue l'essence des dispositions vraiment législatives, des lois au sens matériel du mot. C'est ainsi, pour ne citer que deux ou trois exemples (1), que les décisions relatives à la construction des chemins de fer de l'Etat, les aliénations de propriétés ou de revenus publies doivent suivre la procédure législative ordinaire et ne peuvent recevoir la sanction impériale qu'après un vote concordant des deux Chambres. Il faut également une loi pour autoriser l'établissement de sociétés par actions, quand elles demandent quelque dérogation au droit en vigueur.

(1) CE. Statut organique de la Douma d'Empire, art.31.—L'énuméra. tion n’est d'ailleurs pas limitative, car l'Empereur peut toujours soumettre à la Douma des questions qui ne relèvent pas normalement de la compétence parlementaire. —Cf, supra, p. 164.

Mais ce sont les actes de haute administration financière, et d'abord le budget,qui constituent la principale exception. C’est sur eux que nous voudrions insister d’une façon particulière.

L'établissement du budget des recettes et des dépenses publiques a beau n'être en lui-même qu'un acte de pure administration, son importance est telle dans l’économie générale de l'Etat qu'il a toujours été confié au pouvoir législatif (1).

Avant l'institution du Conseil d'Empire, le pouvoir législatif était d’ailleurs mal distingué du pouvoir exécutif et ne limitait guère son action. Tout budget, conçu comme une autorisation de percevoir ou de payer pendant un certain laps de temps, n'avait donc aucune raison d'être : en droit, sinon en fait, l'administration impériale vivait au jour le jour.

Sans doute une certaine régularité finit par prévaloir, et, quand Alexandre 1°" créa les ministères en 1802,le ministre des finances fut chargé d'établir annuellement un état détaillé des recettes et des dépenses publiques. C'était bien là, si l’on veut, un commencement de budget, mais de budget purement descriptif, n’impliquant aucune réglementation véritable.

Les choses se précisèrent après 1810. Les pouvoirs exécutif et législatif restèrent bien confondus dans la personne de l'Empereur, mais il exerça l'un et l'autre suivant une

(4) M. Stourm dit que le pouvoir budgétaire est un attribut de la souveraineté :Cf. Stourm, Le budget, Paris, 1906, p. 8). Il serait peutêtre plus exact de dire qu'historiquement le pouvoir budgétaire est une annexe du pouvoir législatif.

procédure particulière. En principe, le Conseil d'Empire devait être consulté pour l'élaboration des lois, et l'examen du budget rentra naturellement dans ses attributions. Le principe reçut même une application rigoureuse : seuls les budgets de 1813 et 1814 ne furent examinés que par un comité secret de quatre membres,et les événements de la politique européenne juslifiaient dans une certaine mesure cette exceptionnelle simplification.

Un nouveau progrès décisif fut accompli en 1862, quand, sous l'influence de Tatarinov, le budget fut soumis à la publicité. D'ailleurs, comme le dit excellemment M. Besson (L), « si la Russie met ainsi au grand jour la situation de ses budgets, ce n'est point pour donner satisfaction à des principes que repousse sa constitution politique. Le contrôle de l'opinion n'entre guère dans les préoccupations d'un gouvernement absolu. Cette publicité n’a qu’un but, d’ailleurs très légitime : rassurer les capitaux, consolider la situation acquise aux titres russes sur le marché international et frayer la route aux émissions de l'avenir. »

Quoi qu’il en soit,le budget ne fut plus dès lors un vain mot, et, malgré l'abus des virements occultes, l'administration se trouva moins libre dans ses actes. Le rôle du Conseil d'Empire fut même analogue en réalité à celui d’un Parlement constitutionnel, car l'Empereur a {oujours sanctionné le budget, tel qu'il était voté par le Conseil lui-même, malgré le caractère purement consultatif de cette assemblée. Le fait, comme il arrive souvent, dépassa le droit. Pour bien comprendre ce phénomène d’une extrême importance, il nous faut dire quelques mots de la procédure suivie (2).

(1) Le contrôle des budgets en France et à l'étranger, ‘Paris, 1899, p. 491.

(2) Sur la procédure budgétaire avant 1906, cf. surtout le Règle.

Sous le régime autocratique, il n'y avait d’autre président du Conseil des ministres que l'Empereur lui-même, et l’homogénéité gouvernementale faisait le plus souvent défaut (1). Le ministre des finances ne pouvait se mettre

d'accord avec ses collègues sur les propositions de crédits, car il y avait parfois de profondes divergences dans leurs conceptions politiques. Le projet de budget, présenté au Conseil d'Empire, était donc l’œuvre personnelle, unilatérale du ministre des finances et n'engageait pas le gouvernement tout entier. Qui donc avait pour tâche de concilier les différents ministres, le ministre des finances et le contrôleur de l'Etat (2) ? C'était le Conseil d'Empire lui: même, ou plutôt son département de l'économie publique, sa commission des finances, comme on dirait chez nous. Il recevait à cet effet les propositions budgétaires que les principaux services administratifs lui envoyaient directement, les annotations du ministre des finances et du contrôleur de l'Etat, les répliques des différents ministres, et, s’éclairant du compte-rendu de l'exercice précédent, finissait par mettre sur pied un projet définitif.

Ce travail de conciliation, qui dans les pays constitution nels incombe au pouvoir exécutif (3), supposait chez les membres du Conseil un certain esprit de transaction, capable de solutionner les conflits. Non seulement ils se met-

ment du 22 mai 1862 ; Korkounow, ouvr, cité, t. Il, p. 134; A. Raffalovich, Les finances de la Russie, dans la Revue économique 1internahionale, mai 1907.

(1) Cf. À Leroy-Beaulieu, ouvr. cité, t. Il, p. 87.

(2) Le contrôle de l'Etat constitue en Russie un ministère spécial, distinct du ministère des finances.

(3) Cependant les comités permanents des Etats-Unis, comme autre: fois ceux de la Révolution française, jouent un rôle analogue à celui du Conseil d'Empire avant 1906.

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taient d’accord avec les différents ministères, ce qui explique pourquoi l'Empereur sanctionnait toujours ultérieurement leurs votes, mais aucune divergence sérieuse ne s'élevait au sein du Conseil lui-même, en sorte que le département de l'économie publique et l'assemblée générale ensuite votaient toujours à l’unanimité ! |

Malheureusement, le département de l'économie publique disposait d'un trop petit personnel et de trop peu de temps pour mener à bien cette tâche écrasante. « On fut ainsi amené peu à peu, pour éviter des échanges de notes inutiles, à effectuer l’examen préalable des budgets particuliers dans des commissions de fonctionnaires où étaient à la fois représentés le ministère intéressé, le ministère des finances et le contrôle de l'Empire. L'expérience a fait constater les avantages du système, ces discussions orales aboutissant dans la plupart des cas à une entente entre les services intéressés, le ministère des finances et le contrôle, et le Conseil de l'Empire n'ayant plus à s'occuper de régler des différends de peu de portée (1). » Son rôle devint ainsi le même que celui des Parlements dans les pays occidentaux.

Mais pour achever cette évolution, il fallait rendre le ministère plus homogène par la création d'un président du Conseil des ministres : c’est ce que fit l'oukaze du 19 octobre 1905 (2). Cette réforme capitale appartient d'ailleurs au grand mouvement politique des dernières années. Elle a

(4) CE. l’excellente traduction officielle du Projet de budget des receltes et des dépenses de l'Empire pour l'exercice 1907, mémoire explicalif du ministre des finances (M. Kokovtsov), p. 8. C'est le premier budget déposé sur le bureau du Parlement.

(2) Oukaze de la plus haute importance, mais qui ne nous intéresse ici que par ses conséquences indirectes. Il a été rédigé sous l’inspiration du comte Witte, qui fut ainsi le premier président du conseil des ministres.

suivi de près l'institution de la Douma d'Empire etle manifeste du 17 octobre conférant à cette assemblée des pouvoirs législatifs. Dorénavant le budget ne peut être sanctionné sans l’approbation du Conseil d'Empire et de la Douma. Le ministre des finances dépose le projet de budget sur le bureau des deux Chambres au nom du gouvernement fout enlier, ce qui leur épargne ce travail purement administratif de conciliation que nous avons critiqué plus haut.

Il semble donc que le budget russe affecte à peu près les allures d'un budget constitutionnel, mais il ne faut pas se fier aux apparences. Si l’on étudie d’un peu plus près la réglementation des droits budgétaires du Parlement, telle qu'elle ressort des dispositions du 8 mars 1906, on verra qu'ils sont réduits pour ainsi dire à néant, que les exceptions suppriment à peu près le principe et que l'autocratie reprend d’une main ce qu’elle abandonne de l’autre.

Nous ne croyons pas qu'il existe dans aucun pays du monde un Parlement dont les pouvoirs en matière financière soient aussi étroitement limités.

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Examinons d'abord sur quoi portent au juste les délibérations budgétaires : qu'est-ce qui est soumis au vote du Parlement ? C'est le seul moyen de saisir avec précision la nature et l'étendue de ses pouvoirs.

Naturellement, c’est le budget de l'Etat qui doit être en principe examiné par les Chambres. Les budgets locaux des villes et des gouvernements jouissent, comme on sait, d'une pleine autonomie depuis les réformes d'Alexandre If. Il n'y a rien qui rappelle cette subordination financière des départements à l'Etat, telle qu’elle existait en France avant la loi du 18 juillet 1892. Toutefois, s’il est nécessaire d’élever les

impositions locales au-delà du tarif voté par les zems{vos ou les doumas municipales, cette mesure est de la compétence du Parlement.

N'oublions pas d'autre part que l'institution des zemstvos n’est pas encore étendue à tout l'Empire et que, dans les gouvernements où elle fait défaut, c’est aux Chambres législatives qu'il appartient de prévoir et de répartir les contributions locales (1).

D'ailleurs le budget de l'Etat russe, pas plus que celui de l'Etat français, ne comprend toutes les recettes et toutes les dépenses de l'administration centrale. Certaines institutions particulières ont gardé leur pleine autonomie : elles constituent ce que nous appellerions en France des établissements publics et leur budget n’est pas soumis à l'examen du Parlement. Les partis d'opposition représentés à la seconde Douma ont vivement criliqué cet échec au principe de l'unité budgétaire, qui resserre d'autant les limites du pouvoir législatif. M. Koutler, député constitutionnel-démocrate, ancien fonctionnaire du ministère des finances, a notamment combattu l'autonomie budgétaire des Institutions de l'Impératrice Marie (2), dans la séance du 20 mars 1907. Voici la partie essentielle de son argumentation : « Parlant de notre système budgétaire, je ne puis passer sous silence les graves lacunes qui se manifestent au sein même du budget. Toutes les recettes et toutes les dépenses

(1) C’est ainsi que le 14 juin 1908, la Douma d’Empire a examiné les budgets des gouvernements de Vitebsk, Kiev, Minsk, Mohilev et Podolsk. Elle s’est transformée pour ainsi dire d’une façon temporaire en un grand zemstvo de gouvernement.

(2) Ces institutions, dont l'origine remonte à l’Impératrice Marie Feodorovna, femme de Paul I*, consistent surtout en œuvres de bienfaisance et d'instruction publique. Elles ont été réunies sous une même administration autonome.

de l’Etat sont loin d'y être inscrites : un département tout entier n’y figure pas, département de la plus haute importance avec un budget de plusieurs millions. Je veux dire le département des Institutions de l’'Impératrice Marie. Cet établissement jouit de certains droits régaliens. C'est à son profit qu'on a monopolisé la fabrication et la vente des cartes à Jouer, qu’on perçoit un certain nombre d'impôts, l’impôt sur les spectacles notamment. (est encore à son profit que le Trésor public alloue une subvention très importante, atteignant trois millions et demi de roubles. Enfin cet établissement dispose de ressources particulières considérables. Et cependant la Douma d'Empire n’a pas le moindre renseignement sur la façon dont les dépenses sont effectuées... Ce phénomène est d'autant plus étrange que les services, dont est chargé le département de l’Impératrice Marie, ne semblent pas de nature à exiger le secret. »

Il ne faut pas du reste exagérer les critiques, car dans tous les pays nous retrouvons ces régimes d’exception (1). L'opposition politique a bien d’autres réformes à conquérir, elle trouve devant elle assez de défauts à censurer pour ne point s’attarder à ces questions de détail.

En étudiant les limitations que le règlement du 8 mars 1906 (2) apporte au droit budgétaire proprement dit, nous

(1) M. Koutler a présenté une autre critique beaucoup plus décisive, à savoir que les comptes du département de l’Impératrice Marie échappent au contrôle général de PEtat. Mais ce point de vue nous fait sortir de notre sujet.

{2) Un commentaire intéressant, mais partial, de ce règlement figure dans l'ouvrage de Bogolépov : financy, pravitelstvo à obchichestvennyé interery (Les finances, le gouvernement et les intérêts sociaux}, Saint-Péterbourg, 1907, p. 49 et suiv. — Cf. aussi les mémoires budgétaires du ministre des finances, traduits en français (notamment les tableaux annexes pour l'exercice 1908).

allons aborder un ordre de questions beaucoup plus important.

Le Parlement n'a pas le droit de statuer librement, comme il le veut, sur tous les chapitres du budget. On a dit pour justifier cette entrave à la liberté parlementaire que dans les pays les plus démocratiques, en France même depuis 1900 (1), la Chambre des députés n’est pas absolument libre dans l'examen du budget. Mais cette comparaison ne prouve rien, car, si la Chambre française a les mains liées, c'est qu'elle se les est liées elle-même. Elle pourrait recouvrer tout son pouvoir le jour où elle le voudrait. Elle n'aurait même pas besoin pour cela du consentement de la Chambre haute, car ces limitations figurent à son règlement intérieur. En Russie, au contraire, le Conseil d'Empire et la Douma se trouvent liés par un oukaze antérieur à leur première convocation, et, pour le modifier, le consentement de l'Empereur est évidemment nécessaire.

Il y à d’abord toute une catégorie de dépenses qui échappent à l'examen du Parlement, dans la mesure où elles n'excèdent pas les crédits de 1906, à savoir la somme de 27.560.918 roubles. Le budget de 1906, sanctionné le 29 décembre 1905, n'a d'autre caractéristique particulière que d’être le dernier du régime autocratique, mais il acquiert par là même une importance constitutionnelle pour l'avenir. Le gouvernement a voulu consolider, cristalliser en quelque sorte, un certain nombre de crédits antérieurs aux réformes de 1906. Ce sont: 1° les dépenses du ministère de

(4) Cf. notamment la modification du règlement votée sur la proposition de M. A. Berthelot pour enrayer l'augmentation des dépenses.

la Cour Impériale et des services qui s’y rattachent, soit 16.359.595 roubles (1). Ce fonds consolidé d'un nouveau genre dépasse de beaucoup les proportions d’une liste civile ordinaire, et c’est par là justement qu'il prête à la critique. Le budget du ministère de la Cour ne pourvoit pas seulement aux dépenses particulières de la famille impériale, mais on y voit figurer par exemple des subsides à l’Académie des beaux-arts, au musée Alexandre IIL, aux théâtres impériaux, etc... Ces dépenses peuvent être sans doute très légitimes en elles-mêmes, mais on ne voit pas pourquoi elles échappent au vote du Parlement.

Cette exception, plus ou moins difficile à justifier, trouve son explication dans l'histoire. Dès avant l'institution de la Douma d'Empire, le ministre de la Cour déclarait au miuistre des finances le chiffre global des crédits nécessaires à son département, chiffre porté tel quel au budget de l'Etat sans qu'aucun ministre, ni même le Conseil d'Empire puissent présenter la moindre observation (2).

2° Les dépenses relatives aux deux chancelleries impériales, soit 1.201.323 roubles (3). On peut les considérer comme une annexe du budget de la Cour. Il convient en tout cas de rapprocher les deux exceptions pour en bien saisir la portée véritable.

(1) Cf. Règlement du 8 mars 1906, art. 5, reproduit par l’article 115 des lois fondamentales.

(2) Un certain progrès a même été réalisé, car autrefois le budget de la Cour échappait à la procédure ordinaire, quel qu'en fût le montant, tandis qu'aujourd'hui l'exception ne vaut que dans la limite des crédits de 1906.

(3) I s’agit d'abord de la chancellerie particulière de Sa Majesté l'Empereur, du Cabinet, comme on disait au xvin° siècle, dont les attributions ont été fortement réduites à partir de 1880, — puis de la chancellerie des requêtes, créée en 1895. La réunion de ces deux chancelleries constitue le secrétariat de l'Empereur.

3° 10.000.000 de roubles sans aucune destination précise. C’est une sorte de carte blanche pour faire face, le cas échéant, aux dépenses extraordinaires. Le souvernement, désireux de conserver cette ressource très commode, l’a soustraite à l'examen des Chambres (1).

Ce genre de crédits qui a pour but de prévoir en quelque sorte l'imprévu peut être justifié en lui-même, bien qu'il semble favoriser le développement des dépenses. Nous le retrouvons en Angleterre avant 1862, en Italie, en France même dans la comptabilité départementale, et ces différents pays peuvent être cités comme des modèles d'organisation budgétaire. Mais en ltalie,par exemple, pour sauvegarder les droits du Parlement, on a pris soin de spécifier que le gouvernement ne pourrait disposer de ces crédits extraordinaires en l'absence des Chambres législatives.

Rien de pareilen Russie. Ce chapitre des dépenses constitue en fait un véritable fonds secret, sur lequel aucun contrôle effectif ne pourra ultérieurement s'exercer. Il sert à gratifier des littérateurs dévoués à la politique gouvernementale ou bien à payer « certaines dépenses connues de Sa Majesté » (2).

Peu importe d’ailleurs la légitimité d’un pareil crédit. Ce que rien ne peut justifier, c'est qu'on l'ait exclu du vote parlementaire : cet acte de défiance à l'égard de la Douma nouvellement instituée marque l'absence de toute sincérité constitutionnelle de la part du gouvernement.

Il va sans dire qu'il faut le consentement des Chambres législatives pour dépasser les crédits alloués en 1906 à ces

(4) CE. Zièglement du 8 mars 1906, art. 6.

(2) Cf. Bogolépov, ouvr. cilé, p. 72.

différentes catégories de dépenses (1). Mais le cas ne s’est pas encore présenté jusqu'ici.

D'autres restrictions très importantes viennent d’ailleurs limiter le droit budgétaire du Parlement. Voici d’abord l’article 7 du règlement de mars (2): « Les crédits affectés au paiement des dettes publiques et autres obligations contractées par l'Etat ne sont pas susceptibles de réduction, » Ces crédits figurent pour 438 millions de roubles au budget de 1908 (3). Ils représentent les intérêts et l'amortissement contractuel de la dette nationale, dette sacrée qu'aucun Parlement ne peut songer à mettre en discussion. C’est là une garantie qui intéresse particulièrement les créanciers français. On peut soutenir que cet article du règlement de mars fortifie le crédit de l'Etat, bien que l'esprit du législateur soit une garantie plus sûre que toutes les réglementations possibles. Les Anglais, si pénétrés du véritable constitutionnalisme, ont eux-mêmes compris dans leur fonds consolidé les intérêts de la dette inscrite et flottante (4).

Mais ce qu'il faut affirmer d’une façon très énergique, malgré l'interprétation de certains juristes réactionnaires, c’est le droit pour le Parlement de refuser les crédits nécessaires au paiement des intérêts quand il juge l'emprunt illégal.

Si le gouvernement conclut un emprunt sans observer les formes prescrites dont nous parlerons plus loin, il faut

(1) Cf. cependant infrà, p. 188.

(2) Constitutionnalisé par l’article 114 des Lois fondamentales.

(3) En additionnant le budget ordinaire et le budget extraordinaire.

(4) Il est vrai que le Parlement britannique peut modifier le fonds consolidé quand il lui plait. La consolidation est simplement présumée. En Hollande, les Etats généraux votent le fonds consolidé tour les dix ans pour affirmer leur droit.

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que les Chambres aient en leur pouvoir un moyen efficace de l’amener à résipiscence.

Mais ce n'est pas tout. Un principe général vient paralyser l'initiative parlementaire là où elle subsiste encore. Il est interdit de légiférer par voie budgétaire (1). Tout crédit basé sur une loi ne peut être supprimé, accru ou diminué par voie d’'amendement au budget. Il faut d'abord modifier la loi qui base le crédit en question suivant la procédure législative ordinaire (2).

S'il en était autrement, une loi pourrait être abrogée en fait par la volonté unilatérale du Conseil d'Empire ou de la Douma, sans un vote concordant de l’autre Chambre et sans l'approbation de l'Empereur : il suffirait de refuser les crédits nécessaires à son application. On estime à plus de 700 millions de roubles les dépenses que les commissions du budget et les Chambres elles-mêmes ne peuvent ainsi modifier au cours de la discussion annuelle du budget, Ce sont des crédits « cuirassés », pour employer l'expression pittoresque des orateurs russes. Le seul pouvoir des Chambres à leur égard consiste à vérifier s’ils sont bien réelle-

(1) Il est intéressant de rapprocher du droit russe l’article 67 de la Constitution japonaise : « L'assemblée impériale ne peut, sans le consentement du gouvernement, supprimer ni réduire les dépenses établies par le pouvoir constitutionnel de l'Empereur et les dépenses qui sont la conséquence d’une loi ou d’une obligation légale du gouvernement, »

(2) Quand les Chambres législatives prévoient qu'au cours de l’exercice une loi nouvelle sera probablement votée, elles peuvent inscrire au budget des « crédits conditionnels » pour faire face aux dépenses éventuelles de son application, mais le gouvernement ne peut utiliser ces crédits qu'avec le consentement du Conseil d'Empire et de la Douma : ils ne figurent au budget que pour assurer l'équilibre, Ce système des crédits conditionnels rend un peu de libertéaux discussions budgétaires (Cf. art. 15 du Règlement de mars).

ment basés sur une loi qui les immobilise. Mais c'est là un travail gigantesque, surtout au début de l'ère constitutionnelle, et les pertes de temps qu’il occasionne sont considérables. Ainsi M. Kokovtsov, ministre des finances, a dû fournir à la commission du budget de la seconde Douma cinq volumes de textes législatifs pour justifier les crédits et les recettes de son seul département ministériel, pour démontrer à la Douma qu’elle ne pouvait y toucher par voie budgétaire ! D'ailleurs, comme le disait très bien le député Ajdémov à la séance du 12 janvier 1908, ces chiffres cuirassés par des lois sont inégalement répartis entre les différents ministères. Le département de l’intérieur, par exemple, a presque tous ses crédits cuirassés par des lois, tandis que le ministère des voies de communication (et cela pour des raisons purement fortuites) n'a pas pris soin de faire stabiliser ses dépenses par des textes législatifs. Dans l'espèce, pour employer les expressions mêmes de M. Ajdé mov, Ç'a été, avant la convocation de la première Douma, une véritable « course au clocher » entre les différents miustères : à qui aura fait le plus tôt consolider ses dépenses par des actes impériaux, alors que l'Empereur conservait encore toute la plénitude du pouvoir législatif (1).

(4, Un conflit très intéressant s’est élevé à ce sujet au mois d'avril 1908. La chancellerie du ministère des voies de communication, n'ayant aucun crédit « cuirassé » par la loi, recourut à de simples oukazes pour fixer l'organisation de ses services et les dépenses corrélatives. Elle espérait ainsi échapper au contrôle parlementaire. Mais la Douma, sur la proposition de M. Chingarev, déclara que des oukazes impériaux ne suffisaient pas pour « cuirasser » des crédits et, voulant affirmer son droit, elle réduisit d'un rouble le budget de la chancellerie. L'extrême droite ayant quitté la salle des séances, le vote fut unanime, et le Conseil d'Empire le ratifia. Ce « rouble constitutionnel » est demeuré célèbre.

L'article 5 du règlement de mars prévoit expressément l'une des applications de ce principe général. Le gouvernement n'a pas besoin d'un vote parlementaire pour les crédits du ministère de la cour, méme s'ils dépassent le chiffre de 1906, quand cet accroissement de crédits est nécessité par les lois mêmes qui régissent la famille impériale : quand il s’agit notamment d’un apanage de nouveau-né, d'une dot ou d’une pension de veuve. Ainsi la famille impériale, quel que soit le nombre de ses membres, n’est pas subordonnée financièrement aux Chambres législatives (1).

Dans l’ensemble, et pour résumer l'exposé précédent, on peut dire que la moitié du budget environ échappe au vote annuel du Parlement.

Les autres crédits que les Chambres peuvent librement examiner sont pour la plupart des crédits évaluatifs (2). En effet, presque tous les crédits Zimilatifs étant prévus par des lois se trouvent cuirassés. Mais la Douma ne peut agir aussi efficacement sur les crédits évaluatifs que sur les crédits limitatifs : on peut limiter un traitement d’une façon certaine, mais on ne peut évaluer avec précision combien coûtera l’approvisionnement de l’armée ou combien de dépenses nécessitera le monopole de l'alcool. Un très faible

(1) Surtout que l'Empereur peut modifier comme il l'entend le statut de la famille impériale sans en référer aux Chambres. Au point de vue formel, ce statut n'est donc pas une loi, mais il est ainsi désigné officiellement (Cf. Lois fondamentales, texte du 24 avril 1906, art. 25) et c'est pourquoi l’on peut considérer l'article 5 du règlement de mars comme un cas particulier de l'article 10, bien qu'il envisage une hypothèse d'une nature toute particulière.

(2) Nous rappelons que les crédits limitatifs ne peuvent être dépassés par l'administration. Les crédits évaluatifs au contraire ne font qu'estimer d'avance la somme que coûtera l'exécution d'un service nécessaire.

écart dans le prix des matières premières peut ruiner les plus habiles prévisions. C’est donc là où le Parlement peut le moins agir qu’on lui a laissé les mains libres !

Une législation aussi restrictive devait nécessairement soulever des critiques. Ce sont aujourd'hui des problèmes qui passionnent l'opinion, et nous sommes bien loin de l’époque où, en pleine autocratie, quelques voix timides parlaient de représentation nationale et de droit budgétaire, où le grand poète Pouchkine disait avec une délicieuse ironie : « Je ne murmure pas contre les dieux qui m'ont refusé le suave bonheur de discuter les impôts (1) ! »

Aujourd'hui, l’on murmure. Les constitutionnels-démocrates ont déposé un projet de réforme sur le bureau de la seconde et de la troisième Douma (2). Il ne peut s'agir d’ailleurs que d’une réforme partielle, car ce régime restrictif est en grande partie constitutionnalisé par les lois fondamentales, dont l'Empereur seul peut proposer la révision. Mais dans la mesure où elle est possible, elle s'impose.

(1) la ne ropchtchou o tom, chto othazali bogui Mné v sladhoï outchasti osparivat nalogui.

(2) On reproche à cette législation budgétaire d'avoir été élaborée avant le manifeste du 17 octobre, c'est-à-dire alors que la Douma était purement consultative. Elle ne serait plus en harmonie avec une Douma législative. Mais, comme l’a dit M. Kokovtsov, cette objection est fausse historiquement. Il a même ajouté qu'en tout état de cause, elle ne prouverait rien, car une Douma consultative, par le seul fait qu'on peut ne pas suivre ses avis, a moins besoin d’être « liée » dans l'exercice de ses pouvoirs qu'une Douma législative. IL a toutefois reconnu que quelques modifications de détail pouvaient être opportu: nes. La Douma d'Empire a clos cette discussion trés intéressante, le 17 janvier 1908, par le vote suivant : « La Douma, reconnaissant qu'il y a lieu de modifier le règlement du 8 mars 1906, et sans indiquer l'étendue de ces modifications, transmet le projet de loi à la commission

du budget, »

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Pour savoir exactement sur quoi portent au juste les délibérations budgétaires, il nous reste à dire quelques mots de la spécialité des crédits. Plus le budget se trouve divisé en chapitres petits et nombreux, plus le Parlement émet de votes et plus son pouvoir effectif est considérable. A ce point de vue encore la Russie est beaucoup moins libérale que les pays occidentaux, la France notamment. Le budget de l'Empire est d'environ 6.700 millions de francs(1). Les recettes sont divisées en #1 paragraphes, et les dépenses en 431 « numéros ». L'importance individuelle moyenne des chapitres est de 28 millions de francs (2), c'est-à-dire sept fois plus qu’en France ! Mais il est probable que leur nombre augmentera peu à peu, par une évolution semblable à la nôtre. D'ailleurs beaucoup de bons esprits trouvent la spécialisation française excessive. Elle entraînerait de plus une perte de temps considérable dans un budget aussi vaste que le budget russe.

L'année financière commence le 1° janvier, mais dès le 1er octobre précédent le ministre des finances dépose le projet de budget sur le bureau des deux Chambres à a fois (3). C'est bien la Douma d'Empire qui vote le budget la première, comme tous les projets de lois d'initiative gouvernementale (4). Elle doit même avoir terminé ses travaux le 127 décembre, pour que la Chambre haute ait le temps ma-

(1) Nous nous exprimons en francs et non plus en roubles, pour faciliter les comparaisons.

(2) Cette moyenne cache d’ailleurs des écarts très considérables : tel chapitre est de 10.335 francs, tel autre de 1 854.063.000 francs !

(3) Les budgets particuliers des ministères sont déposés au cours du mois de septembre. — Cf. règlement de mars, art. 4er,

(4) Cf. supra, p. 166.

tériel de délibérer à son tour. Mais la commission du Conseil d'Empire peut examiner le projet fragmentairement sans attendre le vote de la Douma {1).

Il doit arriver fatalement que les votes du Conseil d'Empire et dela Douma ne concordent point. Le règlement de mars a prévu différents moyens pour les mettre d'accord. D'abord le Conseil d'Empire peut prendre l'initiative d’une commission mixte qui se chargera d'élaborer un projet d’entente : c'est le droit commun de la procédure législative (2). Mais les Chambres peuvent persévérer dans leur désaccord, sans tenir compte des avis de la commission. Dans ce cas, pour que le budget puisse être sanctionné avant l'ouverture de l’année financière, on conserve les crédits qui figuraient au budget précédent, C'est là une disposition assez originale qui semble inspirée du droit public autrichien. Si les Chambres ne peuvent se mettre d'accord, on conserve le chiffre de l’année précédente.

Toutefois, si elles s'entendent pour augmenter le crédit, mais divergent quant à la mesure de cette augmentation, c'est le chiffre le plus bas qui est adopté. Si par exemple la Douma veut accroître de 10 millions de roubles un crédit donné, tandis que le Conseil d'Empire ne veut l'accroitre que de 5 millions, c’est le chiffre de 5 millions qu’on adoptera, parce qu'il se rapproche le plus de celui de l'année précédente. On ferait un raisonnement analogue, mais inverse, s'il s'agissait d'une diminution de crédit : ce serait dans ce cas Le chiffre le plus fort qu'on adopterait (3).

(1) Certains conseillers d'Empire ont soutenu, au mois de février 1907, qu'il fallait au contraire attendre le vote de la Douma. Le comte Witte, fidèle à ses habitudes de contradiction, défendait ce point de vue le 27 février et le combattait la semaine suivante.

(2) Cf. suprà, p. 170.

(3) La discussion du budget de 1908 a fourni un bon exemple de

192 DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE Il

Enfin si l'Empereur ne sanctionne pas le budget avant le ler janvier, que va-t-il se passer ? Dans la pure doctrine constitutionnelle, il devrait être obligé de donner sa sanction ou d'obtenir un vote de douzièmes provisoires. Mais iln’enestrien en Russie : on n'a pas voulu que l'Empereur autocrate fût à la merci des Chambres nouvellement instituées. S'il ne sanctionne pas le budget, c'est celui de l’année précédente qui reste en vigueur avec les modifications rendues nécessaires par les lois nouvelles (1). Le conseil des ministres, par une opération très simple, trop simple même, s'ouvre à lui-même des douzièmes provisoires. Ainsi le refus du budget ne peut constituer une arme dans la main du Parlement, puisque le gouvernement a toujours la faculté de passer outre.

Ces règles ont été appliquées pour la première fois en 1907. Ce n’est pas que l'Empereur ait refusé de sanctionner le vote des Chambres, mais, après la dissolution de la première Douma, il n'y avait plus de Chambres. Dans un pays vraiment constitutionnel, Je chef de l'Etat aurait dû convoquer la nouvelle assemblée en temps utile pour qu'elle püt au moins voter des douzièmes provisoires. Mais l'Empereur de Russie, libre de ses mouvements, n’a convoqué la nouvelle Douma que pour le 20 février 1907.

C'était la première fois depuis 1885, comme le dit très bien M. Raffalovich (2), que le Journal officiel de l'Empire cette procédure. La Douma ayant voté 9.548.339 roubles pour la construction de nouveaux cuirassés et le Conseil d'Empire 20.798.339 roubles, c'est ce dernier chiffre qui a été adopté, parce qu'il se rapprochait davantage des crédits de l'exercice 1906 (36.164 800). On s'est référé au budget de 1906, parce qu'il n’y a pas eu de budget en 1907. — Cf. supra, p. 163.

(1) La constitution japonaise renferme une disposition analogue (art. 71).

(2) Cf. A. Raffalovich, arñcle cité.

ne publiait pas au premier janvier le budget de prévision revêtu de la sanction impériale : il contenait seulement le texte de la décision gouvernementale relative à trois douzièmes provisoires.

Le budget de 1907 fut done soumis en retard aux délibérations de la seconde Douma. Sa commission travailla énergiquement pendant quelques semaines, mais une nouvelle dissolution vint stériliser ses efforts au moment où ils allaient aboutir. Il y aura donc eu un projet de budget pour 1907, il y aura eu des douzièmes provisoires, mais il n'y aura pas eu de budget proprement dit. Le premier budget voté par les Chambres a été celui de 1908, avec six mois de retard d’ailleurs.

En Russie, comme en Angleterre, le Parlement doit voter tous les ans non seulement le budget,mais le contingent des armées de terre et de mer.Là encore,par une disposition analogue à celle que nous venons d'étudier, le pouvoir des Chambres ne peut se transformer en moyen de lutte avec le gouvernement. Si le contingent des nouvelles recrues n’est pas voté et sanctionné en temps utile, c'est-à-dire au 1er mai, l'Empereur le détermine lui-même par oukaze, sans que le contingent de l’année précédente puisse être toutefois dépassé (1).

Nous n'insisterons pas sur la législation des crédits supplémentaires. Ils doivent être en principe accordés par les deux Chambres et sanclionnés par l'Empereur, comme le

(1) Cf. Lois fondamentales, article 119. — A la différence de l'Angleterre, il ne s’agit pas du contingent total, mais seulement du contingent des nouvelles recrues.